Newsletter ZPP
Warszawa, 12 września 2017 r.
STANOWISKO ZWIĄZKU PRZEDSIĘBIORCÓW I PRACODAWCÓW W SPRAWIE WNIOSKU KOMISJI EUROPEJSKIEJ W ZAKRESIE REWIZJI DYREKTYWY 96/71/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
W artykule 3 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, ustanowiony został wspólny rynek wewnętrzny, który – zgodnie z dokładnym brzmieniem przepisu – działać ma na rzecz rozwoju Europy, opartego o zrównoważony wzrost gospodarczy, stabilność cen oraz wysoką konkurencyjność. Przepis ten został w swój sposób skonkretyzowany w artykule 26 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zgodnie z którym rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału. Artykuł 56 TFUE z kolei wprost zakazuje ograniczania swobody świadczenia usług wewnątrz Unii Europejskiej w odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w Państwie Członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia. W dalszych artykułach rozdziału dotyczącego usług przeczytać można m.in., że Państwa Członkowskie winny dokładać starań w celu zliberalizowania usług w zakresie wykraczającym poza zobowiązanie wynikające z odpowiednich dyrektyw, o ile ich ogólna sytuacja gospodarcza na to pozwala. Analogicznie, wprost stwierdzono również, że w celu zapewnienia liberalizacji określonej usługi Parlament Europejski i Rada przyjmują dyrektywy. Wszystkie przytoczone przepisy stanowią ramy dla funkcjonowania unijnego rynku wewnętrznego – i w każdym z nich podkreślona jest rola albo swobody przepływu usług, albo konkurencyjności, albo liberalizacji przepisów. Swoboda świadczenia usług jest dla rynku wewnętrznego tak kluczowa, że w istocie poświęcono jej osobną dyrektywę (2006/123/WE, tzw. dyrektywa usługowa). Jej celem miało być m.in. uproszczenie procedur administracyjnych dotyczących usługodawców oraz wspieranie współpracy pomiędzy krajami UE. Głównym jednak postanowieniem dyrektywy jest umożliwienie przedsiębiorcom rozpoczęcia działalności w innych krajach Unii Europejskiej, na zasadzie funkcjonowania na wspólnym rynku, w uproszczony sposób i na warunkach równych z rodzimymi przedsiębiorcami. W preambule do dyrektywy usługowej przeczytać można wiele argumentów świadczących o tym, że swoboda przepływu usług jest dla Unii Europejskiej i jej rozwoju kluczowa. Pozwala ona bowiem na zwiększenie konkurencyjności na rynku usług, co jest bardzo istotne przy wspieraniu wzrostu gospodarczego i tworzeniu miejsc pracy. Wskazano na to, że bariery na rynku wewnętrznym dotykają przede wszystkim małych i średnich przedsiębiorców, którzy chcieliby świadczyć usługi w państwach innych, niż swoje. Ostatecznie, co jest kluczowe w kontekście dalszych rozważań, stwierdzono również że wolny rynek zobowiązujący Państwa Członkowskie do znoszenia ograniczeń w transgranicznym świadczeniu usług, oznacza dla konsumentów większy wybór i lepszą jakość usług po niższych cenach. Między innymi te kwestie wymieniono jako największe zalety swobodnego przepływu usług na wspólnym rynku Unii Europejskiej.
Warto pamiętać o tym, że postulat drastycznego zmniejszenia liczby barier w przepływie usług wewnątrz UE, spotkał się z entuzjazmem dużej części Państw Członkowskich. Nie wszystkie były temu jednak przychylne. Słynne stało się pojęcie ukute przez Philippe de Villiersa, ówczesnego eurodeputowanego z ramienia Francji, który stwierdził, iż projekt dyrektywy liberalizującej świadczenie usług na wspólnym rynku w tak daleko idący sposób, jak wówczas zakładano, pozwoliłby polskiemu hydraulikowi czy estońskiemu architektowi świadczyć swoje usługi we Francji, za wynagrodzenie obowiązujące w kraju ich pochodzenia, co jego zdaniem byłoby próbą zniszczenia francuskiego modelu gospodarczego i socjalnego. Reakcje na te słowa były gorące, a ostatecznie – mimo sprzeciwów przedstawicieli części Państw Członkowskich – dyrektywę usługową uchwalono, choć w nieco ograniczonym kształcie. Warto pamiętać jednak o przytoczonych słowach – świadczących o ewidentnie protekcjonistycznym podejściu do gospodarki niektórych państw Unii Europejskiej, co de facto wyklucza możliwość zaistnienia w pełni wspólnego rynku, oraz o niebywałym przywiązaniu do własnego „modelu gospodarczego i socjalnego”, z reguły opartego o wysokie pozapłacowe koszty pracy i dokuczliwy klin podatkowy.
Obawa niektórych państw „starej Unii” przed konkurencją ze strony gospodarek mniejszych, ale dynamicznie rozwijających się, wydaje się być zrozumiała, natomiast nie można nie zauważać, że stanowi ona poważną przeszkodę w dalszej integracji gospodarczej Unii Europejskiej i kształtowaniu wspólnego rynku. Temat ten znów stał się aktualny, tym razem w kontekście propozycji Komisji Europejskiej w sprawie rewizji dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy, pracownikiem delegowanym jest pracownik, który przez ograniczony okres wykonuje swoją pracę na terytorium innego Państwa Członkowskiego, niż państwa w którym zwyczajowo pracuje. Artykuł 3 dyrektywy z kolei stanowi o warunkach zatrudnienia pracownika delegowanego. Zgodnie z nim, pracownicy delegowani mają mieć w Państwie Członkowskim, w którym wykonują pracę, zapewnione m.in. maksymalne okresy pracy, minimalne okresy wypoczynku, czy też minimalne stawki płacy, wraz ze stawką na nadgodziny. Z treści dyrektywy, wspartej orzecznictwem TSUE, jasno wynika, że pojęcie minimalnego wynagrodzenia może być w tym kontekście rozumiane wyłącznie tak, jak jest to określone w krajowych przepisach, czy układach powszechnie obowiązujących.
Dwa wymienione wyżej przepisy są kluczowe w kontekście omówienia propozycji Komisji Europejskiej, ponieważ to do nich odnoszą się najgroźniejsze jej elementy.
Po pierwsze, Komisja Europejska proponuje wprowadzenie do treści dyrektywy artykułu 2a. Zgodnie z nim, gdy zakładany lub rzeczywisty okres delegowania przekracza 24 miesiące, za państwo, w którym wykonywana jest normalnie praca, uważa się państwo członkowskie, na którego terytorium delegowany jest pracownik. W przypadku zastępowania pracowników delegowanych wykonujących te same zadania w tym samym miejscu, brać się ma pod uwagę łączny okres delegowania danych pracowników w odniesieniu do pracowników, których rzeczywisty okres delegowania wynosi przynajmniej sześć miesięcy. Propozycja Komisji Europejskiej stoi w całkowitej sprzeczności z całą konstrukcją delegowania pracowników jako taką. Główną cechą delegowania pracowników jest bowiem jego tymczasowość – trudno jest oczywiście zdefiniować, jakie są dokładnie jej granice, w każdym jednak razie, nie sposób okroić jej do jakkolwiek sztywno określonych ram czasowych. Pracowników deleguje się bowiem w różnych branżach, do różnych zadań i do realizowania różnego rodzaju przedsięwzięć, spośród których jedne są mniej czasochłonne, a inne bardziej. Z tego też powodu, ustanowienie tak sztywnych ram czasowych, uznać należy za bezzasadne i sprzeczne z całą ideą regulacji dotyczących delegowania pracowników. Stanowisko takie jest zbieżne z orzecznictwem TSUE – w wyroku w sprawie C-215/01 Schnitzer, Trybunał orzekł wprost, że usługi w rozumieniu TFUE mogą obejmować różne rodzaje usług, o zróżnicowanym charakterze, również takie, które świadczone są przez bardzo długi okres (np. kilka lat). Z tego też względu, niemożliwe jest odgórne ustalenie a priori ram czasowych wykonywania usługi. Sensowność wprowadzania do dyrektywy artykułu 2a o takiej treści, jest wątpliwa również z innego powodu. Przyjęta jest już bowiem tzw. dyrektywa wdrożeniowa do dyrektywy 96/71/WE, czyli dyrektywa 2014/67/UE. W ramach jej artykułu 4 ustęp 3 wyraźnie zaadresowano kwestię „tymczasowości” pracy w innym Państwie Członkowskim, wypisując szereg kryteriów, które brane są pod uwagę przy ocenie, czy z taką tymczasowością w danym przypadku mamy do czynienia. W dyrektywie wdrożeniowej nie określono zatem ścisłych granic czasowych do delegowania, posłużono się bardziej pojemną treściowo i abstrakcyjną metodą sformułowania kilku przykładowych przesłanek, które świadczyć mogą o tymczasowości wykonywania przez pracownika pracy w innym Państwie Członkowskim. Jasno określone jest, że przy takiej ocenie uwzględnia się wszystkie elementy faktyczne cechujące taką pracę i sytuację danego pracownika, w tym w szczególności między innymi: fakt, że praca jest wykonywana przez ograniczony okres w innym państwie członkowskim; datę rozpoczęcia delegowania; fakt, że pracownik jest delegowany do innego państwa członkowskiego, niż państwo, w którym lub z którego wykonuje swoją pracę; fakt, że po zakończeniu wykonywania pracy lub usług, do wykonania których został delegowany pracownik wraca do państwa członkowskiego, z którego został delegowany, lub ma w tym państwie ponownie podjąć pracę; charakter działalności. Z tego też powodu, jako że ścisłe określenie czasu, w którym mówić można o „tymczasowości” pracy pracownika delegowanego w innym Państwie Członkowskim, ale również z uwagi na fakt, iż kwestia kryteriów oceny danego stanu faktycznego została szczegółowo opisana w dyrektywie wdrożeniowej, wprowadzanie do treści dyrektywy o pracownikach delegowanych artykułu 2a w treści proponowanej przez Komisję Europejską, wydaje się być niemożliwe do zaakceptowania.
Drugą kluczową zmianą proponowaną przez Komisję Europejską, jest zmiana artykułu 3 dyrektywy, który określa wymagania dotyczące warunków zatrudnienia pracownika delegowanego. Główną osią sporu dotyczącego tego przepisu jest kwestia wynagrodzenia. Do tej pory, na mocy art. 3 ust. 1 dyrektywy, pracownikowi delegowanemu przysługuje minimalna stawka płacy, wraz ze stawką za nadgodziny, obowiązująca w Państwie Członkowskim, w którym wykonywana jest praca. Dla celów dyrektywy, pojęcie minimalnej stawki płacy jest definiowane przez prawo krajowe danego Państwa Członkowskiego, albo przez jego praktykę. W propozycji Komisji Europejskiej zapisano, by pracownikom delegowanym gwarantowane było ustalone prawem lub układem zbiorowym wynagrodzenie wraz ze stawką za godziny nadliczbowe, przy czym dla celów dyrektywy przez „wynagrodzenie” rozumieć by się miało wszystkie elementy wynagrodzenia obowiązkowe na mocy krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, układów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych, które zostały uznane za powszechnie stosowane lub, w przypadku braku systemu uznawania układów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych za powszechnie stosowane, innych układów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych w Państwie Członkowskim, na którego terytorium pracownik jest delegowany. Zmiana w tym zakresie jest zatem znacząca. Propozycja Komisji Europejskiej zakłada bowiem zmianę gwarancji „minimalnego wynagrodzenia za pracę” na gwarancję zapewnienia „wynagrodzenia” obejmującego wszystkie składniki wynagrodzenia obowiązujące w danym Państwie Członkowskim. Jest to zmiana, której – jak się wydaje – nie można zaakceptować z punktu widzenia troski o konkurencyjność na wspólnym rynku europejskim. Dotychczasowe warunki delegowania pracowników i gwarantowane wynagrodzenie minimalne, stanowiło wystarczające zabezpieczenie socjalne pracowników. Jednocześnie, regulacja ta uwzględnia fakt, iż poszczególne Państwa Członkowskie cechują się różnym poziomem rozwoju społeczno-gospodarczego, a przecież m.in. właśnie od tego zależy wysokość wynagrodzeń. Jednym z głównych argumentów wspierających propozycję Komisji Europejskiej, jest powoływanie się na tzw. “dumping socjalny”. Według opinii Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, dumping socjalny oznacza sytuację, w której tańsi pracownicy z jednego Państwa Członkowskiego, zajmują miejsca pracy mieszkańców drugiego Państwa Członkowskiego. Niezależnie jednak od podejścia, chodzi tu o układ, w ramach którego niżej opłacani pracownicy, czy dostawcy usług, mają wypierać z rynku rodzimych pracowników w danym Państwie Członkowskim. Sugerowanie, że dotychczasowe regulacje dot. pracowników delegowanych doprowadzają do pojawiania się dumpingu socjalnego, są nieprawdziwe. Przede wszystkim, pamiętać należy o skali zjawiska. Pracownicy delegowani to niespełna 1 proc. siły roboczej w całej Unii Europejskiej. Ponadto, wbrew pozorom, wcale nie jest tak, że pracownicy delegowani to wyłącznie pracownicy pochodzący z biedniejszych państw UE i wykonujący pracę w państwach bogatszych. Oczywiście najwięcej pracowników delegowanych pochodzi z Polski, ale już drudzy w kolejności są Niemcy, a trzeci – Francuzi. Ponad 1/3 przepływu pracowników delegowanych odbywa się z państw zamożnych do tych równie zamożnych. Według badań Instytutu Bruegla, nieprawdziwe jest również przekonanie, że pracownicy delegowani z Europy Środkowo-Wschodniej zaniżają stawki, wykonując pracę za wynagrodzenie mniejsze, niż minimalne określone w prawodawstwie Państwa Członkowskiego. Argumenty, które używane są w celu poparcia propozycji Komisji, są zatem na wielu płaszczyznach zwyczajnie nieprawdziwe. Zjawiska „dumpingu socjalnego”, o ile można w ogóle przyjąć jego istnienie w skali jakkolwiek zasługującej na uwagę, nie można wiązać z zagadnieniem delegowania pracowników, ponieważ pracownicy delegowani wykonują pracę za stawki wyższe, niż minimalne wynagrodzenie w danym państwie, a ich przepływ odbywa się w dużej mierze pomiędzy wysoko rozwiniętymi, zamożnymi państwami. Dodatkowo, niesłuszne jest przytaczane często stwierdzenie, jakoby zróżnicowanie stawek wynagrodzenia pracowników pomiędzy poszczególnymi Państwami Członkowskimi, stanowiło element nieuczciwej konkurencji części z nich. Jest to normalny element budowania przewagi konkurencyjnej, a do tego prawo ma każdy przedsiębiorca funkcjonujący na jakimkolwiek rynku. Jak wynika z wcześniejszych rozważań – jednym z celów wspólnego rynku europejskiego jest zapewnienie konsumentom dostępu do coraz lepszych usług w niższych cenach. Może się tak stać jedynie wskutek zachowania warunków swobodnej konkurencji pomiędzy poszczególnymi przedsiębiorcami. Niemożliwa do zaakceptowania jest z kolei sytuacja, w której części przedsiębiorców, pochodzących z łatwych do zidentyfikowania w tym przypadku regionów Europy, odmawia się możliwości wykorzystania swoich przewag konkurencyjnych względem ich odpowiedników z innych państw. Propozycja Komisji Europejskiej uderza zatem nie tylko w istotny element wspólnego rynku, czyli zasadę swobody świadczenia usług, ale także w pewną konkretną grupę przedsiębiorców, ponieważ część graczy na rynkach zachodnich nie jest w stanie konkurować z nimi cenowo. Analogiczna, choć odwrotna, sytuacja istnieje przecież w branży handlowej – międzynarodowe sieci handlowe, wykorzystując efekt skali, również konkurują ceną z lokalnymi sklepikami i sieciami, które często tę walkę przegrywają. O inicjatywach mających na celu ograniczenie wykorzystywania przewag konkurencyjnych tychże sieci nie słychać (to dobrze, ponieważ istotą wspólnego rynku są równe reguły gry i swobodna konkurencja), mimo – a być może właśnie dlatego – że najgorętsi orędownicy rewidowania dyrektywy o pracownikach delegowanych to jednocześnie często państwa pochodzenia tych sieci. Nie sposób zatem nie zauważać, że w podejściu generalnym mamy tu do czynienia ze swojego rodzaju hipokryzją, polegającą na protekcjonistycznym podejściu do własnej gospodarki, przy jednoczesnym wspieraniu ekspansji – z wykorzystaniem każdej możliwej przewagi konkurencyjnej – własnych przedsiębiorstw w ramach gospodarek innych Państw Członkowskich. Takie podejście nie może stać się obowiązującą w Unii Europejskiej normą, ponieważ stoi w sprzeczności z podstawami wspólnego europejskiego rynku.
Jak wyżej wspomniano, pracownicy delegowani stanowią niewielką część siły roboczej w skali całej Unii Europejskiej. Jednocześnie, ograniczanie swobody konkurencji poprzez obwarowywanie delegowania pracowników dodatkowymi regulacjami, wywrzeć może bezpośredni, punktowy wpływ na ściśle określone gałęzie gospodarki i grupy przedsiębiorstw. To z Polski delegowanych jest najwięcej pracowników, a największa ich część do pracownicy sektora budowlanego, przemysłu, edukacji zdrowia i prac socjalnych oraz usług. Są to branże, które ewentualne przyjęcie propozycji Komisji Europejskiej odczują wyjątkowo boleśnie. Warto zwrócić jednocześnie uwagę, że propozycja uderza w istocie w cały sektor mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, które nie prowadzą swoich stałych oddziałów w różnych Państwach Członkowskich, i dla których możliwość delegowania pracowników do innych krajów stanowi jedną z niewielu możliwości konkurowania na zagranicznych rynkach. A podjęcie takiej konkurencji w wielu przypadkach warunkuje ich dalszy wzrost i rozwój.
Całkowicie osobnym zagadnieniem jest z kolei branża transportu drogowego, która w propozycji Komisji Europejskiej bezpośrednio zaadresowana jest jedynie w preambule, gdzie zwrócono uwagę na jej szczególny charakter, trudny do ujęcia w ramy delegowania pracowników. W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że pozycja polskich przewoźników na rynku europejskim jest bardzo wysoka – 30 tysięcy przedsiębiorców z branży dysponuje flotą ponad 180 tysięcy pojazdów ciężarowych. Głębokim interesem Polski jest zatem utrzymanie wiodącej pozycji rodzimych przedsiębiorców z tej branży na europejskim rynku.
Reasumując, przedstawiony projekt zmiany dyrektywy 96/71/WE może prowadzić do ograniczenia swobody konkurencji na wspólnym rynku Unii Europejskiej, poprzez znaczne zmniejszenie możliwości świadczenia usług. W rezultacie, uderza nie tylko w podstawy wspólnego rynku jako takiego, ale również w określone grupy przedsiębiorców z konkretnego regionu Europy.
Fot. thepismire/ na lic. Creative Commons/ flickr.com
