Warszawa, 26.01.2026

Ocena skutków obowiązywania Ustawy z dnia 6 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania lichwie (Dz.U. 2022 poz. 2339)

Kontekst regulacyjny

Obecnie w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: „UOKiK”) trwają prace nad projektem ustawy o kredycie konsumenckim (UC82) (dalej: „projekt”), implementującym do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/2225 z dnia 18 października 2023 r. w sprawie umów o kredyt konsumencki oraz uchylającej dyrektywę 2008/48/WE (dalej: “CCD2”), który zmieni ustawę z dnia 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim (Dz. U. z 2025 r.poz. 1362.) (dalej: „ustawa”).

Obowiązujące obecnie przepisy

Ustawa z 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim ostatni raz została zmieniona ustawą z dnia 6 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania lichwie), która weszła w życie w dwóch etapach – 18 grudnia 2022 r. i 1 stycznia 2024 r.). Ustawa ta zmieniła wymogi formalne dot. firm pożyczkowych. Ustanowiła min. kapitał zakładowy w wysokości 1 mln zł, wprowadziła znaczące ograniczenia w jego pozyskaniu (tylko wkład pieniężny, a środki na jego pokrycie nie mogą pochodzić z kredytu, pożyczek, emisji obligacji, ani nieudokumentowanych źródeł). Od 1 stycznia 2024 r. objęła także instytucje pożyczkowe nadzorem KNF, na czym samemu sektorowi bardzo zależało. Nadzór wiąże się z obowiązkiem składania kwartalnych i rocznych sprawozdań, obejmujących szczegółowe dane o skali i strukturze działalności, a także z opłatami na rzecz kosztów nadzoru.

Wprowadzone zostały również nowe wymogi oceny zdolności kredytowej, które podniosły złożoność całego procesu, jak choćby konieczność wykorzystywania zewnętrznych źródeł danych, a także obowiązek przekazywania i aktualizowania informacji o udzielonych pożyczkach do Biura Informacji Kredytowej. Wreszcie na firmy nałożono dodatkowe obowiązki informacyjne wobec klientów.

Najważniejszą zmianą było obniżenie limitu kosztów pozaodsetkowych. Ustawa obniżyła wartość maksymalnych pozaodsetkowych kosztów kredytu (MPKK) do 10% całkowitej kwoty kredytu + 10% całkowitej kwoty kredytu na każdy rok kredytowania dla kredytów powyżej 30 dni, lub 5% całkowitej kwoty kredytu dla kredytów do 30 dni. Zmniejszyła też maksymalną wysokość opłat dodatkowych ze 100% do 45% początkowej kwoty kredytu oraz wprowadziła zakaz udzielania pożyczek w celu spłaty istniejących pożyczek. 

Ponadto firmy pożyczkowe są objęte podatkiem bankowym, bez możliwości skorzystania z pełnego rozpoznawania w kosztach uzyskania przychodów nieściągalnych pożyczek gotówkowych. Kolejne obowiązki pojawiły się wraz z innymi polskimi i unijnymi przepisami takimi jak DORA, zastrzeganie numeru PESEL czy raportowanie CSRD. Dodatkowo firmy pożyczkowe są zobligowane do płacenia składki przeznaczonej na działalność Rzecznika Finansowego – instytucji, która odpowiada za skargi konsumenckie. Każdy z nowych wymogów wiąże się z kosztami – alokacja zasobów na przystosowanie do nowych przepisów.

Geneza przepisów

Koncepcja limitu kosztów pozaodsetkowych dla kredytów powyżej 30 dni na poziomie „10+10”, czyli części stałej w wysokości 10% od całkowitej kwoty kredytu i części zmiennej, zależnej od okresu spłaty w wysokości 10% rocznie, która stanowi fundament obecnie obowiązujących przepisów, nie jest rozwiązaniem nowym, lecz propozycją, której geneza sięga 2016 roku. To wówczas, w ramach pierwszych prób uregulowania rynku pożyczkowego, w przestrzeni publicznej pojawiła się propozycja sztywnych limitów, która ostatecznie została wprowadzona do porządku prawnego dopiero wspomnianą ustawą z dnia 6 października 2022 r. Oznacza to, że obecne ramy prawne opierają się na założeniach ekonomicznych sprzed niemal dekady. W tym czasie polska gospodarka przeszła fundamentalną transformację, a Polska stała się państwem aspirującym do grona dwudziestu największych gospodarek świata. Nasze PKB systematycznie rośnie, a inflacja – po okresie gwałtownych wzrostów – uległa stabilizacji, co całkowicie zmieniło realia prowadzenia działalności gospodarczej oraz strukturę kosztów operacyjnych, czyniąc historyczne wskaźniki nieadekwatnymi do współczesnych wyzwań rynkowych.

Co ważne, w przypadku prac nad ustawą z dnia 6 października 2022 r. zabrakło solidnej oceny skutków regulacji. Projektodawca nie podjął jakiejkolwiek próby oszacowania wpływu projektowanych przepisów na dostępność finansowania dla konsumentów, szarą strefę czy na rynek pracy.

Co ważne, w przypadku prac nad ustawą z dnia 6 października 2022 r. zabrakło solidnej oceny skutków regulacji. Projektodawca uznał, że projektowane regulacje nie oddziałują w dużym stopniu na rynek pracy. Nie podjął także jakiejkolwiek próby oszacowania wpływu projektowanych przepisów na dostępność finansowania dla konsumentów, czy szarą strefę.

Obecnie procedowany projekt nowej ustawy o kredycie konsumenckim, zamiast stanowić okazję do dogłębnej rewizji dotychczasowych regulacji i naprawy błędów przeszłości, powiela mechanizmy oparte na nieaktualnych danych. Projektodawca zrezygnował z przeprowadzenia nowej, rzetelnej oceny skutków regulacji, opierając się na powierzchownych analizach przygotowanych ponad trzy lata temu.

Analiza wpływu skutków nowelizacji na sektor pożyczkowy

1. Uderzenie w legalnie funkcjonujący rynek

Kolejne zmiany regulacyjne w sektorze pożyczkowym, w tym w szczególności regulacje wprowadzone ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania lichwie, istotnie zmieniły warunki prowadzenia działalności przez legalnie funkcjonujące instytucje pożyczkowe. Choć część rozwiązań miała na celu eliminację patologii rynkowych i ochronę konsumentów, ich skumulowany efekt doprowadził do znaczącego ograniczenia liczby podmiotów, spadku rentowności działalności oraz głębokich zmian w modelach biznesowych firm. Konsekwencje te mają bezpośredni wpływ na poziom zatrudnienia, dostępność usług finansowych oraz dalszą koncentrację rynku.

• W wyniku wejścia w życie ustawy antylichwiarskiej liczba aktywnie działających firm pożyczkowych zmniejszyła się z blisko 500 do ok. 100 podmiotów, co oznacza redukcję rynku o ok. 80%. Z działalności wycofały się przede wszystkim mniejsze i średnie firmy, które nie były w stanie sprostać nowym wymogom kapitałowym, organizacyjnym i sprawozdawczym.
• Rosnące koszty regulacyjne i operacyjne przełożyły się bezpośrednio na rynek pracy. Od 2023 r. poziom zatrudnienia w sektorze pożyczkowym spadł średnio o ok. 30%, a w segmentach związanych z bezpośrednią obsługą klienta –konsultantów, doradców i współpracowników terenowych – redukcje sięgnęły ok. 50% w porównaniu do okresu sprzed wejścia w życie nowych regulacji.
• Ograniczenie maksymalnych kosztów pozaodsetkowych oraz zawężenie grupy konsumentów mogących uzyskać finansowanie istotnie obniżyły rentowność tradycyjnych modeli biznesowych. Firmy pożyczkowe, w celu ograniczania kosztów stałych, w coraz większym stopniu rezygnują z obsługi stacjonarnej i telefonicznej na rzecz kanałów cyfrowych.
• Brak urealnienia obowiązujących limitów kosztowych, przy jednoczesnym wzroście kosztów pracy, technologii oraz obowiązków regulacyjnych, może prowadzić do dalszej konsolidacji rynku, ograniczenia konkurencji oraz pogłębiania negatywnego wpływu na poziom zatrudnienia w sektorze.

2. Spadająca komplementarność sektorów bankowego i pożyczkowego oraz dostęp konsumentów do źródeł finansowania

Przez wiele lat sektor bankowy i pożyczkowy pełniły komplementarne funkcje w systemie finansowym, odpowiadając na potrzeby różnych grup konsumentów. Banki koncentrowały się na klientach o stabilnych dochodach i niższym profilu ryzyka, natomiast instytucje pożyczkowe uzupełniały tę ofertę, zapewniając finansowanie osobom o nieregularnych dochodach, niższej zdolności kredytowej lub wnioskującym o niewielkie kwoty, dla których kredyt bankowy był niedostępny lub nieopłacalny kosztowo. Skumulowany efekt regulacji i presji kosztowej doprowadził jednak do zacierania się tej komplementarności, ograniczenia dostępności legalnego finansowania oraz wzrostu liczby konsumentów wykluczonych z obu segmentów rynku.

• Do niedawna oferty banków i instytucji pożyczkowych były w dużej mierze uzupełniające, choć istniał częściowy wspólny zbiór klientów. Firmy pożyczkowe obsługiwały osoby, które nie spełniały bankowych kryteriów kredytowych lub wnioskowały o niskie kwoty, przy których banki nie były zainteresowane ponoszeniem kosztów obsługi.
• W odpowiedzi na rosnące koszty regulacyjne i operacyjne, instytucje pożyczkowe zaostrzyły polityki kredytowe, rezygnując z finansowania części klientów uznawanych za bardziej ryzykownych, w tym m.in. osób zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych, samozatrudnionych czy bez stałych dochodów, mimo że wiele z nich było w stanie terminowo obsługiwać zobowiązania.
• W efekcie firmy pożyczkowe obsługują średnio o ok. 30% mniej klientów niż przed wejściem w życie ustawy antylichwiarskiej, a aktualny poziom odrzuceń wniosków o pożyczkę wynosi 79,3% (najnowsze dane za listopad 2025 r.). Oznacza to, że 4 na 5 osób poszukujących legalnego wsparcia finansowego otrzymuje odmowę.
• Szczególnie dotkliwe skutki obserwowane są wśród grup wrażliwych, w tym seniorów (60+). Jeszcze w 2022 r. odmowę otrzymywało ok. 23% wnioskujących w tej grupie wiekowej, podczas gdy obecnie odsetek ten przekracza 40%, co oznacza niemal dwukrotny wzrost w ciągu kilku lat.
• Jednocześnie banki i instytucje pożyczkowe coraz częściej obsługują tego samego klienta, przy czym jest to w przeważającej mierze klient powracający. Udział nowych klientów w sektorze pozabankowym systematycznie spada – w listopadzie 2025 r. wyniósł 8,7%, wobec 10,9% w grudniu 2023 r., co potwierdza kurczenie się bazy nowych konsumentów na rynku kredytu konsumenckiego.
• Kolejne obciążenia regulacyjne, bez równoległego dostosowania limitów kosztowych do realiów rynkowych, mogą prowadzić do dalszego wzrostu odsetka odrzuceń, pogłębiania wykluczenia finansowego oraz wypychania części popytu do nieregulowanych lub nielegalnych źródeł finansowania.

3. Rosnące wykluczenie finansowe i rozwój szarej strefy usług finansowych

Dynamiczny wzrost odsetka odrzucanych wniosków o finansowanie w legalnie działających instytucjach finansowych prowadzi do narastającego wykluczenia finansowego oraz systemowego wypychania konsumentów do szarej strefy usług finansowych. Skala tego zjawiska wykracza poza indywidualne przypadki i przybiera charakter strukturalny, obejmując zarówno osoby starsze, jak i młodych konsumentów oraz mieszkańców mniejszych miejscowości. Ograniczenie dostępu do legalnych źródeł finansowania, przy jednoczesnym utrzymującym się popycie na niewielkie kwoty pożyczek, sprzyja rozwojowi nieformalnych i nielegalnych form udzielania finansowania, które pozostają poza jakąkolwiek ochroną prawną i nadzorczą.

• Przy blisko 80% poziomie odrzuceń wniosków konsumenci, pozbawieni realnej alternatywy, są coraz częściej zmuszeni do poszukiwania finansowania w szarej strefie. Jak pokazuje raport Federacji Konsumentów „Sytuacja finansowa Polaków. Czy spłacamy swoje długi?”, za każdą odmową stoją konkretne, losowe zdarzenia życiowe – utrata pracy, choroba, śmierć bliskiej osoby, nagłe potrzeby dzieci, awarie sprzętu czy chwilowy brak płynności finansowej.
• Najbardziej dotknięte wykluczeniem finansowym są grupy wrażliwe, w tym seniorzy, młode osoby wchodzące w dorosłość, mieszkańcy małych miejscowości i terenów wiejskich, a także osoby wykluczone cyfrowo, które nie korzystają swobodnie z nowoczesnych kanałów finansowych.
• Zgodnie z szacunkami Instytutu Prognoz i Analiz Gospodarczych (IPAG) działalność finansowa i ubezpieczeniowa stanowi ok. 1% PKB wytworzonego w szarej strefie, przy czym trend ten ma charakter wzrostowy. Cała szara strefa w Polsce w 2024 r. odpowiadała za ok. 17,5% PKB, a w 2025 r. prognozowany jest jej wzrost do 18,1% PKB.
• Według raportu Warsaw Enterprise Institute „Szara strefa w Polsce. Rynek pożyczek pozabankowych” (styczeń 2026 r.), szara strefa na rynku pożyczek pozabankowych osiągnęła ok. 15% całego sektora, generując ok. 5,1 mld zł obrotu rocznie. Skala szarej strefy na rynku pożyczek pozabankowych jest wyjątkowo wysoka na tle innych branż. Podczas gdy w handlu detalicznym, gastronomii czy transporcie drogowym udział nielegalnej działalności szacowany jest na 4–10%, w sektorze pożyczek pozabankowych sięga on wspomnianych ok. 15% rynku. Oznacza to, że co szósta transakcja pożyczkowa realizowana jest poza ramami prawnymi, co stanowi poziom porównywalny lub wyższy niż w branżach tradycyjnie uznawanych za najbardziej narażone na szarą strefę, takich jak budownictwo.
• Wyliczenia WEI wskazują, że przy niemal 80% odrzuceń wniosków, aż 59% osób wnioskujących o pożyczkę nie otrzymuje finansowania w żadnej legalnej instytucji. Tylko w 2024 r. ok. 2,8 mln potrzeb pożyczkowych pozostało bez możliwości legalnego sfinansowania, a średnio 45% osób po odmowie poszukuje alternatywnego finansowania.
• Istnieje realny potencjał powrotu części konsumentów do legalnego rynku, co potwierdzają dane makroekonomiczne. W I kwartale 2025 r. zadłużenie polskich gospodarstw domowych wyniosło 22,5% PKB, podczas gdy średnia dla Unii Europejskiej to 51,1% PKB, co wskazuje na relatywnie niski poziom zadłużenia Polaków.
• Konsumenci korzystający z finansowania w szarej strefie pozbawieni są jakiejkolwiek ochrony prawnej – nie obejmują ich przepisy ustawy antylichwiarskiej ani działania KNF, UOKiK czy Rzecznika Finansowego. Badania Federacji Konsumentów wskazują przypadki, w których pożyczkobiorcy byli zmuszani do zwrotu dwukrotności pożyczonej kwoty, często pod groźbą, z wykorzystaniem zabezpieczeń na majątku.
• Szara strefa intensywnie wykorzystuje media społecznościowe, fora internetowe oraz ogłoszenia w przestrzeni publicznej, często pod hasłami typu „pożyczki bez BIK”. Kanały te są również wykorzystywane przez oszustów, którzy pobierają opłaty za „udzielenie pożyczki”, której następnie nigdy nie wypłacają.
• Z dostępnych doniesień policyjnych wynika, że za częścią działalności lichwiarskiej stoją zorganizowane grupy przestępcze, w tym podmioty powiązane m.in. z Gruzją i Białorusią. Dla tych struktur jest to wysokomarżowy i niskiego ryzyka biznes, ponieważ poszkodowani konsumenci nie mają realnych możliwości dochodzenia swoich praw.

Podsumowanie i rekomendacje

Przeprowadzona analiza wskazuje, że obecny model regulacyjny rynku pożyczek pozabankowych nie odpowiada realiom gospodarczo-ekonomicznym, w jakich funkcjonują legalnie działające instytucje finansowe. Skumulowany efekt sztywnego limitu kosztów pozaodsetkowych, rosnących kosztów prowadzenia działalności oraz zmian po stronie popytu doprowadził do ograniczenia dostępności legalnego finansowania, wzrostu wykluczenia finansowego oraz dynamicznego rozwoju szarej strefy usług finansowych. Od 2022 r. otoczenie makroekonomiczne uległo fundamentalnej zmianie. W latach 2022–2023 inflacja przekraczała 10%, a następnie zaczęła spadać – według lipcowej prognozy NBP ma wynieść 3,9% w 2025 r. Jednocześnie nastąpił bezprecedensowy wzrost płacy minimalnej o ponad 40%, co znacząco zwiększyło koszty pracy. Równolegle w 2024 i 2025 r. rozpoczął się cykl obniżek stóp procentowych – stopa referencyjna NBP spadła z 6,75% na koniec 2022 r. do 4,00% w grudniu 2025 r. Te zmiany istotnie obniżyły dochodowość działalności pożyczkowej, ponieważ przychody sektora są regulacyjnie zamrożone, podczas gdy koszty operacyjne – pracy, technologii, zgodności regulacyjnej i ryzyka – rosną lub utrzymują się na wysokim poziomie. W tym kontekście procedowany projekt ustawy o zmianie ustawy o kredycie konsumenckim (nr z wykazu UC82) utrwala rozwiązania niedostosowane do aktualnych warunków, pogłębiając negatywne skutki regulacyjne zamiast je ograniczać.

Rekomendacje dotyczące projektu ustawy UC82:

• Projekt ustawy UC82 utrzymuje sztywny limit kosztów pozaodsetkowych, który w obecnych warunkach gospodarczych pełni funkcję administracyjnej ceny maksymalnej. Mechanizm ten nie uwzględnia zmian makroekonomicznych, prowadząc do trwałej nierównowagi między zamrożonym pułapem przychodów a rosnącymi kosztami działalności, czego skutkiem są: spadek liczby podmiotów w rejestrze KNF, wysoki poziom odrzuceń wniosków kredytowych oraz dynamiczny wzrost szarej strefy.
• Prace legislacyjne opierają się na nieaktualnej Ocenie Skutków Regulacji sprzed niemal trzech lat, podczas gdy obowiązujące dziś limity były po raz pierwszy dyskutowane nawet 9 lat temu, w zupełnie innym otoczeniu gospodarczym i regulacyjnym.
• Konieczne jest urealnienie zarówno wartości procentowych we wzorze, jak i maksymalnego limitu całkowitego kosztów pozaodsetkowych (cap) do poziomu 65%. Przy utrzymaniu obecnego limitu 45%, legalne pożyczki długoterminowe (np. 24–36 miesięcy) stają się ekonomicznie nieopłacalne, ponieważ koszt obsługi, ryzyka i kapitału w czasie przewyższa dopuszczalny poziom przychodów.
• W warunkach obniżek stóp procentowych NBP, maksymalne oprocentowanie (odsetki) systematycznie spada. Podniesienie limitu kosztów pozaodsetkowych do 65% powinno pełnić funkcję bufora stabilizacyjnego, pozwalającego rynkowi funkcjonować w okresie niskich stóp bez odcinania konsumentów od legalnego finansowania. Analogiczny efekt przyniesie zwiększenie wartości w dotychczasowym sposobie liczenia MPKK (15% + 15%).
• Proponuje się modyfikację wzoru MPKK dla kredytów powyżej 30 dni poprzez:
  • MPKK = (K × 15%) + (K × n/R × 15%), oraz
  • podniesienie limitu całkowitego (cap) do 65%.
• Dostosowanie limitów do realiów gospodarczych umożliwi rozszerzenie dostępu do finansowania dla klientów obecnie uznawanych za bardziej ryzykownych, w tym przedsiębiorców, zleceniobiorców, emerytów i rencistów oraz osób o nieregularnych dochodach, które mimo to rzetelnie obsługują swoje zobowiązania.
• Zmiana regulacji w proponowanym kierunku pozwoli przywrócić część popytu do legalnego, nadzorowanego rynku, ograniczyć wykluczenie finansowe oraz zahamować dalszy rozwój szarej strefy, zwiększając jednocześnie poziom ochrony konsumentów.

Zobacz: Ocena skutków obowiązywania Ustawy z dnia 6 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania lichwie (Dz.U. 2022 poz. 2339)