Warszawa, 3 czerwca 2026 r.

Stanowisko ZPP dotyczące projektu ustawy o zmianie ustawy o systemach homologacji pojazdów oraz ich wyposażenia oraz niektórych innych ustaw (UC95)

W związku z opublikowaniem dnia 23 kwietnia br. nowego brzmienia projektu UC95 o zmianie ustawy o systemach homologacji pojazdów oraz ich wyposażenia oraz niektórych innych ustaw – projekt z 16 kwietnia 2026 r. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) pragnie zwrócić uwagę na wpływ zawartych w projekcie zapisów na branżę e-commerce.

Związek Przedsiębiorców i Pracodawców dostrzega i rozumie potrzebę reakcji na rosnący problem pojazdów nieposiadających homologacji, które trafiają na polski rynek, a przez to mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Równocześnie jednak proponowane rozwiązania nie adresują w pełni stawianego za cel problemu, równocześnie nieproporcjonalnie dotykając działalność przedsiębiorców sektora e-commerce w Polsce. Przedstawiony projekt ustawy nie uwzględnia rzeczywistego sposobu działania platform e-commerce, oraz wprowadza obowiązki nieadekwatne do pełnionej przez nie roli. Sektor e-commerce nie został również w żaden sposób skonsultowany w zakresie zmian proponowanych w nowej wersji projektu, które w znaczący sposób rozszerzają pierwotnie zakładane obowiązki platform.

Ustawa wykracza znacznie poza rozwiązania unijne

Celem ustawy jest dostosowanie polskich przepisów do stosowania obowiązujących bezpośrednio rozporządzeń w zakresie nadzoru rynku, m.in. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 168/2013 z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów dwu- lub trzykołowych oraz czterokołowców. Rozporządzenie 168/2013 nie nakłada na operatorów platform obowiązków takich jak przedstawienie dokumentacji technicznej, które wprowadza projekt ustawy. Naszym zdaniem projekt w obecnym kształcie zupełnie nie uwzględnienia specyfiki działania platform typu marketplace, a przez to przekierowuje ciężar udowodnienia, że dany produkt jest zgodny z wymogami, z podmiotów gospodarczych na platformy e-commerce.

Cel projektowanych przepisów nie może uzasadniać nakładania obowiązków na podmioty, które nawet przy zachowaniu należytej staranności nie są w stanie ich spełnić. Takie rozwiązanie nie doprowadzi do skutecznej realizacji celu regulacyjnego, lecz może skutkować obniżeniem poziomu bezpieczeństwa konsumentów poprzez przeniesienie sprzedaży pojazdów niespełniających wymogów na platformy spoza Unii Europejskiej.

Zobacz: Stanowisko ZPP dotyczące projektu ustawy o zmianie ustawy o systemach homologacji pojazdów oraz ich wyposażenia oraz niektórych innych ustaw (UC95)

 

Warszawa, 28.05.2026

Stanowisko ZPP do projektu ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (UD247)

• Związek Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) pozytywnie ocenia działania zmierzające do zwiększenia skuteczności nadzoru nad rynkiem suplementów diety i poprawy bezpieczeństwa konsumentów. Równocześnie zwracamy jednak uwagę, że w obecnym kształcie projekt ustawy UD247 budzi nasze poważne zastrzeżenia w zakresie proporcjonalności oraz pewności prawa.
• Sprzeciwiamy się wyłączeniu stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) przy postępowaniach prowadzonych przez Główny Inspektorat Sanitarny (GIS). Podobne rozwiązanie ograniczy gwarancje proceduralne przedsiębiorców i zwiększy ryzyko arbitralności decyzji administracyjnych.
• Aktualny 14-dniowy termin na wystąpienie o opinię jednostki naukowej jest niewystarczający, by zebrać pełną dokumentację. Dlatego postulujemy o jego wydłużenie do 45 dni.
• Krytycznie oceniamy propozycję ponad trzykrotnego podwyższenia maksymalnych kar administracyjnych bez doprecyzowania zasad ich wymierzania i ujednolicenia praktyki organów.
• Apelujemy o zmianę przepisów przejściowych w taki sposób, by do spraw wszczętych i niezakończonych stosowane były dotychczasowe przepisy.

Związek Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) pozytywnie ocenia przewidywane przez projekt ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (UD247) działania mające na celu udoskonalenie systemu nadzoru nad rynkiem suplementów diety oraz zwiększenie skuteczności instrumentów służących ochronie zdrowia konsumentów. Wyrażamy przy tym głębokie zrozumienie dla potrzeby dostosowania przepisów do zmieniających się uwarunkowań rynkowych oraz konieczności przeciwdziałania nadużyciom i eliminowania z rynku produktów niespełniających wymogów prawa. Równocześnie jednak przedłożona przez Ministerstwo Zdrowia (MZ) propozycja legislacyjna budzi nasze poważne zastrzeżenia co do proporcjonalności forsowanych rozwiązań, zgodności z zasadami postępowania administracyjnego oraz przewidywalności otoczenia regulacyjnego dla przedsiębiorców.

Poniżej przedstawiamy nasze szczegółowe uwagi odnoszące się do treści dyskutowanej regulacji.

1. Wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA)

Nasze szczególne wątpliwości powoduje kwestia dodania do art. 30 ust. 1a, zgodnie z którym do postępowań prowadzonych przez Główny Inspektorat Sanitarny (GIS) nie stosowałoby się już przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA).

W naszej ocenie zaproponowane rozwiązanie ma charakter systemowy, a jego wdrożenie doprowadziłoby do znacznego uszczuplenia podstawowych gwarancji proceduralnych przedsiębiorców.

Wyłączenie stosowania KPA podważy jednolitość systemu prawa administracyjnego, zwiększy ryzyko arbitralności decyzji administracyjnych i sporów sądowych oraz ograniczy prawo do sądu oraz skuteczną obronę interesów przedsiębiorców. Dodatkowo niepokoi nas fakt, że konsekwencją postępowania mógłby być zakaz wprowadzenia produktu do obrotu, co potencjalnie zaowocowałoby poważnymi stratami finansowymi lub nawet bankructwem danej firmy.

W świetle wyżej przytoczonych argumentów postulujemy usunięcie projektowanego art. 30 ust. 1a.

2. Termin na wystąpienie o opinię jednostki naukowej – art. 31a ust. 2

W swoim obecnym brzmieniu projekt przewiduje 14-dniowy termin na wystąpienie przez przedsiębiorcę do jednostki naukowej lub Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (UPRL) o wydanie opinii.

W naszym przekonaniu jest to termin niewystarczający i nieprzystający do realiów funkcjonowania rynku. Przygotowanie kompletnego wniosku wymaga bowiem zgromadzenia rozbudowanej dokumentacji obejmującej m.in. specyfikacje surowcowe, certyfikaty analiz czy uzasadnienia naukowe. Ponadto, warto podkreślić, że przedsiębiorca nie ma pełnego wpływu na terminowość działania jednostek naukowych, w tym podmiotów zagranicznych, a ograniczona liczba jednostek mogących wydawać opinie może generować problemy z ich przepustowością.

Dlatego apelujemy o wydłużenie terminu określonego w art. 31a ust. 2 z 14 do 45 dni.

3. Domniemanie niezgodności produktu – art. 31a ust. 6

Pozostając przy art. 31a, nasz sprzeciw budzi także aktualna treść ust. 6, zgodnie z którą nieprzedłożenie informacji o wystąpieniu o opinię w terminie będzie skutkować domniemaniem, że kwalifikacja produktu jest nieprawidłowa oraz że produkt nie spełnia wymagań dla danego rodzaju środka spożywczego.

Byłoby to sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej wynikającą z KPA i zasadą proporcjonalności, jak również z podejściem „risk-based” przyjętym w prawie unijnym.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 138 rozporządzenia 2017/625 działania organów nadzoru powinny następować po ustaleniu istnienia niezgodności produktu. Tymczasem projektowane przepisy wprowadzają automatyczne i materialne domniemanie niezgodności bez przeprowadzenia merytorycznej oceny produktu.

Projekt nie uwzględnia przy tym przyczyn opóźnienia, nie przewiduje gradacji sankcji ani nie bierze pod uwagę historii zgodności przedsiębiorcy.

Zachowanie art. 31a ust. 6 zwiększyłoby niepewność prawną dotyczącą skutków takiego domniemania. Wobec tego domagamy się usunięcia wskazanego przepisu.

4. Zakaz składania kolejnych powiadomień – art. 31a ust. 7

Nasze zastrzeżenia powoduje też zaproponowany w art. 31a ust. 7 zakaz składania kolejnych powiadomień dotyczących produktu o „tożsamej nazwie i składzie jakościowo-ilościowym” do czasu przedłożenia opinii.

Zdaniem ZPP jego wprowadzenie w życie przekształciłoby procedurę notyfikacyjną w system o charakterze autoryzacyjnym, co byłoby sprzeczne z dotychczasową konstrukcją rynku suplementów diety.

Projektowany przepis nie jest powiązany z oceną realnego ryzyka dla zdrowia, przenosi skutki opóźnień administracyjnych na przedsiębiorców, nie definiuje pojęcia „tożsamego składu jakościowo-ilościowego” oraz nie wskazuje maksymalnego czasu trwania zakazu. Co więcej, jego uchwalenie może pociągnąć za sobą przyjęcie rozszerzającej i niejednolitej praktyki interpretacyjnej.

Szczególne wątpliwości może przy tym budzić brak jasności co do sytuacji, w których dochodzi do zmiany produktu, drobnych zmian składu niemających wpływu na kwalifikację produktu czy zmian dotyczących wyłącznie opakowania lub etykiety.

Dlatego opowiadamy się za:

• doprecyzowaniem definicji produktu o „tożsamym składzie jakościowo-ilościowym”,
• umożliwieniem ponownego zgłoszenia po zakończeniu postępowania,
• umożliwieniem korekty zgłoszenia w toku postępowania przed GIS.

5. Podwyższenie maksymalnych kar administracyjnych – art. 103 ust. 1

W dalszej kolejności pragniemy zwrócić uwagę na fakt, że projekt zakłada podwyższenie maksymalnej wysokości kary pieniężnej z trzydziestokrotności do stukrotności przeciętnego wynagrodzenia. W naszej ocenie rozwiązanie to godzi w zasadę proporcjonalności – zwłaszcza w odniesieniu do naruszeń formalnych lub mających ograniczony wpływ na bezpieczeństwo konsumentów – i może prowadzić do nieproporcjonalnego zaostrzenia reżimu sankcyjnego.

Aktualnie obowiązujące przepisy już dziś pozwalają na nakładanie dotkliwych kar finansowych realizujących zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną. Z praktyki wynika przy tym, że organy najczęściej korzystają z dolnych granic sankcji, co dobitnie pokazuje, że problem nie leży w wysokości ustawowego limitu.

Według ZPP zamiast podniesienia maksymalnych kar bardziej zasadne byłoby doprecyzowanie zasad wymiaru sankcji, ujednolicenie praktyki organów oraz rozwinięcie kryteriów miarkowania kar.

6. Przepisy przejściowe – art. 3 projektu

W obecnym kształcie projekt przewiduje objęcie nowymi regulacjami również postępowań wszczętych przed wejściem ustawy w życie.

Naszym zdaniem pozostanie przy tej koncepcji naruszyłoby zasadę pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa. Przedsiębiorcy podejmowali bowiem decyzje biznesowe w oparciu o obowiązujące dotychczas przepisy, a zmiana reguł w toku postępowań przyniosłaby im wzrost ryzyka regulacyjnego i kosztów działalności.

W związku z tym postulujemy zmianę przepisów przejściowych poprzez pozostawienie do spraw wszczętych i niezakończonych stosowania przepisów dotychczasowych.

Reasumując, Związek Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) dostrzega potrzebę dalszego wzmacniania nadzoru nad rynkiem suplementów diety oraz eliminowania nieuczciwych praktyk. Jednocześnie jednak opowiadamy się za wprowadzaniem rozwiązań zgodnych z zasadami proporcjonalności i pewności prawa oraz podstawowymi gwarancjami proceduralnymi przedsiębiorców. Projektowane przepisy nie tylko nie spełniają tych kryteriów, ale też ograniczają prawa przedsiębiorców, zwiększają uznaniowość działań oraz mogą przynieść nieproporcjonalne skutki gospodarcze. Dlatego wzywamy do naniesienia w projekcie pilnych zmian wypracowanych na drodze dialogu z biznesem.

Zobacz: Stanowisko ZPP do projektu ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (UD247)

 

Stanowisko ZPP w sprawie terytorialnych ograniczeń sprzedaży (TSCs) w kontekście inicjatywy Komisji Europejskiej

Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, przedstawia niniejsze stanowisko w odpowiedzi na zaproszenie Komisji Europejskiej do zgłaszania opinii (Call for Evidence) dotyczące terytorialnych ograniczeń sprzedaży (TSCs).

Stanowisko opiera się na analizie przedstawionych przez Komisję założeń oraz dostępnych informacji dotyczących funkcjonowania rynku wewnętrznego. W ocenie ZPP obecne ujęcie problemu wymaga doprecyzowania, w szczególności w zakresie podstaw empirycznych oraz relacji przyczynowo-skutkowych pomiędzy praktykami rynkowymi a poziomem cen dla konsumentów.

Ocena założeń Komisji

Obecne ujęcie problemu wydaje się opierać na założeniu, że producenci markowi stosują terytorialne ograniczenia sprzedaży w sposób arbitralny, w celu różnicowania cen pomiędzy państwami członkowskimi. Założenie to nie zostało jednak poparte rozstrzygającymi dowodami wskazującymi na istnienie TSCs na szeroką skalę ani na ich istotny wpływ na funkcjonowanie Jednolitego Rynku.

Nie wykazano również związku przyczynowego pomiędzy praktykami zaopatrzeniowymi, poziomem cen hurtowych a efektami dla konsumentów. Jednocześnie analiza pomija utrzymujące się różnice strukturalne, regulacyjne i rynkowe w Unii Europejskiej, które w uzasadniony sposób wpływają na strategie cenowe i dystrybucyjne.

W konsekwencji zasadne jest przyjęcie bardziej rygorystycznego podejścia analitycznego, opartego na danych empirycznych, które umożliwi zapewnienie proporcjonalności oraz skuteczności ewentualnych działań regulacyjnych.

TSCs w świetle obowiązującego prawa UE

Terytorialne ograniczenia sprzedaży nie stanowią obszaru nieuregulowanego. Obowiązujące przepisy prawa konkurencji Unii Europejskiej obejmują praktyki ograniczające konkurencję oraz fragmentujące Jednolity Rynek.

Artykuły 101 i 102 TFUE zakazują zarówno porozumień antykonkurencyjnych, jak i nadużywania pozycji dominującej, w tym działań prowadzących do ograniczania handlu równoległego lub podziału rynków.

Jednocześnie obecne ramy prawne nie obejmują ograniczeń TSCs poza przypadkami związanymi z pozycją dominującą, co służy zachowaniu dynamiki konkurencji oraz uniknięciu nadmiernej ingerencji w swobodę działalności gospodarczej. Komisja wskazuje również, że ewentualne działania powinny respektować prawo przedsiębiorstw do organizowania kanałów dystrybucji, o ile nie zakłócają one funkcjonowania rynku wewnętrznego.

Strukturalne uwarunkowania różnic cenowych

Zróżnicowanie cen i dostępności produktów pomiędzy państwami członkowskimi wynika przede wszystkim z trwałych różnic strukturalnych w obrębie Jednolitego Rynku.

Do kluczowych czynników należą:

• zróżnicowane wymogi regulacyjne, w tym dotyczące etykietowania, oznakowania i języka,
• różnice w preferencjach konsumenckich, wynikające z uwarunkowań kulturowych i społeczno-ekonomicznych,
• odmienne struktury kosztowe, obejmujące m.in. podatki, koszty pracy, energii oraz transportu,
• czynniki logistyczne i geograficzne wpływające na koszty dystrybucji,
• zróżnicowane warunki handlowe i strategie detalistów, w tym rabaty, promocje
  i modele cenowe.

Znaczące jest również, że różnice cenowe występują także w przypadku produktów marek własnych detalistów. Wskazuje to, że zjawisko to wynika z obiektywnych uwarunkowań rynkowych, a nie wyłącznie z działań producentów.

Zastrzeżenia metodologiczne

Podejście Komisji budzi wątpliwości w zakresie spójności analitycznej. W szczególności dochodzi do utożsamienia terytorialnych ograniczeń sprzedaży z różnicami cenowymi, mimo braku wykazania związku przyczynowego między tymi zjawiskami. Komisja co prawda przyznaje, że różnicowanie cen może być w określonych przypadkach uzasadnione, jednak ogranicza to uznanie do wąskiego katalogu przesłanek, takich jak różnice regulacyjne czy krótkoterminowe strategie komercyjne.

Takie podejście nie znajduje wystarczającego uzasadnienia. Ograniczenie dopuszczalnych wyjaśnień wyłącznie do krótkoterminowych strategii ma charakter arbitralny, a brak jest kryteriów pozwalających odróżnić strategie krótkoterminowe od długoterminowych. Nie jest również jasne, czy analogiczne podejście miałoby zastosowanie do detalistów, którzy również prowadzą zróżnicowane strategie cenowe, w tym w odniesieniu do produktów marek własnych.

W efekcie pojawiają się istotne wątpliwości dotyczące spójności podejścia Komisji, jego proporcjonalności oraz zapewnienia pewności prawa.

Rola sektora detalicznego

Analiza Komisji koncentruje się na cenach konsumenckich, nie uwzględniając w wystarczającym stopniu mechanizmów ich kształtowania po stronie detalistów.

Marże detaliczne stanowią istotny komponent ceny końcowej i różnią się między państwami członkowskimi. Jednocześnie detaliści zarządzają cenami na poziomie całego portfela produktów, co ogranicza bezpośrednie przełożenie cen hurtowych na ceny dla konsumentów.

Brakuje dowodów na to, że ewentualne obniżki cen hurtowych byłyby przekazywane konsumentom. Różnice cenowe w zakresie produktów marek własnych dodatkowo potwierdzają znaczenie strategii detalicznych.

Ocena możliwych działań regulacyjnych

Proponowane kierunki działań, zarówno o charakterze nielegislacyjnym, jak i legislacyjnym, wymagają ostrożnej oceny.

W odniesieniu do opcji nielegislacyjnych, takich jak środki samoregulacyjne (np. kodeksy postępowania), należy wskazać na istotne ryzyka związane z prawem konkurencji. Tego rodzaju inicjatywy mogą prowadzić do wymiany wrażliwych informacji handlowych pomiędzy konkurentami, co w skrajnych przypadkach może skutkować niedozwoloną koordynacją rynkową.

Podobnie, publikacja niewiążących wytycznych dla organów krajowych oraz uczestników rynku nie stanowi optymalnego rozwiązania. Instrumenty te pozostają w istotnym stopniu pod kontrolą Komisji, przy jednoczesnym ograniczeniu przejrzystości procesu ich opracowywania oraz ograniczonych możliwościach realnego wpływu interesariuszy (w przeciwieństwie do procesu legislacyjnego, który zapewnia szersze ramy konsultacyjnbe).

W odniesieniu do opcji legislacyjnych, Komisja rozważa zarówno podejście oparte na koncepcji zależności ekonomicznej, wymagające oceny indywidualnych przypadków, jak i rozwiązania polegające na identyfikacji określonych zakazanych praktyk wraz z katalogiem możliwych uzasadnień. Oba kierunki wymagają jednak dalszej, pogłębionej analizy, w szczególności pod kątem ich wpływu na funkcjonowanie rynku wewnętrznego, pewność prawa oraz proporcjonalność ewentualnej interwencji regulacyjnej.

Ryzyka regulacyjne

Założenie, zgodnie z którym konwergencja cen pomiędzy państwami członkowskimi automatycznie prowadzi do ich obniżenia, nie znajduje potwierdzenia w dostępnych danych. Wprowadzenie nowych regulacji w tym obszarze może natomiast skutkować odwrotnymi efektami, w tym wzrostem cen w części państw członkowskich, dalszym wzmocnieniem pozycji dużych podmiotów detalicznych oraz zakłóceniem istniejących modeli produkcji i dystrybucji.

Dodatkowo, tego rodzaju interwencje mogą negatywnie oddziaływać na poziom inwestycji, sytuację na rynku pracy oraz zdolność przedsiębiorstw do dostosowywania oferty do zróżnicowanych, lokalnych preferencji konsumentów.

Wnioski

Terytorialne ograniczenia sprzedaży wymagają oceny uwzględniającej ich pełny kontekst prawny i ekonomiczny.

Obowiązujące ramy prawa konkurencji zapewniają już adekwatne instrumenty reagowania na rzeczywiste naruszenia, natomiast proponowane działania nie adresują fundamentalnych, strukturalnych przyczyn różnic cenowych w Unii Europejskiej.

Dalsze działania powinny opierać się na analizie obejmującej cały łańcuch wartości, w tym rolę detalistów, oraz na wykazaniu związku przyczynowego pomiędzy praktykami rynkowymi a efektami dla konsumentów. Kluczowe jest również zapewnienie proporcjonalności oraz pewności prawa.

Zobacz: Stanowisko ZPP w sprawie terytorialnych ograniczeń sprzedaży (TSCs) w kontekście inicjatywy Komisji Europejskiej

Warszawa, 13.04.2026

Stanowisko ZPP wobec zmian w systemie ulg PFRON

• Obecny system ulg we wpłatach na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) faworyzuje przede wszystkim największe przedsiębiorstwa, w tym międzynarodowe korporacje, które często wykorzystują odpisy jako element przewagi konkurencyjnej i rabatu
  w przetargach, a nie narzędzie wspierające aktywność zawodową osób z niepełnosprawnościami.
• W tym samym czasie małe i średnie firmy, które faktycznie tworzą miejsca pracy dla osób z niepełnosprawnościami, ponoszą koszty ich zatrudnienia, nie otrzymując przy tym adekwatnego wsparcia.
• Znacząca część środków, które powinny zasilać konta PFRON, pozostaje w obiegu księgowym w ramach optymalizacji podatkowej, ograniczając realny wpływ funduszu na zwiększenie zatrudnienia.
• Dlatego Związek Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) rekomenduje przesunięcie akcentu z mechanizmów ulgowych na bezpośrednie wsparcie zatrudnienia, m.in. poprzez obniżenie limitu ulgi z 50 do 25%, skrócenie okresu jej wykorzystania z 6 do 3 miesięcy oraz przekierowanie pozyskanych środków do Systemu Dofinansowań do Wynagrodzeń (SOD).
• Wdrożenie proponowanych zmian ograniczy koncentrację korzyści u największych nabywców, zwiększy strumień środków bezpośrednio powiązanych z zatrudnianiem osób z niepełnosprawnościami i wesprze polskie firmy będące realnymi wystawcami ulg.

Związek Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) wzywa do niezwłocznej korekty aktualnie obowiązującego systemu ulg we wpłatach na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). W naszej ocenie w obecnym kształcie nie tylko generuje on istotne zaburzenia w dystrybucji korzyści – faworyzując przede wszystkim największe przedsiębiorstwa, zwłaszcza podmioty należące do międzynarodowych korporacji – ale też nie realizuje swojego podstawowego celu, jaki stanowi wspieranie zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami. W związku
z tym postulujemy zmiany, które mają potencjał ograniczenia tych negatywnych konsekwencji.

Problem jest od lat poruszany w przestrzeni publicznej przez szerokie grono interesariuszy skupiające tak organizacje przedsiębiorców, jak i komentatorów życia gospodarczego. Różnoracy eksperci akcentują m.in. wpływ opisywanego mechanizmu na warunki konkurencji rynkowej. Niejednokrotnie możliwość uzyskania wysokiej ulgi przesądza bowiem o wyniku postępowań zakupowych i przetargów. W efekcie rozwiązanie o charakterze społecznym staje się elementem przewagi konkurencyjnej niezwiązanej bezpośrednio z efektywnością działalności gospodarczej.

Z racji skali swojej działalności najbardziej korzystają na tym duże podmioty, które jednocześnie osiągają najwyższe poziomy wpłat na PFRON i dysponują potencjałem zakupowym pozwalającym na maksymalne wykorzystanie dostępnych ulg.
W rezultacie mamy do czynienia z koncentracją korzyści finansowych w wąskiej grupie największych uczestników rynku, a wysokość ulgi staje się elementem oferty handlowej i bywa traktowana jako forma rabatu.

W tym samym czasie firmy, które rzeczywiście tworzą miejsca pracy dla osób z niepełnosprawnościami – często spółki z rodzimym kapitałem – ponoszą realne koszty związane z ich zatrudnieniem, nie otrzymując przy tym wystarczającego wsparcia za pośrednictwem takich instrumentów jak System Dofinansowań do Wynagrodzeń (SOD).

W naszym przekonaniu obecna konstrukcja systemu powoduje, że znaczna część środków, które powinny trafiać na konta PFRON, pozostaje w obiegu księgowym jako element optymalizacji obciążeń finansowych. Tym samym omawiane narzędzie w ograniczonym stopniu przyczynia się do zwiększania aktywności zawodowej osób z niepełnosprawnościami, pozostającej w Polsce na relatywnie niskim poziomie 18% (na koniec IV kwartału 2025 r. ponad 470 tys. spośród blisko 2,7 miliona zarejestrowanych w ZUS). [1] Można wobec tego przynajmniej częściowo powątpiewać w jego skuteczność jako elementu ambitnej i opartej na solidarności polityki społecznej.

Biorąc to wszystko pod uwagę, jako ZPP opowiadamy się za przesunięciem akcentów z mechanizmów ulgowych na bezpośrednie wsparcie zatrudnienia. Rekomendujemy, by dokonać tego poprzez:

1. Obniżenie ustawowego limitu maksymalnej wysokości ulgi, jakiej może udzielić przedsiębiorca, z 50% do 25% (art. 22 ust 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych),
2. Skrócenie okresu wykorzystania ulgi z 6 do 3 miesięcy (art. 22 ust 4 ustawy),
3. Przekierowanie pozyskanych środków do Systemu Dofinansowań Do Wynagrodzeń (SOD) (art. 26a–26c ustawy).

Po pierwsze, wdrożenie wyżej przedstawionych rozwiązań ograniczy koncentrację korzyści u największych nabywców. Pozwoli to przywrócić równowagę relacji rynkowych, umożliwiając większej części środków pozostanie w systemie krajowym i powrót do rodzimych pracodawców tworzących miejsca pracy dla osób z niepełnosprawnościami

Po drugie, skrócenie czasu na wykorzystanie ulg zmniejszy skalę zjawiska ich akumulowania jako instrumentu finansowego oraz zwiększy bieżącą przejrzystość i efektywność systemu.

Po trzecie, przekierowanie uzyskanych w ten sposób środków do Systemu Dofinansowań do Wynagrodzeń zwiększy faktyczne wsparcie dla pracodawców zatrudniających osoby z niepełnosprawnościami, w szczególności poprzez dofinansowanie wynagrodzeń, rozwój asystentury pracy oraz dostosowanie stanowisk pracy do potrzeb pracowników. To z kolei może przełożyć się na wzrost aktywności zawodowej osób z niepełnosprawnościami.

Reasumując, proponowana przez ZPP reforma systemu ulg PFRON to krok w stronę większej efektywności ekonomicznej oraz uczciwości zasad konkurencji. Skorzystanie z naszych rekomendacji zapewni przywrócenie jego pierwotnej funkcji, a co za tym idzie zapewnienie, że wsparcie publiczne będzie służyło realnemu zwiększaniu zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami, a nie optymalizacji kosztów największych uczestników rynku. Dlatego wyrażamy nadzieję na pochylenie się przez decydentów nad naszymi postulatami oraz dalszą gotowość do dyskusji nad ich kompleksowym wdrożeniem.

***

[1]https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/rynek-pracy/pracujacy-bezrobotni-bierni-zawodowo-wg-bael/aktywnosc-ekonomiczna-ludnosci-polski-4-kwartal-2024-r-,4,57.html

Zobacz: Stanowisko ZPP wobec zmian w systemie ulg PFRON

 

Warszawa 2 marca 2026 r.

Stanowisko ZPP w sprawie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (dot. wprowadzenia definicji „gry o wirtualne dobra”)

• Związek Przedsiębiorców i Pracodawców rozumie i popiera intencję zwiększenia ochrony małoletnich przed potencjalnie uzależniającymi mechanizmami monetyzacji w środowisku cyfrowym.
• Ochrona dzieci i młodzieży przed nadmierną presją zakupową czy mechanizmami opartymi na losowości jest celem uzasadnionym społecznie.
• Cel ochrony małoletnich jest zasadny, jednak projekt wykorzystuje nieadekwatny instrument prawny, przenosząc mechanizmy cyfrowe do reżimu klasycznej ustawy hazardowej.
• Nasze wątpliwości dotyczą jednak doboru narzędzia regulacyjnego oraz konstrukcji projektowanych przepisów.
• Definicja „gry o wirtualne dobra” jest zbyt szeroka i może prowadzić do nadregulacji, obejmując także mechanizmy o marginalnym znaczeniu ekonomicznym.
• Projekt niedoszacowuje skutków dla sektora MŚP oraz ryzyka ograniczenia oferty na rynku polskim.
• Kwestie uzależniających mechanizmów cyfrowych będą przedmiotem regulacji unijnej w ramach planowanego Digital Fairness Act, co wymaga zapewnienia spójności krajowych działań z kierunkiem prac UE.
  
  

Dobór reżimu prawnego

Projekt przewiduje wprowadzenie do ustawy o grach hazardowych nowej kategorii „gry o wirtualne dobra” oraz objęcie jej systemem zezwoleń i nadzoru właściwym dla gier losowych. Kluczowe pytanie brzmi, czy reżim prawny zaprojektowany dla klasycznego hazardu jest właściwym narzędziem do regulowania mechanizmów funkcjonujących jako elementy produktów cyfrowych.

W przypadku loot boxów i podobnych funkcjonalności użytkownik nie uzyskuje „wygranej” w tradycyjnym rozumieniu prawa hazardowego, lecz nabywa określoną treść lub funkcjonalność w ramach jednej usługi cyfrowej. Konstrukcja ekonomiczna i technologiczna takiego mechanizmu różni się od modelu gier hazardowych, które były punktem odniesienia przy tworzeniu ustawy z 2009 r.

Ustawa hazardowa została zaprojektowana dla modeli o stabilnych parametrach, przewidywalnej strukturze i jasno określonej konstrukcji ekonomicznej. Produkty cyfrowe, szczególnie gry działające w modelu live-ops, są dynamiczne – ich parametry, oferty oraz funkcjonalności mogą być modyfikowane w krótkich cyklach w ramach bieżącego zarządzania produktem.

Wprowadzenie obowiązku uzyskiwania zezwoleń w odniesieniu do mechanizmów stanowiących część takiego produktu powoduje napięcie między logiką administracyjną a realiami technologicznymi. Z tego względu należy rozważyć, czy zastosowany instrument prawny jest adekwatny do charakteru regulowanego zjawiska.

Zakres definicji i zasada proporcjonalności

Definicja „gry o wirtualne dobra” obejmuje każdy mechanizm umożliwiający nabycie losowo wygenerowanego dobra za środki pieniężne. Tak szerokie ujęcie nie różnicuje mechanizmów pod względem skali ryzyka ani znaczenia ekonomicznego. W konsekwencji regulacja może objąć nie tylko rozwiązania generujące istotne ryzyko finansowe, lecz również mechanizmy marketingowe, lojalnościowe czy elementy o niewielkiej wartości ekonomicznej.

Z punktu widzenia zasady proporcjonalności istotne jest rozróżnienie między:

• mechanizmami, które mogą prowadzić do realnego drenażu środków finansowych i wykazują cechy spekulacyjne,
• a rozwiązaniami o ograniczonej wartości ekonomicznej, które nie mają przełożenia na wymierne korzyści majątkowe poza danym środowiskiem cyfrowym.

W naszej ocenie uzasadnione byłoby zawężenie definicji do dóbr posiadających wartość rynkową poza grą lub podlegających wymianie na środki pieniężne. Dopiero w takim przypadku można mówić o konstrukcji zbliżonej do modelu hazardowego i o adekwatności rygorów właściwych dla tej ustawy.

Skutki dla MŚP i konkurencyjności rynku

W uzasadnieniu projektu wskazano, że wpływ regulacji na sektor mikro, małych i średnich przedsiębiorstw będzie ograniczony. Z perspektywy rynku cyfrowego wymaga to bardziej pogłębionej analizy. Znaczna część polskich producentów gier oraz podmiotów działających w sektorze cyfrowym to MŚP. Obowiązek uzyskiwania zezwoleń, ponoszenia opłat oraz dostosowywania regulaminów do wymogów administracyjnych generuje koszty stałe i zwiększa ryzyko regulacyjne.

W sytuacji, gdy polski rynek stanowi jedynie część globalnej działalności przedsiębiorcy, część podmiotów może uznać, że bardziej racjonalne jest ograniczenie określonych funkcjonalności na rynku polskim niż dostosowanie całego modelu operacyjnego do dodatkowych wymogów krajowych. Taki efekt nie prowadzi do zwiększenia ochrony małoletnich, natomiast może osłabić konkurencyjność krajowych przedsiębiorców oraz ograniczyć ofertę dostępnych usług.

Jednocześnie nadmierny rygor wobec podmiotów działających zgodnie z prawem w Polsce może sprzyjać przesuwaniu aktywności użytkowników na platformy spoza UE, które nie podlegają porównywalnemu nadzorowi. W efekcie cele regulacyjne mogą nie zostać osiągnięte w zakładanym zakresie.

Wykonalność regulacyjna i spójność proceduralna

Projekt przewiduje 30-dniowy termin zgłoszenia w przypadku przekroczenia określonych progów oraz określone terminy rozpatrywania wniosków o zatwierdzenie regulaminów. W środowisku cyfrowym, w którym oferty i mechanizmy mogą być wprowadzane w krótkich cyklach, 30-dniowy termin zgłoszeniowy może istotnie ograniczyć elastyczność operacyjną. Krótkoterminowe kampanie czy zmienne oferty są standardowym elementem działalności w e-commerce i w branży gier.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na relację między vacatio legis a czasem rozpatrywania wniosków. Jeżeli ustawa wejdzie w życie w stosunkowo krótkim terminie, a rozpatrzenie wniosku może trwać kilka miesięcy, powstaje ryzyko, że przedsiębiorca nie będzie w stanie uzyskać wymaganej decyzji przed rozpoczęciem obowiązywania przepisów, mimo dochowania należytej staranności.

Z punktu widzenia pewności prawa oraz stabilności obrotu gospodarczego istotne jest zapewnienie spójności między terminami wejścia w życie przepisów a realną możliwością uzyskania wymaganych decyzji administracyjnych.

Na marginesie chcielibyśmy wyrazić wątpliwość co do możliwości operacyjnej właściwych organów kontrolnych w zakresie egzekwowania proponowanych zmian w prawie względem milionów aplikacji udostępnianych polskim konsumentom. Na podobny problem natrafiła już Belgia, na której rozwiązania prawne powołują się zresztą pomysłodawcy projektu. Prawo wprowadzające lootboksy w reżim tamtejszej ustawy hazardowej okazało się przez to nieefektywne. Jak wykazują badania, podmioty oferujące lootboksy wbrew regulacjom nie spotkały się w zasadzie z żadnymi konsekwencjami (Xiao, L. Y. (2023). Breaking Ban: Belgium’s Ineffective Gambling Law Regulation of Video Game Loot Boxes. Collabra: Psychology, 9(1).

Weryfikacja wieku i zasada minimalizacji danych

Projekt zakłada obowiązek weryfikacji pełnoletności użytkowników. Cel ten jest uzasadniony, jednak sposób jego realizacji powinien być zgodny z zasadą minimalizacji danych oraz kierunkiem rozwoju unijnych standardów tożsamości cyfrowej.

Należy rozważyć dopuszczenie rozwiązań opartych na technologii age assurance, w tym mechanizmów zgodnych z eIDAS oraz krajową infrastrukturą tożsamości cyfrowej, taką jak mObywatel, a także weryfikacji poprzez systemy płatnicze.

Takie podejście pozwoliłoby ograniczyć ryzyko masowego gromadzenia kopii dokumentów tożsamości przez podmioty prywatne, a jednocześnie zapewnić skuteczną realizację celu ochronnego.

Relacja do DSA i ryzyko podwójnego karania

Mechanizmy cyfrowe objęte projektem funkcjonują w środowisku, które już dziś podlega reżimowi Aktu o usługach cyfrowych. DSA przewiduje sankcje sięgające do 6% rocznego obrotu za naruszenie obowiązków związanych z bezpieczeństwem użytkowników.

Wprowadzenie równoległych sankcji skarbowych za brak zezwoleń lub niedochowanie nowych obowiązków może prowadzić do sytuacji, w której ten sam mechanizm będzie oceniany w dwóch odrębnych reżimach sankcyjnych.

Z punktu widzenia zasady pewności prawa oraz proporcjonalności sankcji istotne jest zapewnienie spójności systemowej oraz unikanie ryzyka nakładania sankcji o charakterze podwójnym za to samo zachowanie.

Kontekst unijny i Digital Fairness Act

Problem mechanizmów uznawanych za uzależniające w środowisku cyfrowym jest równolegle przedmiotem prac legislacyjnych na poziomie Unii Europejskiej. Komisja Europejska zapowiedziała projekt Digital Fairness Act, którego celem ma być uregulowanie nieuczciwych i manipulacyjnych praktyk handlowych, w tym mechanizmów zbliżonych do loot boxów.

Oznacza to, że zagadnienie, które projekt próbuje rozwiązać poprzez nowelizację ustawy hazardowej, będzie w najbliższym czasie regulowane w sposób horyzontalny na poziomie UE.

Wprowadzenie obecnie sztywnej regulacji krajowej może prowadzić do konieczności jej ponownej adaptacji po przyjęciu rozwiązań unijnych. Z punktu widzenia stabilności systemu prawnego i przewidywalności regulacyjnej zasadne jest zapewnienie spójności z kierunkiem prac unijnych oraz unikanie podwójnej adaptacji regulacyjnej w krótkim horyzoncie czasowym.

Rekomendacje ZPP

1. Doprecyzowanie definicji „gry o wirtualne dobra” poprzez ograniczenie jej do mechanizmów generujących zysk poza ekosystemem (np. konkretną platformą, grą, aplikacją) i nie podlegających wymianie na gotówkę. Wprowadzenie gradacji obowiązków w zależności od skali ryzyka ekonomicznego i wartości mechanizmu.
2. Skrócenie 30-dniowego terminu zgłoszeniowego w przypadku mechanizmów o niskiej wartości oraz dostosowanie terminów proceduralnych do realiów rynku cyfrowego.
3. Wydłużenie vacatio legis oraz zapewnienie spójności między terminami wejścia w życie ustawy a czasem rozpatrywania wniosków.
4. Dopuszczenie nowoczesnych metod weryfikacji wieku zgodnych z zasadą minimalizacji danych, w tym rozwiązań opartych na eIDAS i krajowej infrastrukturze tożsamości cyfrowej.
5. Zapewnienie spójności sankcji i uniknięcie ryzyka podwójnego karania w relacji do obowiązków wynikających z DSA.
6. Zapewnienie spójności projektowanych przepisów z kierunkiem prac na poziomie Unii Europejskiej, w szczególności z planowanym Digital Fairness Act.

ZPP stoi na stanowisku, że skuteczna ochrona małoletnich wymaga regulacji proporcjonalnej, wykonalnej technologicznie i stabilnej systemowo. Tylko takie podejście pozwoli osiągnąć cel społeczny bez tworzenia nieuzasadnionych barier dla rozwoju polskiego sektora cyfrowego.

Zobacz: Stanowisko ZPP w sprawie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (dot. wprowadzenia definicji „gry o wirtualne dobra”)