Analiza ZPP: Raport NIK

16-09-2014

Analiza ZPP: Raport  NIK o przestrzeganiu praw podatników.

Polscy przedsiębiorcy z nadzieją oczekiwali na Raport NIK po kontroli „Przestrzegania praw podatników przez aparat skarbowy”, przeprowadzonej w 2013 roku. Liczyli oni na to, że wspomniany Raport obnaży szereg niedoskonałości w pracy organów podatkowych i ukaże przyczyny, które tak dotkliwie przeszkadzają przedsiębiorcom i powodują poważne straty dla budżetu państwa.

Nie ulega wątpliwości, że w głównej mierze spowodowane jest to przez niejasne i dające się na wiele sposobów interpretować przepisy podatkowe. W efekcie urzędnicy skarbowi mogą niemal każdego obywatela obciążyć dodatkowym przepisem podatkowym, co stało się wręcz główną metodą zwiększania bieżących wpływów podatkowych. Sami zaś, w świetle przepisów podatkowych, traktowani są jako podmioty, którym przyznawany jest bardzo szeroki margines błędu, jeśli nie nieomylność.

Ponadto należy podkreślić, że według ordynacji podatkowej podatnik posiada jedynie iluzoryczne prawa. Jedynym realnym prawem podatnika jest prawo do zaskarżenia decyzji, z którą się nie zgadza. Jednak także to uprawnienie, w świetle zawiłości i nieprecyzyjności przepisów, a także dominującej pozycji organów podatkowych przy interpretacji przepisów podatkowych, jawi się jako uprawnienie czysto procesowe, oparte raczej na myśleniu życzeniowym skarżącego, niż na treści przepisów. Skutkiem nieprecyzyjnego prawa jest również niespójne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Szkody wyrządzone przez patologie systemu podatkowego są ogromne. Każdego roku znajdują one odzwierciedlenie w miliardach złotych strat zarówno dla gospodarki, jak i przedsiębiorców oraz likwidacji tysięcy miejsc pracy. 

We wstępie do Raportu czytamy:

„Misją NIK jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej, a wizją NIK jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa”.

Właśnie to zdanie ze Wstępu do Raportu dawało nadzieję na rzetelną analizę i możliwość uzyskania konkretnych wniosków.

W lipcu 2014 roku upubliczniony został Raport z przedmiotowej kontroli. Rozpoczyna się on od smutnych, lecz prawdziwych stwierdzeń:

„W odczuciu społecznym polski fiskus jest restrykcyjny, przepisy podatkowe są skomplikowane (nieprecyzyjne, nieczytelne) i często ulegają zmianom, urzędnicy popełniają wiele błędów i mają nieprzyjazny stosunek do podatników. Zwraca się uwagę, że błędy w działaniu administracji podatkowej pozostają najczęściej bezkarne, a ewentualna odpowiedzialność urzędników jest symboliczna. Natomiast skutki finansowe i społeczne tych błędów dla podatników są poważne, włącznie z likwidacją działalności gospodarczej i utratą środków do życia. Media nagłaśniają przykłady nieprawidłowego działania organów podatkowych na szkodę podatników. Często opisywane są również przypadki, gdy organy podatkowe okazały się nieskuteczne wobec oszustów podatkowych”.

W dalszej części tekstu, w podsumowaniu wyników kontroli NIK ustalił, że:

• w okresie objętym kontrolą zwiększył się odsetek decyzji organów pierwszej instancji, od których podatnicy złożyli odwołania. Ponadto znaczna część decyzji wymiarowych wydawanych przez naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej jako organów pierwszej instancji została uchylona w postępowaniu odwoławczym;
• główną przyczyną uchylania decyzji wydanych w pierwszej instancji były braki w postępowaniu dowodowym. Stwierdzono także przypadki przewlekłości i wadliwości wielu postępowań odwoławczych, co naruszało zasady ogólne postępowania podatkowego i podważało zaufanie do organów podatkowych;
• istotną przyczyną częstych i długotrwałych sporów pomiędzy organami podatkowymi a podatnikami były nieprecyzyjne i nieprzejrzyste przepisy prawa podatkowego. Zwiększały one ryzyko popełnienia błędów przez podatników, sprawiały także trudności organom podatkowym i skarbowym oraz sądom administracyjnym. W wielu przypadkach sądy administracyjne stwierdzały niezgodność przepisów krajowych z przepisami wspólnotowymi UE, a także niezgodność z Konstytucją RP;
• podatnicy długo oczekiwali na zmianę błędnych interpretacji, rosła liczba skarg do sądów administracyjnych na wydane interpretacje prawa podatkowego, odsetek wadliwych interpretacji prawa podatkowego był ponad trzy razy wyższy niż odsetek uchylonych decyzji podatkowych.

Zdumiewa więc, że pomimo powyższych uwag, ocena kontrolowanej działalności brzmi:

„NIK pozytywnie ocenia przestrzeganie przez skontrolowane organy podatkowe praw podatników”.

Zasadnicza teza raportu NIK zakładająca, że „przepisy są niezrozumiałe” jest poprawna, jednak NIK nie przedstawił wniosków jakie konsekwencje w sferze praw podatnika niesie wspomniana „niezrozumiałość przepisów”. Jak to możliwe, że NIK nie wie, że podstawowym prawem podatnika są zrozumiałe, jednoznaczne przepisy podatkowe? Przepisy, które zrozumie przede wszystkim przedsiębiorca, a nie jedynie pełen skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wszyscy winni wiedzieć, że przedsiębiorcy płacić będą tylko te podatki, które rozumieją. Stanowienie zrozumiałych dla statystycznego obywatela przepisów podatkowych jest obowiązkiem władzy wykonawczej, zaś NIK kontrolując przestrzeganie praw podatnika winien to zagadnienie badać w pierwszej kolejności.

Wagę tego problemu zauważył Trybunał Konstytucyjny, który z art. 2 Konstytucji wywiódł zasadę: „zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, która opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą”.

Wspomniana zasada wyraża się w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania, podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny.

Interpretując powyższe stanowisko w najprostszy sposób – podatnik ma niezbywalne, konstytucyjne prawo do jasnych i precyzyjnych przepisów prawa, którego stosowanie nie będzie budziło wątpliwości co do interpretacji.

Tymczasem NIK – inaczej niż to wynika z celów działalności instytucji – w swoim Raporcie pominął kwestię tego, że niejasne, niezrozumiałe i dające się interpretować na wiele sposobów prawo podatkowe jest naruszeniem podstawowego prawa podatnika, opisanego w powyżej cytowanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.

Same zaś wnioski NIK odnośnie niejasności i nieprecyzyjności przepisów podatkowych są zdumiewające. W raporcie NIK nie wskazano na przykład:

• jakie negatywne skutki dla podatników – przedsiębiorców powoduje niejasne i nieprecyzyjne prawo,
• czy konsekwencje dotykające podatników mają negatywny wpływ na przychody Państwa w okresach krótko- i długoterminowych.

Czy mając na uwadze powyższe, można wierzyć w rzetelność Raportu, a NIK postrzegać jako instytucję bezstronną? Na podstawie przedstawionego protokołu kontroli, który traktuje nie o przestrzeganiu praw podatników, ale o ciężkiej pracy organów podatkowych w trudnych warunkach niejasnego i niezrozumiałego prawa, ciężko nie odnieść wrażenia, że NIK występuje w roli agencji reklamowej Ministra Finansów i Rządu. W końcu nie zwraca uwagi na fakt, że niejasne i niezrozumiałe prawo jest narzędziem wykorzystywanym przez organy podatkowe w walce z podatnikiem o jego dochody. Zasadne wydaje się także postawienie pytania czy osoby, które mają kłopoty ze zrozumieniem pojęcia „praw podatnika”, mają kompetencję do tego, aby przeprowadzać kontrole w tym zakresie? Znamienne jest, że wynik kontroli jest pozytywny, przy jednoczesnym stwierdzeniu na str. 16 w pkt. 2.3 Uwagi końcowe i wnioski, że

„Minister Finansów nie zapewnił jednolitego stosowania przepisów prawa podatkowego przez organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej, w tym poprzez ich interpretacje z urzędu lub na wniosek”.

Tymczasem zapewnienie jednolitości stosowania przepisów prawa podatkowego winno być jednym z podstawowych obowiązków Ministra Finansów. Jeśli nie jest, nie może być mowy o przestrzeganiu prawa podatnika, bo równość wszystkich wobec prawa jest konstytucyjnym prawem każdego obywatela.

Jak napisał NIK, wyniki kontroli upoważniają do skierowania pod adresem Ministra Finansów wniosków o:

1) stworzenie rozwiązań prawnych, organizacyjnych i kadrowych, zapewniających skuteczność funkcjonowania systemu interpretacji podatkowych;

2) kontynuowanie prac dla poprawy jakości decyzji wymiarowych wydawanych przez organy pierwszej instancji;

3) podjęcie działań na rzecz skrócenia czasu trwania postępowań odwoławczych w izbach skarbowych i poprawę jakości decyzji wydawanych w trybie odwoławczym.

Tymczasem poprawa jakości wydawanych decyzji nie jest możliwa, gdy prawo podatkowe jest niezrozumiałe. Ponadto nie wiadomo co konkretnie i jak ma być zrobione.

Warto zwrócić też uwagę na kilka innych błędów popełnionych przez NIK podczas kontroli.

Po pierwsze.

Nie została przedstawiona lista praw podatnika wraz z mechanizmami ich ochrony. To co na str. 6 Raportu nazwano „Podstawowymi prawami podatników” jest jedynie postulatami, nie zaś prawami. Jeśli nie wiadomo jakie podatnik ma prawa, na jakiej podstawie wyciągnięty został wniosek, że nie są one łamane? Wydawać się może, że NIK nie wiedział co jest przedmiotem kontroli.

Po drugie.

NIK zauważył, że główną przyczyną uchylania decyzji były braki w postępowaniu dowodowym. Dlaczego więc nie został wyciągnięty dość oczywisty wniosek, że łamane jest kolejne podstawowe prawo podatnika? Jest oczywiste, że decyzje podatkowe (jak zresztą każde inne) winny być wydane na podstawie kompletnie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego.

Po trzecie.

Znamienne jest, że NIK na str. 38 Raportu bez żadnego komentarza stwierdził, iż ani jedno postępowanie nie zostało wszczęte przeciwko urzędnikom w celu ustalenia odpowiedzialności za błędy na podstawie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za błędy. Albo NIK nie przeczytał tej ustawy, albo potwierdza, że system podatkowy jest idealny. Pozostaje tylko pytanie, które z tych twierdzeń mogłoby być dla Najwyższej Izby Kontroli bardziej kompromitujące. 

Dodatkowe informacje:
Marek Isański
Ekspert ZPP
Tel/ + 48 606 379 500