Warszawa, 12 sierpnia 2024

 

Oczekiwania biznesu od rządu w kwestii Ukrainy

 

Streszczenie

Odbudowy Ukrainy nie będzie do czasu zakończenia wojny ale należy się do niej przygotowywać już teraz. Jeśli zaczniemy to robić jak ruszy – będzie już za późno.

Polska z uwagi na brak kapitału ma niewielkie szanse na wielkie inwestycje infrastrukturalne – platformowe (UE, Bank Światowy, EBOiR etc.) czy imperialne (USA, Niemcy, Japonia etc.) ale może je obsługiwać w obszarze logistyki, usług, materiałów i wykonawstwa. Również do tego należy przygotowywać się już teraz, bo potem będzie za późno.

Od nas zależy czy będziemy w przyszłości hubem logistyczno-materiałowym dla Ukrainy czy po prostu podrzędnym krajem tranzytowym.

Żeby osiągnąć powyższe cele należy stworzyć:

• Fundusz Inwestycyjny (Przy BGK lub PFR), który będzie zabezpieczał inwestycje na polskich aktywach Inwestorów.
• Fundusz na tworzenie spółek joint venture specjalizujących się w przemyśle high-tech. Przede wszystkim w przemyśle dronowym.
• Fundusz na inwestycje w infrastrukturę hub-ową
• Regionalny Bank Inwestycyjny z udziałem Skandynawii, krajów z regionu CEE
  i innych zainteresowanych krajów o kapitale założycielskim 10 mld Euro, który będzie mógł w przyszłości finansować mniejsze inwestycje. Polskie średnie a nawet duże firmy nie przebiją się do instytucji typu Black Rock i podobnych, bo z ich punktu widzenia są za małe. Jeśli chcemy, żeby te firmy wzięły realny udział w odbudowie – musimy postawić własny bank regionalny z siedzibą w Warszawie.

Jednak biznes na Ukrainie Polska robi już teraz.

Polska odpowiada za 1/3 eksportu całej Unii Europejskiej do Ukrainy – imponujący wzrost wolumenu eksportu w ostatnich latach wiąże się w dużej mierze z przekazywaną do tego kraju pomocą wojskową i humanitarną, ale przyczynili się do tego również przedsiębiorcy zapełniając półki sklepowe w zachodniej Ukrainie polskimi produktami.

Najważniejsza rzecz w tym obszarze jest już firmom udostępniona – to jeden z najlepszych w Europie systemów ubezpieczeń eksportowych KUKE.

W tym obszarze rząd powinien uruchomić program gwarancji eksportowych na Ukrainę dla kredytów udzielanych przez banki komercyjne. Naszą ambicją powinno być wprowadzenie na Ukrainę dużych graczy dystrybucyjnych, co można też finansować z wyżej wymienionych funduszy.

Rozwój polsko-ukraińskiej współpracy gospodarczej oraz szkolenia dla administracji i weteranów.

Należy powołać specjalny Fundusz przy pełnomocniku ds. odbudowy Ukrainy, z dedykowanym budżetem 50 mln złotych rocznie na okres 5 lat, który zajmowałby się dofinansowaniem misji gospodarczych, wszelkich form łączących biznes z obu krajów oraz projektów przyczyniających się do zacieśniania relacji między przedsiębiorcami oraz szkoleniami dla administracji i weteranów. Weterani są o tyle ważni, że to oni będą rządzili powojenną Ukrainą i należy zawiązywać z nimi wartościowe relacje.

Kluczowym projektem w obszarze gospodarczej współpracy polsko-ukraińskiej powinien być nowy model funkcjonowania NCBiR – bazując na doświadczeniach wyciągniętych z wojny, za priorytetowy obszar, na który trzeba przeznaczyć nawet połowę dostępnych w NCBR środków, należy uznać nowoczesny przemysł produkujący drony, nie ograniczający się wyłącznie do aparatury o przeznaczeniu bojowym, oparty na współdziałaniu z ukraińskimi firmami.

Rozwój infrastruktury

Udrożnienie istniejących przejść granicznych towarowych drogowych i kolejowych poprzez uproszenie procedur, wspólne odprawy oraz tymczasową rozbudowę.

Stworzenie kilku nowych prowizorycznych przejść granicznych

Rozwinięcie infrastruktury przygranicznej po stronie polskiej – magazyny, centra logistyczne, centra przeładunkowe.

Modernizacja i rozbudowa linii kolejowych znad granicy ukraińskiej z kierunku kijowskiego i lwowskiego do Warszawy i Gdańska.

Wsparcie  starań Ukrainy w zakresie modernizacji linii kolejowych od granicy Polską do Kijowa i Lwowa.

 

 

Wstęp

Trwająca Wojna w Ukrainie spowodowała ogromne straty w ludziach, doprowadziła do zniszczenia milionów  gospodarstw domowych oraz niewyobrażalnych strat gospodarczych.

Na początku 2024 roku, według szacunków Banku Światowego, straty w budynkach i infrastrukturze wyniosły już 152,5 miliarda dolarów. Najbardziej dotknięte sektory to mieszkalnictwo i usługi komunalne, transport, handel i przemysł, energia oraz rolnictwo. Rekordowe zniszczenia skoncentrowane są w obwodach donieckim, charkowskim, ługańskim, zaporoskim, chersońskim i kijowskim. Całkowite straty gospodarcze, uwzględniając zakłócenia w przepływach gospodarczych i produkcji, a także dodatkowe koszty związane z wojną (takie jak usuwanie gruzu), szacowane są na ponad 499 miliardów dolarów.

Wojna w nierównym stopniu dotknęła  sektorów ukraińskiej gospodarki i konkretnych obszarów geograficznych. Gospodarka wschodniej Ukrainy została w znacznej mierze zniszczona (np. niektóre z największych hut stali znajdowały się w Mariupolu), podczas gdy straty na zachodzie są znacznie niższe. Istnieje również duża różnica między sektorami produkcji. Na przykład rosyjskie rakiety zniszczyły wszystkie główne rafinerie ropy, ale sektor IT pozostał stabilny (liczba wakatów jest tam podobna do poziomu sprzed wojny).

Potrzeby związane z odbudową i rekonstrukcją tworzą ogromny rynek dla inwestycji w Ukrainie szacowany na ponad 486 miliardów dolarów. Z tego około 278 miliardów dolarów to potrzeby związane z odbudową, a pozostałe 208 miliardów dolarów to potrzeby związane z przywróceniem przedwojennej skali produkcji i świadczonych usług. Największe potrzeby dotyczą mieszkalnictwa (ponad 80 miliardów dolarów, czyli 17% ogółu), infrastruktury transportowej (prawie 74 miliardy dolarów, czyli 15%), przemysłu, budownictwa, usług i handlu (67,5 miliarda dolarów, czyli 14%), rolnictwa (56 miliardów dolarów, czyli 12%) oraz energetyki (47 miliardów dolarów, obecnie znacznie więcej).

Polska powinna natychmiast podjąć aktywne działania mające rozwijać polski biznes w kontekście odbudowy Ukrainy, dążąc do monopolizacji logistyki, zaopatrzenia materiałowego oraz wykonawstwa. Utrzymanie pozycji głównego hubu eksportowego jest bardzo ważne dla naszej gospodarki. Z uwagi na brak kapitału, powinniśmy porzucić marzenia o wielkich kontraktach z pierwszej ręki, które i tak trafią do:

1. Inwestycji platformowych (UE, EBOiR, BŚ, inni)
2. Inwestycji imperialnych (USA, Niemcy, ostatnio Francja)
3. Inwestycji bezpośrednich małych i średnich – w tym obszarze możemy konkurować, ale jest to drugorzędne.

Polska musi natychmiast podjąć działania, aby zmonopolizować logistykę, zaopatrzenie materiałowe oraz wykonawstwo na Ukrainie. Wsparcie UE, inwestycje strategiczne oraz budowanie relacji biznesowych są tu kluczowe. Tylko poprzez zdecydowane kroki możemy utrzymać naszą pozycję głównego hubu w regionie i zapewnić przyszły rozwój gospodarczy zarówno Polski jak i Ukrainy.

1. Przygotowanie do finansowania inwestycji

Musimy porzucić wizje o tym, że realną odbudowę Ukrainy zaczniemy jeszcze w czasie trwania wojny. Biorąc pod uwagę filozofię działania jakiejkolwiek instytucji finansowej, inwestycja w obszarze objętym działaniami wojennymi stanowi zbyt znaczne ryzyko, aby takie przedsięwzięcie móc finansować własnymi środkami. Wszelkie fundusze przeznaczone na inwestycje w zakresie odbudowy Ukrainy, funkcjonują wyłącznie w ramach inwestycji imperialnych bądź platformowych, które – co do zasady – są zarezerwowane dla ogromnych kapitałochłonnych projektów, które w zdecydowanej większości zostaną zdominowane przez bogatsze podmioty z Europy Zachodniej, Stanów Zjednoczonych, czy Japonii. „Kawałek tortu”, który zostanie dla Polski, dla polskich średnich i małych przedsiębiorców, to zmonopolizowanie obsługi tych inwestycji. Musimy zatem niezwłocznie zacząć tworzyć odpowiednie środowisko, aby polscy przedsiębiorcy mogli sfinansować swoje inwestycje w logistykę, zaopatrzenie materiałowe oraz wykonawstwo tak, aby długoterminowo Polska utrzymała swoją pozycję głównego hubu, który będzie przejmował przepływy większości zachodnich inwestycji na Ukrainę.

W tym celu konieczne jest powołanie:

Funduszu Inwestycyjnego z zabezpieczeniem na polskich aktywach

W interesie ogólnym jest powołanie Funduszu Inwestycyjnego przy Polskim Funduszu Rozwoju, bądź Banku Gospodarstwa Krajowego, którego celem będzie zapewnienie środków inwestycyjnych dla polskich przedsiębiorców aktywnie dążących do wykorzystania szans związanych z odbudową Ukrainy i mających zamiar wchodzić na ukraiński rynek poprzez inwestycje na poziomie obwodów. Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której z uwagi na ryzykowne środowisko biznesowe na Ukrainie, przedsiębiorcom trudno będzie pozyskać kredytowanie na ekspansję i wyskalowanie swojego biznesu na nowym rynku. Poprzez powołanie dedykowanego funduszu, który wspierałby kapitałowo polskie podmioty poprzez zabezpieczanie się na jego aktywach znajdujących się na terenie Unii Europejskiej (wykluczamy w takim wypadku możliwość zabezpieczania się na aktywach ukraińskich z uwagi na związane z tym ryzyko), w znacznym stopniu uwiarygadniałby i zabezpieczał, w oczach komercyjnych podmiotów zajmujących się kredytowaniem,  plany takiego podmiotu z uwagi na udział w tej inwestycji środków polskiej instytucji państwowej.

Fundusz na tworzenie spółek joint venture specjalizujących się w przemyśle high-tech.

Z polskiej perspektywy koniecznym działaniem jest przyciągnięcie ukraińskiego know-how, zwłaszcza wysoko rozwiniętego w przemyśle zbrojeniowym, do tworzenia, wraz z polskimi partnerami wspólnych przedsięwzięć. Model joint venture będzie tu szczególnie istotny z uwagi na koszty i ryzyka związane z badaniami, rozwojem technologii oraz produkcję, które mogą przewyższać samodzielne możliwości ukraińskich partnerów. Jeżeli nie zaaktywizujemy naszych działań w tym segmencie, inne państwa zrobią to za nas. Przykładem jest współpraca pomiędzy ukraińską firmą N-iX i duńską firmą farmaceutyczną Leo Pharma. N-Ix, firma zajmująca się rozwojem oprogramowania, będzie współpracować z Leo Pharma w zakresie cyfrowych rozwiązań zdrowotnych, co pierwszej daje strategiczne partnerstwo w branży farmaceutycznej a także dostęp do nowych projektów, drugiej natomiast dostęp do zaawansowanych technologii IT, co pozwoli im ekspresowo wprowadzić innowacje na rynek. Ukraińskie spółki posiadają doświadczenie i odpowiednią wiedzę w sektorach, które dotychczas były niewystarczająco rozwinięte w Polsce. Dotyczy to w szczególności produkcji dronów, przemysłu atomowego, czy kosmicznego. To właśnie z uwagi na obecnie trwający swoisty „wyścig” na przyciąganie ukraińskich przedsiębiorstw powinniśmy powołać specjalny Fundusz, który stanowiłby dodatkową zachętę do tworzenia wspólnych spółek joint venture na terenie Polski.

Funduszu na inwestycje w infrastrukturę hub-ową.

Szczególnie istotnym elementem architektury inwestycyjnej służącej uzyskaniu przewag w procesie odbudowy Ukrainy jest Fundusz Inwestycyjny dedykowany inwestycjom realizującym strategie uzyskania przez Polskę pozycji głównego hub-u kontrolującego przepływy materiałowe na wschód i zapewniającego zaplecze logistyczne oraz wykonawcze. Fundusz wspomagałby przedsiębiorców, którzy chcą zaangażować się w proces odbudowy i realizują projekty istotne z punktu widzenia hub-u, a jednocześnie z uwagi na ryzyko inwestycyjne  nie są skłonni do umiejscowienia swojego biznesu na terytorium Ukrainy. Mówimy o inwestycjach takich jak budowa suchych portów, centrów przeładunkowych, portów intermodalnych, nowoczesnych magazynów i centrów dystrybucyjnych mogących obsługiwać znaczące wolumeny towarów, a także wszelkich innych projektach, które mogłyby posłużyć obsłudze inwestycji, które napłyną do naszego sąsiada po zakończeniu działań wojennych. Poza preferencyjnymi warunkami finansowania fundusz spełniałby także role doradcze i szkoleniowe, pomagając zrozumieć specyfikę rynku ukraińskiego oraz charakterystykę działalności na przygraniczu. Zakładamy, że ze względu na kapitałochłonność inwestycji w infrastrukturę hub-ową, Fundusz angażowałby się także w inicjowanie partnerstw publiczno-prywatnych, zdecydowanie zwiększając ich efektywność.  Można także przypuszczać, że dzięki wyspecjalizowaniu się w tym obszarze, Fundusz służyłby do promowania Polski jako rzeczywistego centrum materiałowego Zachodu, a jednocześnie zwiększałby globalną świadomość o roli Polski w odbudowie Ukrainy.

Regionalnego Banku Inwestycyjnego.

Powinniśmy poczynić przygotowania do powołania skupionego na obszarze Europy Środkowo-Wschodniej i Skandynawii Banku Inwestycyjnego. Nasz region wciąż ma duże potrzeby inwestycyjne w zakresie infrastruktury energetycznej, transportowej, czy też transformacji energetycznej, które w dostatecznym stopniu są pomijane przez międzynarodowej instytucje finansowe. Uważamy, że Bank Inwestycyjny powinien powstać pod auspicjami Polski, państw skandynawskich i chętnych do podjęcia współpracy w tym zakresie państw z regionu Europy Środkowo-Wschodniej. Ponadto ta inicjatywa mogłaby zostać włączona w zakres działania reaktywowanego unijnego programu Partnerstwa Wschodniego 2.0 pod egidą Polski oraz Szwecji, przyczyniając się do dalszej integracji oraz współdziałania państw makroregionu Europy Wschodniej w podejmowaniu wspólnych inwestycji. Zakładamy, że inicjatywa umożliwi realizację inwestycji zgodnie ze strategicznymi interesami całego regionu oraz ich wykonawstwo przez przedsiębiorstwa z krajów regionu czy członkowskich państw banku. Docelowo kapitał założycielski powinien wynosić 10 mld EUR (zmienna w zależności od liczby partycypujących krajów), siedziba Banku powinna znajdować się oczywiście w Warszawie, natomiast Bank skupiałby się na inwestowaniu w małe i średnie inwestycje publiczne i prywatne, które nie są przedmiotem zainteresowania innych Międzynarodowych Instytucji Finansowych, a które służą rozwojowi regionu i odbudowy Ukrainy. Bank działałby poprzez proponowanie głównie instrumentów dłużnych i gwarancji (na poziomie projektowym jak i portfelowym) dla sektora państwowego i prywatnego. Posiadałby jednakże w swojej ofercie również instrumenty udziałowe, ubezpieczenia inwestycji, finansowanie handlu, czy doradztwo techniczne. Bank w początkowym okresie swojego działania skupiałby się głównie na projektach związanych z Ukrainą, natomiast docelowo służyłby finansowaniu potrzebnych inwestycji infrastrukturalnych, gospodarczych, czy energetycznych we wszystkich krajach Europy i u wybranych partnerów na wschodzie.

Inwestycje bieżące

Istnieją jednak obszary, które warto wykorzystać i rozwijać jeszcze w czasie trwania konfliktu zbrojnego na terenie Ukrainy. Pamiętajmy, że już teraz na rynku ukraińskim prowadzą swoją działalność polscy przedsiębiorcy, którzy w przeciwieństwie do deklaracji składanych przez wiele międzynarodowych podmiotów, rzeczywiście funkcjonują na obszarze objętym wojną. Rolą państwa polskiego powinno być ich jak najszybsze wsparcie tak, aby zachować, a być może także umocnić swoją pozycje jako najważniejszego partnera handlowego Ukrainy w Unii Europejskiej. Nasze zaangażowanie w ten proces może stworzyć także istotne przewagi dla polskich przedsiębiorców rozwijających innowacyjne projekty (zwłaszcza w produkcję nowoczesnych dronów), wykorzystując doświadczenia związane chociażby z prowadzeniem nowego rodzaju wojny XXI wieku.

Reforma polityki działania Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (NCBR)

Konieczne jest podjęcie działań zmierzających do zreformowania modelu funkcjonowania NCBiR. Instytucja o rocznym budżecie około 8 mld zł, której zadaniami są finansowanie projektów badawczo-rozwojowych realizowanych przez przedsiębiorstwa, instytuty badawcze oraz konsorcja naukowo-przemysłowe w ostatnich latach działała w sposób nieprzemyślany. NCBR, dysponując znacznymi środkami, nie ma długoterminowej strategii budowania kompetencji w danej dziedzinie, co powoduje, że fundusze są wydatkowane w sposób przypadkowy. W ciągu 15 lat NCBR wydatkowała na wsparcie prac badawczo-rozwojowych w polskich przedsiębiorstwach około 70 mld złotych, co tylko w znikomym stopniu przełożyło się na poziom innowacyjności naszego państwa. W najnowszym Europejskim Rankingu Innowacyjności Polska sklasyfikowana jest na 24. miejscu wśród państw Unii Europejskiej jako „początkujący innowator”. Daleko nam do krajów, które określane są mianem liderów innowacji: Szwecji, Belgii, Danii, Holandii i Finlandii. Uważamy, że NCBR powinien zostać stworzony niejako „od zera” z przejrzystym planem na wydatkowanie środków, a w nim określeniem priorytetowych obszarów, których rozwój jest w żywotnym interesie państwa. Z doświadczeń wyciągniętych z wojny, za priorytetowy obszar, na który należy przeznaczyć połowę dostępnych w NCBR środków, należy uznać nowoczesny przemysł produkujący drony, nie ograniczający się wyłącznie do aparatury o przeznaczeniu bojowym.

Finansowanie handlu

W okresie od stycznia do sierpnia tego roku obroty handlowe polskiego biznesu z partnerami z Ukrainy osiągnęły 32,7 miliarda złotych (według danych Głównego Urzędu Statystycznego). Oznacza to wzrost o 27,1% w porównaniu z poprzednim rokiem – istnieje szansa na jeszcze lepsze wyniki. Pierwszym, pozytywnie przyjętym przez biznes rozwiązaniem było stworzenie przez KUKE instrumentu pozwalającego na obejmowanie ochroną inwestycji polskich firm w Ukrainie, pomimo trwającej tam wojny, co pozwoliło na objęcie gwarancjami od początku wojny dostaw wszelkiego rodzaju dóbr z polskich firm o wartości 2 mld złotych. Wciąż istnieje jeszcze próżnia do zagospodarowania. Na ogromnym w skali Europy terytorium naszego wschodniego sąsiada istnieją miejsca, gdzie polskie produkty nie są widoczne (np. północna i wschodnia Ukraina, Zakarpacie) Konieczne jest zachęcenie do wejścia na rynek ukraiński podmiotów z Polski – hurtowników i dystrybutorów, którzy byliby w stanie „przetrzeć szlaki” w budowaniu wysoko rozwiniętej działalności na terenie Ukrainy.

Mimo braku perspektywy szybkiego zakończenia wojny, Ukraina jest atrakcyjnym rynkiem dla wielu firm, które chcą tam zaistnieć, a także obiektem zainteresowania innych krajów. Polskie firmy mają już doświadczenie na ukraińskim rynku, ale konkurencja ze strony innych państw rośnie. Wsparcie eksporterów w ekspansji na Ukrainę nie jest unikalne dla Polski – na przykład w Niemczech firma Euler Hermes realizuje rządowy program Export Credit Guarantees Scheme, a w Wielkiej Brytanii rząd gwarantuje pożyczki eksportowe poprzez UKEF (UK Export Finance support for Ukraine).

Polska powinna  rozwijać jeszcze bardziej kompleksowe instrumenty (obejmujących także zabezpieczenie eksportu i transportu materiałów oraz produktów do Ukrainy) dla polskich przedsiębiorców chcących rozwinąć się w handlu na rynku ukraińskim poprzez np. stworzenie odpowiedniego systemu gwarancyjnego dla wybranych banków komercyjnych, które taką działalność byłyby skłonne finansować. Wszystkie polskie podmioty, które byłyby zainteresowane rozszerzeniem działalności eksportowej, bądź chciałyby spróbować swoich sił na tym rynku, powinny otrzymać możliwą pomoc państwa na ten cel w formie maksymalnie skonkretyzowanej i kompleksowej, uwzględniającej zarówno kredyty jak i odpowiednie zabezpieczenia.

Wzmocnienie współpracy gospodarczej i szkoleniowej.

Polska nadal powinna podejmować wysiłki celem zacieśnienia współpracy gospodarczej między polskim a ukraińskim biznesem. Kooperacja oznacza dla obu stron możliwość rozwoju i zbudowania związków gospodarczych, które po zakończeniu wojny będzie można rozwijać z wielką korzyścią. Już w 2022 r. w Polsce działało 14 786 podmiotów powiązanych z Ukrainą przez kapitał lub beneficjenta (uwzględniając także podmioty z przynajmniej jednym ukraińskim obywatelem w zarządzie, przy czym 95% podmiotów zaczęło działać na terytorium naszego kraju po 2012 r.) Z kolei przed rosyjską agresją w lutym 2022 r. w Ukrainie działało 2486 firm z polskim kapitałem (w 459 z nich polski kapitał stanowił 100%), a ich zsumowane obroty wyniosły 1,62 mld euro. Tak bliskie związki biznesowe oraz kulturowe dają nam niepowtarzalną szansę na dalsze pogłębianie więzi gospodarczych i społecznych oraz predestynują nasz kraj do roli głównego  partnera przekazującego swoje doświadczenia związane z procesem integracji europejskiej. Korzyści wizerunkowe dla Polski i Polaków związane z tymi działaniami mogą być trudne do wycenienia w kategoriach finansowych. Jednakże zwiększone zaufanie ze strony partnerów biznesowych będzie cennym atutem, który pozwoli na nawiązywanie trwałych relacji gospodarczych oraz wspieranie ukraińskich przedsiębiorstw w procesie integracji z UE. Będzie to obejmować przyjmowanie europejskich standardów i technologii, wspieranie transformacji energetycznej oraz przygotowanie do konkurowania na rynku wewnętrznym.

W tym celu potrzebne jest powołanie:

Funduszu na wzmacnianie współpracy gospodarczej między polskim a ukraińskim biznesem.

Uważamy za konieczne powołanie specjalnego Funduszu przy pełnomocniku ds. odbudowy Ukrainy, z dedykowanym budżetem przynajmniej 50 mln złotych rocznie na okres 5 lat, który zajmowałby się dofinansowaniem misji gospodarczych, wszelkich form łączących biznes z obu krajów oraz projektów przyczyniających się do zacieśniania relacji między przedsiębiorcami, prowadzonych przez podmioty spełniające określone warunki przejrzystości i rzetelności, mogące wykazać się historią działalności na rynku ukraińskim (konieczne jest unikanie dofinansowania podmiotów realizujących w rzeczywistości projekty martwe i bezwartościowe). Trudno jest przecenić wagę tych inicjatyw. Wartościowe projekty będą przekładać się na nawiązywanie trwałych relacji przez firmy z Polski i Ukrainy, pogłębianie istniejących kanałów logistycznych i finansowych oraz wymianę wiedzy i technologii – dzięki temu polski biznes będzie miał szansę odegrać rolę „mostu” między gospodarką Ukrainy i rynkiem wewnętrznym UE.

W ramach powyższego budżetu przydatne będzie stworzenie programów szkoleniowych dla weteranów oraz pracowników administracji państwowej.

Szacuje się, że około 1 mln obywateli Ukrainy zostało powołanych do służby wojskowej od czasu rozpoczęcia wojny. Stanowi to pokaźną grupę siły roboczej, która poświęciła ostatnie lata na obronę kraju zamiast na ewentualne doszkalanie się bądź zdobywanie doświadczenia zawodowego. Setki tysięcy żołnierzy po powrocie do cywilnego życia będzie potrzebowało wsparcia w adaptacji do nowych realiów rynkowych. Jednym z elementów tego wsparcia powinno być stworzenie przez Polskie władze skierowanych do tych ludzi programów szkoleniowych i staży, które byłyby realizowane przez polskie instytucje. Jest to bardzo ważne, bo weterani będą rządzić Ukrainą w okresie powojennym. Podobne programy powinniśmy stworzyć dla członków ukraińskiej administracji państwowej (realizowanych zwłaszcza w  polskich centralnych organach administracji rządowej), podczas których moglibyśmy dzielić się naszym doświadczeniem w przechodzeniu przez proces integracji europejskiej. Oba te programy znacząco przyczyniłyby się do podniesienia świadomości wśród ukraińskiego społeczeństwa w funkcjonowaniu na wspólnym unijnym rynku, a także stanowiłyby niepowtarzalną okazję do zacieśniania więzi na poziomie personalnym przynoszącym znaczne korzyści w dłuższej perspektywie.

Inwestycje Infrastrukturalne

W ostatnich latach Polska stała się centrum logistycznym i organizacyjnym nie tylko dla światowych inicjatyw skierowanych na dostarczanie wszelkiej pomocy służącej wysiłkom wojennym państwa ukraińskiego. Zdobyliśmy pozycję drugiego najważniejszego partnera handlowego Ukrainy z obrotami wynoszącymi 11,3 mld dolarów. W wieloletniej perspektywie zaangażowanie się w proces powojennej odbudowy Ukrainy będzie stanowiło najważniejszy obszar współpracy gospodarczej Warszawy i Kijowa, a nabyte wcześniej doświadczenia handlowe stawiają nas w wiodącej roli jako centrum logistycznego oraz zaopatrzenia materiałowego.

W tym kontekście istotne jest zdiagnozowanie obecnych przeszkód jakie wynikły z praktyki ostatnich lat w kontaktach z naszym wschodnim sąsiadem tak, abyśmy byli w stanie wykorzystać nasze obecne przewagi w zbliżającej się perspektywie wzmożonej międzynarodowej konkurencji państw zainteresowanych zaangażowaniem udziałem w odbudowie Ukrainy.

W relacji między Warszawą, a Kijowem tkwi ogromny potencjał budowania harmonijnych, efektywnych i wzajemnie korzystnych powiązań gospodarczych między Ukrainą a UE. Działania wojenne związane z rosyjską inwazją oraz częściowa blokada ukraińskich portów na Morzu Czarnym skierowały niespotykane dotąd wolumeny handlu na granicę polsko-ukraińską, napotykając infrastrukturę skalowaną na znacznie niższy poziom wymiany gospodarczej. Ta sytuacja determinuje konieczność pilnej rozbudowy infrastruktury granicznej i przygranicznej. Jest to tym bardziej istotne z uwagi na stosunkową bliskość geograficzną Lwowa, który w wyniku niedawnej rewizji transeuropejskiej sieci transportowej w standardzie TEN-T ma stać się węzłem transportowym i oknem Ukrainy na Unię Europejską, co dla Polski może oznaczać jeszcze wyższy wolumen towarów i osób przekraczających granicę w okolicach Przemyśla i Rzeszowa.

Poprawa przepustowości istniejących towarowych przejść granicznych

Obecnie istnieje 7 kolejowych punktów granicznych między Ukrainą a Polską, z których tylko 1 jest w pełni zelektryfikowany (Medyka-Mościska 2), a łącznie tylko 4 są operacyjne. Największe znaczenie dla kolejowej wymiany towarowej mają przejścia graniczne Medyka – Mościska 2 oraz Hrubieszów – Izów na LHS. W przypadku przejść drogowych pomiędzy Polską a Ukrainą funkcjonuje osiem drogowych przejść granicznych, które odgrywają kluczową rolę w przewozie ładunków i w międzynarodowej komunikacji. Ruch ciężki powyżej 7,5 tony obsługują cztery przejścia graniczne: Dorohusk, Korczowa, Hrebenne i Medyka. Największy udział w obsłudze ruchu ciężkiego ma przejście w Dorohusku, gdzie w 2022 roku granicę przekroczyło 360 154 ciężarówek. Kolejne to Korczowa (222 533), Hrebenne (210 181) i Medyka (145 564). W ostatnich latach, zwłaszcza po rozpoczęciu wojny na Ukrainie, ruch towarowy na tej granicy znacznie wzrósł. Na przykład, liczba towarów przewiezionych przez granicę w 2022 roku wzrosła rekordowo w porównaniu do roku poprzedniego. Przepływy ładunków, zwłaszcza zboża i materiałów oleistych, zwiększyły się 27-krotnie. W wyniku nieprzystosowania przejść granicznych oraz nieefektywności procedur celnych związanych z przekraczaniem granicy, wzrost wolumenu towarów przekraczających granice przeniósł się na znaczące opóźnienia i trudności w działalności przewoźników kolejowych oraz drogowych. Rezonuje to oczywiście na koszty dla przedsiębiorców zajmujących się przewozem.

Udrożnienie „wąskich gardeł” na polsko-ukraińskiej granicy jest podstawą działań, jakie powinien podjąć rząd polski w kontekście nie tylko odbudowy Ukrainy, ale także przyszłych relacji gospodarczych pomiędzy naszymi krajami. W tym celu konieczne jest:

• Przeprowadzenie budowy dodatkowych przejść granicznych, także prowizorycznych i rozbudowa istniejących przejść, zwłaszcza tych obsługujących ruch towarowy, aby zwiększyć ogólną przepustowość​.

• Uproszczenie i cyfryzacja procedur celnych, aby skrócić czas odprawy towarów na granicy​, a także wprowadzenie wspólnych odpraw celnych z udziałem celników polskich i ukraińskich.
• Uchwalenie ustawy, która wzmocni koordynację pomiędzy poszczególnymi służbami granicznymi (fitosanitarnymi, celnymi, weterynaryjnymi itp.) oraz umożliwi im szybsze działanie, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych.
• Wprowadzenie zintegrowanych systemów informatycznych, które umożliwiają szybki przepływ informacji między służbami celnymi Polski i Ukrainy.
• Wprowadzenie elektronicznego systemu kolejkowania, dzięki któremu kierowca po pobraniu biletu posiadałby informacje o oczekiwanym czasie przekroczenia granicy i mógłby udać się na bezpieczny parking.

• Zacieśnienie współpracy między polskimi i ukraińskimi operatorami kolejowymi oraz służbami celnymi, co może pomóc w szybszym rozwiązywaniu problemów operacyjnych.
• Ustanowienie wspólnych zespołów roboczych do monitorowania i zarządzania przepływem towarów.
• Wprowadzenie nowoczesnych systemów zarządzania ruchem kolejowym, które mogą pomóc w optymalizacji rozkładów jazdy i minimalizacji przestojów.

 

Rozwinięcie infrastruktury przygranicznej po stronie polskiej

Oprócz koniecznej rozbudowy przejść granicznych istotna jest również kwestia rozbudowy infrastruktury przygranicznej mającej posłużyć do zagospodarowania potoku materiałowego, który popłynie w stronę Ukrainy w najbliższych latach. Dotyczy to w szczególności rozbudowy sieci dróg dojazdowych do przejść granicznych, a także powierzchni magazynowych oraz terminali przeładunkowych, które są niezbędne dla wykorzystania potencjału współpracy polsko-ukraińskiej. Za konieczne uważamy również uzyskanie pewnego rodzaju gwarancji utrzymania połączeń szerokotorowych, tak aby istniejące już po polskiej stronie terminale przeładunkowe nie straciły racji bytu. Wynika to z zamiarów Kijowa do przenoszenia przeładunków z polskich i ukraińskich terminali granicznych w kierunku węzłów logistycznych w okolicach Lwowa po przyszłym doprowadzeniu do granicy torów o europejskim rozstawie szyn. Ta inwestycja w dalekiej przyszłości mogłoby rzeczywiście negatywnie odbić na działalności logistycznej w obszarze przygranicznym, lecz także znacząco wpłynęłoby na zwiększony strumień towarów przekraczających granice, który mógłby zostać zagospodarowany przez polskich przedsiębiorców zajmujących się magazynowaniem oraz przeładunkiem.

Modernizacja i rozbudowa linii kolejowych prowadzących znad granicy ukraińskiej z kierunku kijowskiego i lwowskiego do Warszawy i Gdańska

Stopniowe przenoszenie aktywności gospodarczej ze wschodu na zachód Ukrainy, a także uzyskanie w przyszłości przez Lwów miana węzła komunikacyjnego łączącego państwo ukraińskie z państwami Unii Europejskiej, daje szanse na przyciągnięcie do polskich portów potoków towarowych kierujących się do/z Ukrainy. Po uwzględnieniu faktu, że odległość z Lwowa do Gdańska i Odessy jest taka sama (ok. 800 km), nie ulega wątpliwości, że także po zakończeniu wojny polskie porty będą miały istotne znaczenie dla obsługi ukraińskiego rynku. Dotyczy to zwłaszcza transportu kontenerów do Wielkiej Brytanii, państw skandynawskich i Stanów Zjednoczonych.  Dodatkowo, ukraińskie porty mają mniejszy potencjał obsługi kontenerów, wynoszący około 1 mln TEU rocznie, co stanowi jedną trzecią możliwości polskich portów.

Biorąc pod uwagę powyższe, konieczne jest przeprowadzenie potrzebnych inwestycji w tworzenie nowych korytarzy transportowych na północ, w kierunku polskich portów bałtyckich, takich jak Dorohusk-Gdańsk/Gdynia, bądź Medyka-Gdańsk/Gdynia. Wiązałoby się to także z koniecznością rozbudowy sieci terminali intermodalnych, które umożliwiają przeładunek produktów i towarów wzdłuż tras ukraińskiego tranzytu. Z kolei porty morskie wymagałyby inwestycji mających na celu dalsze zwiększania zdolności przeładunkowych, magazynowych, a także w zakresie infrastruktury kolejowej na terenie portów.  Oprócz budowy nowych powiązań komunikacyjnych, należy także rozbudowywać istniejące. Dotyczy to w szczególności linii kolejowej prowadzącej z Tczewa w stronę aglomeracji trójmiejskiej. Poprawa przepustowości i dobudowa nowych torów staje się koniecznością w odpowiedzi na rosnący ruch towarów w kierunku portów w Gdańsku i Gdyni.

Wsparcie starań Ukrainy w zakresie modernizacji linii kolejowych od granicy z Polską do Kijowa i Lwowa.

Z perspektywy Ukrainy, odwrócenie głównego kierunku wymiany handlowej ze wschodniego na zachodni będzie wymagać gruntownej modernizacji i transformacji połączeń kolejowych z sąsiadującymi państwami unijnymi. Obecnie, po zamrożeniu wszelkich kontaktów handlowych z kierunkiem wschodnim oraz zakłóceniami w transporcie towarów poprzez porty Morza Czarnego, główne szlaki transportowe, w tym także kolejowe, kierują się na zachód, przez Polskę. Biorąc pod uwagę dążenie Ukrainy do integracji z UE, istnieje pilna potrzeba rozbudowy torów o szerokości 1435 mm w celu pełnej integracji ukraińskiej sieci kolejowej z europejską infrastrukturą transportową. Na zachodnich przejściach granicznych można już przyjmować i przeładowywać wagony ukraińskie na torach 1435 mm, ale konieczne jest przedłużenie tych torów w głąb Ukrainy. Trwają prace nad przygotowaniem i realizacją różnych projektów infrastrukturalnych mających na celu zwiększenie przepustowości przygranicznych stacji kolejowych, w tym budowa i remont odcinków toru 1435 mm. Mimo to, skala tych działań jest nadal niewystarczająca.

Polska powinna być silnie zainteresowana rozwojem komunikacji kolejowej z Ukrainą. Problemy z wąskimi gardłami na granicy hamują rozwijające się kontakty gospodarcze nie tylko między naszymi krajami, ale także w przyszłości mogą utrudnić transport polskich ładunków tranzytowych przez Ukrainę, w kierunku portów tureckich i gruzińskich.. Konieczne jest wsparcie strony ukraińskiej poprzez wspólne inwestycje w projekty partnerskie zwłaszcza w modernizacje do europejskich standardów ukraińskich odcinków przygranicznych, czy budowy tamże nowych odcinków torów 1435 mm.  Ponadto, polscy przewoźnicy kolejowi mogliby dzielić się wiedzą i potrzebnym doświadczeniem w zakresie modernizacji i zarządzania nowoczesną infrastrukturą kolejową. Niemniej, dla powodzenia procesu „udrażniania” ruchu granicznego oraz zabezpieczenia interesów obydwu stron, konieczne jest utrzymywanie ciągłego dialogu, a także wspólna koordynacja projektów inwestycyjnych po obu stronach granicy.

Zobacz: 12.08.2024_Memorandum_Oczekiwania biznesu od rządu w kwestii Ukrainy

Warszawa, 1 sierpnia 2024 

Polska na czele cyfrowych przemian w UE. Priorytety dla Polskiej Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej 

 

• W obliczu ogromnej niepewności geopolitycznej i nadchodzącej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej w 2025 roku, Polski rząd stoi przed ważnym zadaniem zbudowania nowych filarów wzmacniających konkurencyjność europejskiej gospodarki. 
• Na europejski model gospodarczy składa się całe mnóstwo czynników, ale to sektor nowych technologii staje się jednym z najważniejszych motorów wzrostu gospodarczego. Tylko w 2021 roku sektor ICT odpowiadał za 5,5 proc. PKB UE. 
• Niestety w tym obszarze nasz potencjał pozostaje niewykorzystany. Na liście 20 największych firm technologicznych na świecie, nie ma ani jednej z główną siedzibą w Europie, a tylko 11 proc. globalnych jednorożców pochodzi ze Starego Kontynentu. Nie tworząc własnych innowacji, coraz mocniej uzależniamy się też od zewnętrznych dostawców nowych technologii. 
• Dodatkowo w ostatnich latach Europa stała się mistrzem w zakresie cyfrowych regulacji. Wymogi regulacyjne obowiązujące w UE dla sektora technologicznego są jednymi z najbardziej rozbudowanych na świecie. Choć dotyczą one różnych obszarów czy kategorii podmiotów, pojawiają się one niezwykle często, doprowadzając do coraz większego poziomu skomplikowania regulacji rynku cyfrowego i podwyższania progu wejścia dla nowych graczy. 
• Europa wciąż ma szansę osiągnąć pozycję lidera, jednak będzie to możliwe tylko poprzez odpowiednie otoczenie regulacyjne, inwestycje w lokalne implementacje technologii, wspieranie cyfrowej edukacji, ściślejsze powiązanie między przemysłem i światem akademickim w obszarze badań i rozwoju, oraz zwiększenie roli kooperacji transatlantyckiej.
• Sztuczna inteligencja, Internet rzeczy, chmura czy blockchain określane często mianem technologii przyszłości mają potencjał, aby zapewnić przełom w produktywności w Europie. Dlatego Polska prezydencja powinna skupić się na wspieraniu konkurencyjności sektora nowych technologii oraz tworzeniu odpowiedniego otoczenia regulacyjnego uwalniającego potencjał cyfrowych innowacji. 
• Związek Przedsiębiorców i Pracodawców przygotował listę priorytetowych cyfrowych obszarów, które powinny wyznaczać oś dla nadchodzącego przewodnictwa. 

 

Monitorowanie regulacji  

Wymogi regulacyjne obowiązujące w Unii Europejskiej dla sektora technologicznego są jednymi z najbardziej rozbudowanych na świecie. Digital Services Act, Data Act, Digital Markets Act, GDPR, AI Act, ePrivacy, Terrorist Content Online regulation, Data Governance Act, NIS2 – UE przyjmuje rocznie tysiące rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, z których wiele krępuje rozwój gospodarczy. Przykładowo w 2023 r. przyjęto bądź znowelizowano w sumie 2228 aktów prawnych. W 2022 r. liczba ta wynosiła 2445, a w 2021 r. 2380. Choć część z nich pozytywnie wpływała na trendy regulacji cyfrowego sektora, to globalni liderzy nowych technologii nie zawsze podążają śladami Europy. Chiny i Stany Zjednoczone dzięki elastycznym ramom regulacyjnym, lepszemu dostępowi do baz danych, a co za tym idzie łatwiejszego dostępu do kapitału, szybciej i efektywniej rozwijają ekosystem sztucznej inteligencji, która jest najważniejszą technologią przyszłości. W Stanach Zjednoczonych mamy obecnie trzy razy więcej ośrodków kreatywnych sztucznej inteligencji niż w Europie, a Chiny są światowym liderem „pod względem liczby publikacji w czasopismach, na konferencjach i w repozytoriach poświęconych sztucznej inteligencji, publikując około 135 000 artykułów na temat AI w 2021 roku.

Europa z kolei wprowadziła AI Act, a przed tym RODO, które znacznie ogranicza możliwości rozwoju sztucznej inteligencji w Europie. AI w znacznym stopniu uzależniona jest od jakości analizy Big Data, a ta wymaga dostępu do odpowiednich danych. Tych w Europie brakuje – jak wynika z raportu Polityki Insight, w 2017 r. zaledwie 4 proc. danych dostępnych na świecie było przechowywanych na terenie UE. Liczba ta rośnie powoli, a czynnikiem, który znacznie ją ogranicza jest rozporządzenie 2016/679 o ochronie danych (RODO). Chociaż RODO z pewnością zapewnienia rozbudowaną ochronę prawa do prywatności osób fizycznych, niewątpliwie zmniejsza ono konkurencyjność Europy, jeśli chodzi o badania i wdrażanie rozwiązań opartych na przetwarzaniu dużych ilości danych, takich jak choćby sztuczna inteligencja. Główna krytyka RODO wynika z ograniczeń dostępu do danych, które są kluczowe dla twórców sztucznej inteligencji w UE w celu trenowania modeli uczenia maszynowego. Rozporządzenie wprowadza rygorystyczne wymogi dotyczące zbierania, przechowywania i wykorzystywania danych osobowych, co komplikuje korzystanie z tych danych przy rozwijaniu zaawansowanych technologii, nie naruszając przy tym przepisów.

Kolejną, wspomnianą już powyżej regulacją jest rozporządzenie AI Act, które w Polskiej wersji tłumaczenia liczy 458 stron. Nowa, wielostronicowa regulacja w praktyce daje urzędnikom bezprecedensowy przywilej określania kierunku rozwoju tej technologii zanim jeszcze rynek i wynalazcy pokazali swoje możliwości. Choć Thierry Breton, komisarz UE ds. rynku wewnętrznego i usług, podkreśla, że AI Act nie tylko nie opóźni rozwoju nowych technologii w UE, lecz wręcz będzie punktem startowym dla „europejskich start-upów i badaczy do osiągnięcia pozycji lidera w globalnym wyścigu w dziedzinie AI” nastroje wśród przedsiębiorców temu przeczą. Firmy podejmujące działania zmierzające do wprowadzenia sztucznej inteligencji badane przez firmę EY Polska wskazały, że bariery prawne znajdują się na piątym miejscu przyczyn opóźniających wdrażanie AI w ich organizacji. Dla przedsiębiorców AI Act oznacza zupełnie nowe wymagania i kolejne bariery, jakie trzeba pokonać przed wprowadzeniem produktu lub systemu na rynek.

Dlatego Polska prezydencja zamiast inicjować kolejne pakiety regulacji, powinna skupić się na tworzeniu nowatorskich metod regulacyjnych. Należy z pewnością ograniczyć wprowadzanie kolejnych przepisów, które zamiast stymulować innowacyjność, blokują przedsiębiorców już na starcie potrzebą ciągłych aktualizacji i dopasowania się do powtarzających się w wielu aktach wymogów. Rozważmy częstsze wprowadzenie regulacyjnych piaskownic, które umożliwiają prowadzenie eksperymentów w środowisku poddanym kontroli i nadzorze regulacyjnym.

Równie ważnym zadaniem będzie ocena skutków aktów przyjętych w ostatniej kadencji Komisji Europejskiej, której ambicją było uregulowanie praktycznie każdego wymiaru sektora nowych technologii. W 2025 roku będziemy mogli sformułować pierwsze wnioski dotyczące implementacji nowej konstytucji internetu, czyli  DSA (Digital Service Act – Akt o usługach cyfrowych) oraz DMA (Digital Market Act – Akt o Rynkach Cyfrowych) i właśnie to powinno być naszym priorytetem. 

Rozwój cyberbezpieczeństwa 

Zaufanie do nowych technologii ściśle powiązane jest z poziomem cyberbezpieczeństwa. Od wybuchu wojny w Ukrainie kraje Unii Europejskiej stały się celem dla cyberprzestępców z Rosji, a jak mówi wicepremier i minister cyfryzacji Krzysztof Gawkowski ‘’Nie wiem, czy jesteśmy w stanie cyberwojny, ale można powiedzieć, że mamy cyber zimną wojnę’’. Jak wynika z raportu francuskiego koncernu technologicznego Thales, po niepowodzeniu cybernetycznej wojny przeciwko Ukrainie, Rosja intensyfikuje ataki na jej sojuszników. Na samym początku konfliktu większość incydentów dotyczyła przede wszystkim Ukrainy (50,4 proc. w porównaniu z 28,6 proc. w trzecim kwartale 2022 r.), jednak w ciągu ostatnich sześciu miesięcy w krajach Unii Europejskiej odnotowano gwałtowny wzrost incydentów związanych z konfliktem (9,8 proc. w porównaniu z 46,5 proc. globalnych ataków). Tego lata w krajach UE było prawie tyle samo incydentów związanych z konfliktem, co w Ukrainie, a w pierwszym kwartale 2023 roku przytłaczająca większość incydentów, bo aż 80,9 proc. miała miejsce już na terenie Unii Europejskiej. Najczęściej atakowana jest administracja publiczna, sektor finansowy, sektor transportowy, telekomunikacja i sektor energetyczny. Chociaż wcześniej konflikt był stosunkowo mało dotkliwy, europejski sektor opieki zdrowotnej, rządy, przemysł, usługi informatyczne i sektor lotniczy są coraz częściej celem ataków, których celem jest wywarcie presji na zachodnie społeczeństwa. Jak pokazują badania firmy Microsoft, w pierwszych sześciu tygodniach 2023 roku Rosja zainicjowała cyberataki w co najmniej 17 krajach europejskich i były one wymierzone głównie w instytucje rządowe w celach szpiegowskich.

Jak widać, obecnie szkodliwa kampania cybernetyczna wymierzona jest w instytucje demokratyczne, podmioty rządowe i dostawców infrastruktury krytycznej w całej Unii Europejskiej i poza nią. To stały model nieodpowiedzialnego zachowania Rosji w cyberprzestrzeni. W ramach rosyjskiej strategii wojny informacyjnej, prorosyjscy hakerzy nie tylko szerzą dezinformację, ale również przeprowadzają ataki na serwery oraz inne elementy infrastruktury informatycznej. Ich działania mają na celu zakłócenie funkcjonowania zarówno instytucji publicznych, jak i prywatnych. 

Cieszy fakt, że Unia Europejska traktuje cyberbezpieczeństwo jako priorytet, zwłaszcza w kontekście globalizacji świata cyfrowego. W odpowiedzi na te wyzwania, UE wprowadziła szereg wymogów prawnych mających na celu ochronę danych osobowych i infrastruktury cyfrowej oraz zapobieganie cyberatakom. Dyrektywa CER (2022) zastąpiła poprzednie przepisy, zwiększając obowiązki ochrony cyfrowej dla operatorów i dostawców usług cyfrowych, a także umacniając współpracę między państwami członkowskimi. Dyrektywa NIS2 kontynuuje te działania, rozszerzając zakres regulacji i wprowadzając surowsze wymogi bezpieczeństwa. Jej celem jest lepsza ochrona infrastruktury cyfrowej UE i zwiększenie jej odporności na cyberzagrożenia. Dyrektywa NIS2 dotyczy średnich i dużych firm oraz instytucji z wielu sektorów, między innymi: energii, transportu, bankowości, infrastruktury rynku finansowego, zdrowia, wody pitnej, ścieków, infrastruktury cyfrowej, administracji publicznej, przestrzeni kosmicznej i żywności, a także firmy należące do ich łańcuchów dostaw. 

Kolejne dyrektywy, takie jak Dyrektywa o Atakach na Systemy Informacyjne oraz Dyrektywa o Obronie Cywilnej, koncentrują się na zwalczaniu cyberprzestępczości i zarządzaniu kryzysowym w kontekście ataków na infrastrukturę krytyczną. Te przepisy mają na celu zwiększenie bezpieczeństwa obywateli, firm i instytucji w UE.

W dziedzinie cyberbezpieczeństwa niezbędne będzie podejmowanie działań, które zapewnią eliminację wszelkich słabych punktów w systemie. W tym celu działania Polskiej prezydencji w Radzie UE powinny być ukierunkowane na współpracę z przemysłem, który odgrywa kluczową rolę w propagowaniu cyberbezpieczeństwa i zapewnieniu bezpiecznej infrastruktury. Przedstawiciele przedsiębiorstw rozwijających systemy zabezpieczeń powinni być aktywnie zaangażowani w rozwijanie i implementację regulacji oraz strategii mających na celu walkę z cyberzagrożeniami. Liderzy z UE, rządów oraz sektora przemysłowego mogą wspólnie wzmacniać cyberbezpieczeństwo, dzieląc się informacjami, najlepszymi praktykami i opracowując wspólne strategie dotyczące bezpiecznej infrastruktury. 

Kolejnym priorytetowym działaniem jest rozwijanie międzynarodowych partnerstw z państwami demokratycznymi oraz w duchu współpracy transatlantyckiej i NATO. Szczególnie po stronie sojuszu NATO i państw członkowskich Unii Europejskiej rośnie  konieczność dalszego rozbudowywania zdolności do prowadzenia wspólnych działań ofensywnych w cyberprzestrzeni. Cyberbezpieczeństwo jest nowym obszarem aktywności Sojuszu Północnoatlantyckiego, do którego NATO przykłada coraz większą wagę.  Przykład nasilenia wymierzonych w Zachód kampanii dezinformacyjnych w związku z atakiem Rosji na Ukraine dowodzi, że NATO i UE powinny poświęcać problematyce zagrożeń hybrydowych jeszcze większą uwagę, a Polska prezydencja dzięki wprowadzaniu nowych inicjatyw nakierowanych na rozszerzanie współpracy, może skutecznie umacniać ten sojusz. 

Wzmocnienie roli Jednolitego Rynku Cyfrowego

Jak wskazują eksperci, do 2025 roku 24,3 proc. globalnej aktywności gospodarczej będzie odbywać się w sektorze cyfrowym, a wartość gospodarki cyfrowej wzrośnie do 23 bilionów dolarów. Dynamiczny rozwój nowych technologii, a co za tym idzie handlu elektronicznego i nowych modeli biznesowych, sprawił, że ujednolicenie cyfrowego wymiaru europejskiej gospodarki stało się jednym z priorytetowych działań w agendzie Unii Europejskiej. W efekcie, 22 lata od oficjalnego powstania jednolitego rynku, w maju 2015 roku ogłoszona została Strategia Jednolitego Rynku Cyfrowego dla Europy. 

Strategia Jednolitego Rynku Cyfrowego umożliwia lepszy dostęp konsumentów i firm do towarów i usług w internecie w całej Europie, poprzez zniesienie barier w transgranicznej działalności internetowej, tworzenie odpowiednich warunków do rozwoju sieci i usług cyfrowych oraz maksymalizowaniu wzrostu gospodarczego generowanego przez europejską gospodarkę cyfrową, a przynajmniej taki był jej zamysł. Patrząc przez pryzmat wyłącznie gospodarczy, potencjał jednolitego rynku cyfrowego z pewnością nie jest jeszcze w pełni zrealizowany. 

Choć udało nam się doprowadzić do uproszenia z rozliczaniem podatku VAT, czy likwidacji opłat roamingowych wewnątrz UE w ideę Jednolitego Rynku Cyfrowego uderzają bariery w obszarze transgranicznego handlu, cyfrowa nadregulacja i brak silnej wizji unijnej gospodarki. Jak wynika z najnowszych danych, podczas gdy blisko 20 proc. firm w UE sprzedaje usługi i towary online wewnątrz własnego kraju, to zaledwie 8,1 proc. oferuje je w innych państwach członkowskich UE. O tym, że przyjęta strategia nie przełożyła się w znaczącym stopniu na sposób funkcjonowania przedsiębiorstw, a w szczególności ich cyfryzację, świadczy również analiza danych podanych przez Eurostat. W 2015 roku 16,2 proc. firm w Unii Europejskiej przyjmowało zamówienia online, a w 2022 roku było to 19,7 proc. W siedmioletnim okresie, oddzielającym podane liczby doświadczyliśmy dynamicznego rozwoju sektora e-commerce oraz pandemii COVID-19, który spowodował jeszcze bardziej intensywny wzrost udziału zakupów online w koszykach konsumentów. W świetle tych wydarzeń wzrost o zaledwie 3,5 punktu procentowego jest rozczarowujący. 

Co więcej, z uwagi na specyfikę i dynamikę unijnego procesu legislacyjnego, a także rosnące ambicje Komisji, coraz mniej przejrzysty staje się krajobraz regulacyjny dla gospodarki cyfrowej w UE, o czym pisaliśmy powyżej. W rezultacie firmom coraz trudniej orientować się w prawnej rzeczywistości. Problem ten dotyczy w szczególności mniejszych podmiotów, nie dysponujących fachową pomocą.

Przed nami wiele pracy, jednak ogólny wkład jednolitego rynku cyfrowego w unijną gospodarkę jest niezaprzeczalny i wymierny. Szacuje się, że generuje on prawie 177 mld euro dodatkowego wzrostu rokrocznie. Dlatego wyznaczając kierunek polityki cyfrowej Polska prezydencja powinna skupić się na prowadzeniu inicjatyw integrujących gospodarki cyfrowe państw członkowskich Unii Europejskiej. W dynamicznie rozwijającym się świecie, gdzie technologia jest integralną część naszego życia, jednolity rynek cyfrowy jest podstawą przyszłości europejskiej gospodarki. Jedną z głównych barier jego rozwoju pozostaje niejednolita implementacja wspólnych reguł. Obejmując prezydencję w Radzie UE powinniśmy dążyć do poprawy funkcjonowania Europejskiego Semestru — który jest elementem unijnych ram zarządzania gospodarczego — i wprowadzić ocenę tego, jak państwa członkowskie osiągają cele związane z jednolitym rynkiem, co z pewnością przysłuży się harmonizacji wdrażania przepisów UE. 

W centrum dyskusji na temat wizji Jednolitego Rynku Cyfrowego muszą znajdować się również mali i średni przedsiębiorcy, którzy pomimo tak znaczącego wpływu na rozwój gospodarczy Europy i Polski, ponoszą relatywnie największe koszty prowadzenia działalności eksportowej. Aktywna polityka na rzecz wspierania ich międzynarodowej ekspansji powinna być więc nie tylko ambicją naszego rządu, ale także polskim wkładem w debatę na temat wyzwań, z jakimi powinny zmierzyć się w najbliższej przyszłości instytucje europejskie. 

Współpraca w zakresie badań i rozwoju

Gospodarka cyfrowa, to gospodarka oparta na wiedzy. Zgodnie z koncepcją gospodarki opartej na wiedzy (GOW), jednym z ważniejszych czynników determinujących tempo i poziom rozwoju gospodarczego regionu jest innowacyjność, transfer i wykorzystanie wiedzy. Zdolność do jej tworzenia i przekształcania w nowe technologie oraz innowacyjne produkty i usługi zapewnia przewagę konkurencyjną przedsiębiorcom. Aby to umożliwić niezwykle ważna jest działalność instytucji badawczo-rozwojowych, które stanowią centrum innowacji. 

Od samego początku polityka Unii Europejskiej dotycząca badań naukowych i rozwoju technologicznego (BRT) odgrywała istotną rolę w europejskim prawodawstwie. W latach 80. XX wieku, wraz z wprowadzeniem europejskiego programu ramowego w dziedzinie badań, zakres ten został jeszcze bardziej poszerzony. W 2014 roku większość funduszy unijnych na badania naukowe była zgrupowana w programie „Horyzont 2020”, który obowiązywał w latach 2014–2020 i miał na celu zapewnienie globalnej konkurencyjności UE. Następca tego programu, „Horyzont Europa”, będący aktualnym programem Unii Europejskiej w zakresie badań naukowych i innowacji, został uruchomiony w 2021 roku i będzie realizowany do 2027.

Polska prezydencja powinna skupić się na kształtowaniu bardziej ambitnej polityki UE w dziedzinie badań i rozwoju oraz dążyć do znacznego zwiększenia ogólnych wydatków na badania w krajach członkowskich, tak aby utrzymać i wzmocnić międzynarodową konkurencyjność Unii. W tym celu należy dokonać intensyfikacji współpracy z partnerami spoza UE, a w szczególności ze Stanami Zjednoczonymi, które od lat bronią statusu lidera wśród krajów wydających najwięcej na prace rozwojowe. Analitycy Polskiego Instytutu Ekonomicznego w Tygodniku Gospodarczym nr 6/2023 przedstawili wyniki raportu przygotowanego przez Unię Europejską, w którym zbadano 2500 przedsiębiorstw, ponoszących największe wydatki na badania i rozwój na świecie w 2021 roku.   Spośród 2500 firm, aż 822 firm pochodzi z USA, 678 – z Chin, 361 – z Unii Europejskiej i 233 – z Japonii. Pozostałe 406 firm pochodzi z 22 krajów świata. Liczba firm z UE w zestawieniu zmniejszyła się aż o 41 w porównaniu z 2020 r. W tym samym czasie liczba firm amerykańskich wzrosła o 43, a chińskich aż o 81. W zestawieniu nie znalazła się ani jedna firma z Polski.

Nie ulega wątpliwości, że te kraje, które najwięcej inwestują w działalność badawczo-rozwojową wygrywają technologiczny wyścig mocarstw. W tym kontekście, podejście Unii Europejskiej i poszczególnych państw członkowskich do finansowania, wspierania oraz promowania działalności B+R odgrywa decydującą rolę w kształtowaniu przyszłości Starego Kontynentu. Chodzi nie tylko o restrukturyzację przedsiębiorstw, badania, rozwój i innowacje, ale przede wszystkim wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw, które stanowią fundament europejskiej gospodarki. Jeśli chcemy dołączyć do tego technologicznego wyścigu musimy postawić na  ścisłą integrację działań realizowanych w ramach funduszy europejskich oraz wzmocnić współpracę z biznesem. Dlatego podczas prezydencji w Radzie UE powinniśmy intensywnie wspierać wszystkie inicjatywy dotyczące współpracy B+R w państwach UE. 

Wspieranie rozwoju cyfrowych kompetencji 

Procesy transformacji cyfrowej prowadzą do głębokich zmian w modelu funkcjonowania przedsiębiorstw, gospodarki i społeczeństwa. W nowym modelu jednym z determinantów konkurencyjności gospodarek staje się poziom cyfrowych kompetencji społeczeństwa, pracowników oraz liczba wykwalifikowanych specjalistów ICT. 

Wzmocnienie cyfrowych umiejętności obecnej i przyszłej siły roboczej UE jest kluczowe dla długoterminowej konkurencyjności europejskiego sektora technologicznego. Inwestycje w programy edukacyjne i szkoleniowe z zakresu STEM (nauka, technologia, inżynieria, matematyka) oraz informatyki, z naciskiem na wsparcie niedostatecznie reprezentowanych mniejszości oraz kobiet, są niezbędne. Równie ważne jest, aby polityka imigracyjna UE umożliwiła przedsiębiorstwom dostęp do globalnej puli talentów, tak aby sprostać rosnącemu zapotrzebowaniu na wysoko wykwalifikowanych specjalistów cyfrowych na jednolitym rynku. Polityka imigracyjna UE powinna wspierać przedsiębiorstwa w rekrutowaniu specjalistów spoza Europy, tak aby nasz rynek mógł skutecznie konkurować z innymi światowymi centrami innowacji. Szczególną rolę w kontekście globalnej konkurencji odgrywają małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP). Cyfryzacja daje im szansę na zwiększenie efektywności i poszerzenie rynków zbytu, ale także wiąże się z zagrożeniami, takimi jak cyberataki czy potrzeba ciągłego dostosowywania się do nowych technologii. Wzmocnienie cyfrowych umiejętności pracowników MŚP jest kluczowym czynnikiem umożliwiającym skuteczne konkurowaniu na globalnym rynku.

Wzmocnienie cyfrowych umiejętności to inwestycja w przyszłość europejskiego sektora technologicznego. Polska Prezydencja powinna promować inwestowanie w programy edukacyjne, otwartość na globalne talenty oraz wspierać MŚP, co pozwoli Europie utrzymać i zwiększyć swoją konkurencyjność w dobie cyfrowej transformacji. Szczególny nacisk należy położyc na realizację celów programu polityki „Droga ku cyfrowej dekadzie” do 2030 r. Dokument ustanawia kierunki rozwoju transformacji cyfrowej Unii Europejskiej. Skupia się on na czterech głównych obszarach: umiejętności cyfrowe, infrastruktura cyfrowa, cyfryzacja przedsiębiorstw oraz cyfryzacja usług publicznych. W ramach obszaru dotyczącego umiejętności, wyznaczono ambitne celi: zwiększenie specjalistów w dziedzinie ICT do ponad 20 mln, większą równowaga płci w zawodzie oraz osiągnięcie poziomu podstawowych umiejętności cyfrowych przez min. 80 proc. ludności UE. 

Aby wzmocnić zdolności cyfrowe, państwa członkowskie mogą się angażować w duże projekty międzynarodowe, łącząc zasoby i zacieśniając współpracę. Komisja, ze swojej strony, zadeklarowała pomoc w definiowaniu i opracowywaniu tego typu projektów.  W przygotowanym programie ustanowiono również roczny cykl współpracy w realizacji wspólnych celów. Mechanizm współpracy z Komisją i państwami członkowskimi obejmuje m.in wspólny system monitorowania oparty na indeksie gospodarki cyfrowej i społeczeństwa cyfrowego (DESI), coroczne sprawozdanie oceniające postępy poszczególnych państw i zalecenia oraz strategiczne plany działań państw UE dotyczące cyfrowej dekady.  Polska obejmie prezydencję w Radzie UE pięć lat przed wyznaczonym terminem osiągnięcia powyższych celów, dlatego warto zweryfikować, czy przyjęte mechanizmy skutecznie wspierają rozwój cyfrowych kompetencji obywateli UE i wprowadzić dodatkowe działania wspierające program Cyfrowej Dekady. 

Zobacz: Polska na czele cyfrowych przemian w UE. Priorytety dla Polskiej Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej 

Warszawa, 24 maja 2024 r.

Memorandum ZPP – 20 lat Polski w Unii Europejskiej

 

• W ciągu zaledwie 4 pierwszych lat od akcesji Polski do UE, PKB naszego kraju wzrosło dwukrotnie.
• W ciągu 20 lat PKB nominalne wzrosło o około 445 miliardów dolarów, a PKB per capita z poziomu 8,26 tysiąca dolarów w 2004 r. do 17,3 tysiąca w 2023 r. W tym czasie Polska stała się 22 największą gospodarką świata według danych Banku Światowego.
• W 2004 r. niemiecka gospodarka była 11 krotnie większa niż polska, zaś w 2023 r. była niespełna 6 krotnie większa. Z kolei PKB per capita naszego zachodniego sąsiada było przeszło 4 krotnie większe, obecnie jest ono 2,5 krotnie wyższe. Dystans dzielący naszą gospodarkę do największej w całej Europie maleje z roku na rok.
• W ciągu 20 lat naszego członkostwa Polska otrzymała z Unii Europejskiej łącznie 245,5 miliarda euro, a łączny bilans po odliczeniu składek do budżetu UE wyniósł 161,6 miliarda euro. Przekłada się to na ogromne inwestycje infrastrukturalne
w naszym kraju.
• Choć w 2004 r. wysokie bezrobocie było w Polsce ogromnym problemem, to dziś Polska jest drugim krajem w UE z najniższym poziomem tego wskaźnika (2,9%). Ponadto w ciągu 20 lat przeciętne wynagrodzenia Polaków wzrosły trzykrotnie.

1. Wprowadzenie

Polska do 1989 r. pozostając w strefie wpływów ZSRR była członkiem Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej – organizacji powołanej
w 1949 r. w Moskwie, która miała na celu współpracę gospodarczą państw Bloku Wschodniego. Jednak przełom lat 80-tych i 90-tych
XX wieku był w naszym kraju i w całym regionie okresem zmian politycznych i gospodarczych oraz początkiem naszych europejskich aspiracji. Polacy po raz pierwszy od rozpoczęcia II Wojny Światowej mogli podjąć samodzielną decyzję o swojej przyszłości i zaczęli spoglądać w kierunku zachodnim w celu nawiązania współpracy ze znacznie zamożniejszymi sąsiadami. Już 16 września 1988 r. Polska nawiązała stosunki dyplomatyczne z Europejską Wspólnotą Gospodarczą, a rok później została objęta programem pomocy materialnej PHARE. Wreszcie 8 kwietnia 1994 r. nasz kraj złożył oficjalny wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej.

Droga do europejskiej wspólnoty była długa i niepozbawiona wyzwań. Polska była krajem stosunkowo ubogim. Dla porównania w 1990 r. według danych Banku Światowego PKB naszego kraju wynosiło 65,98 miliarda dolarów, a Ukrainy 79,52 miliarda dolarów. W 2021 r., jeszcze przed napaścią Rosji na Ukrainę, PKB Ukrainy wynosiło niespełna 200 miliardów dolarów, zaś Polski 681 miliarda dolarów, a więc przeszło trzykrotnie więcej . Ogromnym wyzwaniem było także dostosowanie polskiego prawa do standardów europejskich. Przez pół wieku ustawodawstwo na ziemiach polskich inspirowane było wpływami komunistycznymi, nie było mowy o swobodzie działalności gospodarczej, gwarancje swobód obywatelskich były ograniczone, a nowe instytucje prawne i organy państwowe dopiero się kształtowały. Wreszcie pokonując szereg wyzwań 16 kwietnia 2023 r. w Atenach Polska podpisała Traktat Akcesyjny na mocy którego 1 maja 2004 r. wraz
z dziewięcioma innymi państwami stała się członkiem Unii Europejskiej.

2. Gospodarka

Początek lat dziewięćdziesiątych XX wieku był dla Polski bardzo trudnym okresem wiążącym się z transformacją gospodarki z centralnie sterowanej na wolnorynkową. Nasz kraj był jednym z najbiedniejszych w regionie. PKB Polski w 1990 r. wynosiło zaledwie 65,98 miliarda dolarów, jednak powoli i stabilnie rosło i w wyniosło 1996 r. 160,19 miliarda dolarów, w 2000 r. 172,22 miliarda dolarów, a w roku akcesji do UE 255,11 miliarda dolarów. Od tego czasu widoczny był gwałtowny wzrost PKB, które w 2008 r. wyniosło aż 533,6 miliarda dolarów. Oznacza to, że w ciągu 4 lat od akcesji PKB wzrosło przeszło dwukrotnie. W kwotach całkowitych wzrost PKB między 2004 r., a 2008 r. wyniósł 278,49 miliarda dolarów, zaś między 1990 r., a 2004 r. wyniósł 189,13 miliarda dolarów . Obecnie PKB naszego kraju wynosi blisko 700 miliardów dolarów, a według danych Banku Światowego nasza gospodarka znajduje się na 22 miejscu na świecie . Podobny postęp zrobiliśmy w zakresie PKB per capita. W 1991 r. wynosiło ono 4,74 tysiąca dolarów na osobę, w 2004 r. 8,26 tysiąca, w 2008 r. 10,1 tysiąca, a w 2023 r. 17,3 tysiąca. Od czasu akcesji do UE PKB per capita wzrosło zatem przeszło dwukrotnie.

Porównując polską gospodarkę do największej w Europie, a więc niemieckiej, widocznie nadrabiamy zaległości. W 1990 r. Niemcy posiadały PKB rzędu 1.770 miliarda dolarów, to blisko 27 krotnie więcej niż Polska. W 2004 r. PKB Niemiec wyniosło 2.810 miliarda dolarów, a więc 11 krotnie więcej niż w naszym kraju, a w 2023 r. 4090 miliarda dolarów, a więc 5,8 więcej. Podobnie wygląda to w przypadku PKB per capita, które w 1991 r. w Niemczech wynosiło 30,8 tysiąca dolarów na osobę, czyli 6,5 krotnie więcej niż w Polsce. W 2004 r. wynosiło ono 35 tysiąca dolarów na osobę, a więc 4,24 krotnie więcej niż w naszym kraju. Obecnie wynosi ono 43,4 tysiąca dolarów, a więc jest 2,5 krotnie większe niż w Polsce .

Nasz kraj od czasu transformacji ustrojowej, a szczególnie od czasu akcesji, widocznie zmniejszył różnice w stosunku do najbogatszego państwa na naszym kontynencie. Oczywiście różnice wciąż są wyraźne, jednak stale się zmniejszają. Jak jednak wygląda porównanie do innych krajów bloku wschodniego, które nie zdecydowały się na integrację europejską? Ukraina w 1990 r. posiadała PKB większe niż Polska 79,52 miliarda dolarów. W kolejnych latach spadało i w 2004 r. wynosiło 67,22 miliarda dolarów, a więc 3,8 krotnie mniej niż w tamtym okresie w Polsce. W 2021 r., przed napaścią Rosji na ten kraj, PKB wyniosło niespełna 200 miliardów dolarów, a więc wciąż 3,5 krotnie mniej niż w Polsce. W Przypadku PKB per capita w 1991 r. w Ukrainie wyniosło ono 2,84 tysiąca dolarów na osobę, 1,67 krotnie mniej niż w Polsce, w 2004 r. 2,07 tysiąca dolarów na osobę, czterokrotnie mniej niż w Polsce, a w 2021 r. 2,45 tysiąca dolarów na osobę, czyli blisko 6,5 krotnie mniej niż w Polsce . Obecnie dane makroekonomiczne jeszcze bardziej przemawiają na korzyść Polski, ale jest to spowodowane głównie wyniszczającym efektem wojny w Ukrainie, dlatego celowo w porównaniu używamy danych za 2021 r.

Polska niezwykle skorzystała gospodarczo na przystąpieniu do Unii Europejskiej. Wyraźnie zbliżyliśmy się do najbogatszych krajów Europy
i zostawiliśmy w tyle te państwa, które nie zdecydowały się na podobny krok oraz staliśmy się liderem w regionie. Wzrost realnego PKB w całej UE między 2004, a 2022 r. wynosił zaledwie 27% polskiego . Podobne wnioski płyną z najnowszych badań. Według Polskiego Instytutu Ekonomicznego PKB Polski per capita według parytetu siły nabywczej jest aż o 40% wyższe, niż w gdybyśmy do UE nie przystąpili i jest to największa korzyść jaką zanotowały badane państwa Europy Środkowej. W całym regionie w latach 2004-2022 bezpośrednie inwestycje zagraniczne wzrosły aż 21 krotnie, a wartość eksportu wzrosła 5 krotnie . Wartość bezpośrednich inwestycji zagranicznych w samej tylko Polsce wzrosła z 67 miliardów euro na koniec 2004 r. do 360 miliardów euro na koniec 2023 r.

W ciągu 20 lat naszego członkostwa Polska otrzymała z Unii Europejskiej łącznie 245,5 miliarda euro, jednocześnie wpłacając w ramach składek 83,7 miliarda. Oznacza to, że bilans wyniósł 161,6 miliarda euro. Ponad połowa z tych środków została nam przekazana w ramach polityki spójności . Środki pochodzące ze Wspólnoty pozwoliły nam na zrealizowanie ogromnych inwestycji infrastrukturalnych, kluczowych dla rozwoju polskich firm i całej gospodarki. Łączna długość autostrad i dróg ekspresowych w naszym kraju w 2004 r. wynosiła zaledwie 725 km. W 2023 r. wzrosła do 5116 km . Dzięki środkom z UE udało się między innymi rozbudować warszawskie metro. Na drugi i trzeci etap budowy drugiej linii wraz z infrastrukturą i taborem Warszawa uzyskała łącznie 3,78 miliarda złotych. Dzięki dofinansowaniu z Funduszu Spójności w wysokości 1,23 miliarda złotych udało się zmodernizować tor wodny Świnoujście-Szczecin. Fundusz ten przekazał także ponad 1,1 miliarda zł na projekt PKP dotyczący budowy nowoczesnego systemu łączności ERTMS/GSM-R na 14 tysiącach km linii kolejowych. Ponad 500 milionów złotych PKP otrzymało także na unowocześnienie wagonów i lokomotyw . To tylko niektóre z licznych inwestycji, które udało się zrealizować we współudziale środków unijnych.

Sukces gospodarczy Polski to oczywiście nie tylko kwestia otrzymanych funduszy pochodzących z budżetu UE. Wynika on przede wszystkim z czerpania korzyści z podstawowych swobód istniejących we Wspólnocie, takich jak wolny handel i swobodny przepływ kapitału, towarów i osób. Dostęp do ogromnego europejskiego rynku był wielką szansą dla polskiej gospodarki, z której nasz kraj skorzystał.

3. Rynek Pracy

Dwadzieścia lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej znacząco zmieniło także polski rynek pracy. Zgodnie z danymi Głównego Urzędu Statystycznego bezrobocie w Polsce w maju 2004 r. wynosiło aż 19,5%. Obecnie, zgodnie z ostatnimi danymi za marzec, zmalało do poziomu 5,3% . Zgodnie z danymi Eurostatu na koniec 2023 r. sytuacja jest jeszcze korzystniejsza, gdyż bezrobocie w naszym kraju wynosiło 2,8%, a ostatnie dane z marca 2024 r. wskazują na 2,9%. Jest to drugi najniższy poziom bezrobocia w całej Unii Europejskiej .

Członkostwo w Unii Europejskiej to także czas znaczącego wzrostu wynagrodzeń w naszym kraju. W 2004 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce brutto wynosiło zaledwie 2290 zł. W 2023 r. było to już 7155 zł. Jest to zatem ponad trzykrotny wzrost w ciągu 20 lat .

Paradoksalnie bardzo dobre dane z rynku pracy przekładają się na pojawienie się innego problemu. Obecnie polska gospodarka posiada znaczący, niewykorzystany potencjał wzrostu, który wynika z faktu, że polskie firmy w wielu branżach nie mogą się rozwijać z powodu braku pracowników na rynku.

4. Podsumowanie

W ciągu 20 lat członkostwa w Unii Europejskiej Polska stała się liderem regionu, państwem które osiągnęło największy sukces gospodarczy wśród krajów byłego Bloku Wschodniego. Wiele prognoz wskazuje na to, że w ciągu najbliższych kilkunastu lat dołączymy do grona najbogatszych krajów w Europie. Już dziś wiele danych makroekonomicznych stawia nas w ścisłej czołówce, a przy utrzymaniu tempa zmian Polska ma szansę stanąć na równi z gospodarkami takimi jak Francja, czy Niemcy. O tym, jak długą drogę przebyliśmy świadczyć może zarówno porównanie do naszego zachodniego sąsiada, największej gospodarki europejskiej. Choć Niemcy obiektywnie są wciąż znacznie bogatszym krajem, to różnice między nami w ciągu ostatnich dwóch dekad bardzo zmalały. Również porównanie z Ukrainą, państwem znacznie większym terytorialnie, o większej populacji i bardziej zasobnym w bogactwa mineralne wskazuje, że drogą którą podążyła Polska była słuszna.

Zobacz: 24.05.2023 Memorandum ZPP – 20 lat Polski w Unii Europejskiej

Warszawa, 12 lutego 2024 r. 

Memorandum ZPP: Sanacja polskiego systemu stanowienia prawa – konieczne zmiany w procesie legislacyjnym

 

• Usprawnienie procesu stanowienia prawa jest konieczne dla rozwoju przedsiębiorczości w Polsce. Pewność, stabilność i transparentność regulacyjna to jedne z kluczowych potrzeb biznesu.
• Niezbędna jest dziś rzeczywista zmiana w postrzeganiu dialogu z partnerami społecznymi jako szansy, a nie zagrożenia. Respektowane powinny być standardy zawarte w przepisach opisujących prawidłową technikę prawodawczą i wewnętrznych aktach proceduralnych.
• Hiperinflacja aktów prawnych przyzwyczaiła przedsiębiorców do zwielokrotnionych wysiłków w podążaniu za spełnianiem nowych obowiązków regulacyjnych. Generuje ona dodatkowe koszty prowadzenia działalności gospodarczej, a także skutecznie zniechęca do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej. Konieczne jest wprowadzenie zasady „obowiązek za obowiązek” równoważącej wprowadzanie nowych obciążeń poprzez likwidowanie już istniejących.
• Związek Przedsiębiorców i Pracodawców postuluje wprowadzenie zasady, w myśl której wszystkie regulacje gospodarcze wchodzą w życie wyłącznie 1 stycznia danego roku i poprzedzone są co najmniej 12 miesięcznym vacatio legis. Zasada ta powinna odnosić się do wszystkich aktów prawnych regulujących funkcjonowanie przedsiębiorstw w Polsce.
• Ocena Skutków Regulacji stanowi realne narzędzie pozwalające na zidentyfikowanie potrzeb wdrożenia nowego prawa, przeprowadzenia rachunku strat i korzyści oraz jego potencjalnych skutków. Aby uczynić ten instrument analityczny bardziej efektywnym, proponujemy wprowadzenie zmian pozwalających na niezależne, rzetelne i profesjonalne przeprowadzenie oceny wpływu opartej na dowodach. Postulujemy wprowadzenie nowej formuły oceny skutków regulacji opartej o ocenę ex ante, która zawierać będzie takie elementy jak: diagnoza rozwiązywanego problemu; opis możliwych wariantów jego rozwiązania; analiza następstw braku rozwiązania problemu; przegląd rozwiązań międzynarodowych; wskazanie optymalnego wariantu rozwiązania.
• Konieczne są zmiany w Regulaminie Sejmu, które ugruntują status organizacji reprezentatywnych jako uczestników prac parlamentarnych. Organizacje reprezentatywne powinny zyskać stałe uprawnienie do zabierania głosu podczas posiedzeń komisji.
• Posiedzenia komisji sejmowych powinni być zwoływane z zachowaniem minimalnego ustalonego okresu poprzedzającego organizację posiedzenia.
• Postulujemy obowiązek publikowania w formie cyfrowej wszystkich poprawek pojawiających się w toku procesu legislacyjnego.

Problematyka usprawnień procesu legislacyjnego w Polsce doczekała się licznych publikacji, raportów i artykułów naukowych, które w swoich konkluzjach relatywnie jednolicie oceniały poziom stanowienia aktów prawnych, sytuując go zdecydowanie poniżej akceptowalnych norm. Biorąc pod uwagę nasz staż jako dojrzałej demokracji oraz fakt bycia członkiem rodziny państw unijnych respektujących wyśrubowane standardy praworządności, a przede wszystkim nasze ambicje w kontekście ciągłego wzrostu gospodarczego, takie oceny powinny być dla nas rozczarowujące. Niestety proponowane rozwiązania systemowe prezentowane przez środowiska naukowe i biznesowe w tym zakresie są najczęściej pomijane w debacie parlamentarnej.

Nie jest tajemnicą, że stosowana praktyka ustanawiania aktów prawnych w Polsce służy wygodzie większości rządzącej, a nie zwykłym obywatelom dla których tworzone jest prawo. Naginanie stworzonych reguł, bądź też ich zupełne ignorowanie stało się zasadą, do której przyzwyczajają nas kolejni rządzący.

W praktyce legislacyjnej znane są przypadki wykorzystywania procedur uproszczonych celem przyspieszenia procesu stanowienia prawa. Popularną praktyką jest w tym zakresie zjawisko tak zwanego „bajpasowania”, czyli przedkładania projektów faktycznie sporządzonych przez urzędników jako druków poselskich.

Tymczasem prawidłowe przeprowadzenie procesu stanowienia prawa stanowi kamień węgielny dla prawidłowego opracowania, wejścia w życie i stosowania wszystkich regulacji wpływających na warunki prowadzenia biznesu. To właśnie potrzeby przedsiębiorców i pracodawców powinny być szczególnie zaadresowane, jako stanowiących główna siłę napędową rozwoju gospodarczego. Hasła pewności stanowienia prawa, jego przewidywalności, czy rzetelnego zbadania wpływu projektowanego aktu na gospodarcze realia, nie powinny być postulatami zmian, a rzeczywistością, która pozwala na skuteczne planowanie strategii rozwoju firm.

Sanacja procesu legislacyjnego jest koniecznością nie tylko z punktu widzenia polskich środowisk biznesowych. W obliczu narastającej konkurencji państw naszego regionu i w związku z postępującymi globalnymi trendami gospodarczymi (nearshoring, reshoring, friendshing) powinniśmy stworzyć dla potencjalnych inwestorów przyjazne środowisko instytucjonalne, które okaże się naszą przewagą, a nie obciążeniem w przyciąganiu nowych inwestycji.

ZPP jako organizacja zrzeszająca przedsiębiorców i pracodawców od wielu lat monitoruje i czynnie uczestniczy w procesie legislacyjnym. Jesteśmy w stanie zdiagnozować jego mankamenty, ale również wskazać dobre strony. Dlatego wierzymy, że przedstawione przez nas postulaty to rozwiązania, które mogą realnie wpłynąć na poprawę jakości stanowienia aktów prawnych w Polsce.

Jedną z bolączek polskiego systemu stanowienia prawa jest jego (nie)transparentność. Powtarzającą się praktyką jest dziś choćby zjawisko publikowania informacji o toczących się nad projektem ministerialnym pracach dopiero po przekazaniu tego projektu do sejmu. W praktyce często od tego momentu dokumentacja zaczyna pojawiać się na platformie Rządowego Centrum Legislacyjnego. Zgodnie ze sztuką powinno stać się to jednak już z chwilą skierowania projektu do uzgodnień międzyresortowych[1].

Często stosowana jest także praktyka popularnych „wrzutek”, która polega na dołączeniu na późniejszym etapie prac nad aktem prawnym poprawek lub autopoprawek, które wykraczają poza zakres przedmiotowy procesowanego aktu prawnego. Tym sposobem podmioty gospodarcze są zaskakiwane przez nowe przepisy regulujące konkretne obszary branż, w których operują. Generuje to brak zaufania do ustawodawcy i wrażenie chaosu legislacyjnego. „Wrzutki” były już w przeszłości piętnowane przez Trybunał Konstytucyjny[2], a obowiązujący w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej zapis, który w paragrafie 3 ust. 3, wskazuje wprost, że „ustawa nie może zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą” wydaje się pozostawać przepisem martwym. Postulatem ZPP w tym zakresie jest zatem respektowanie obowiązujących przepisów dotyczących techniki prawodawczej.

Hiperinflacja aktów prawnych jest zjawiskiem, z którym krajowa legislacja boryka się od lat. Zgodnie ze statystykami w latach 2012-2014 r. na 28 państw członkowskich Unii Europejskiej, Polska zajmowała 4 miejsce z liczbą aktów prawnych przyjmowanych średniorocznie na poziomie 1749 (Niemcy tymczasem zajmowały miejsce 26. z publikacją aktów prawnych średnio nieprzekraczających rocznie liczby 337), natomiast pod względem średniej objętości aktów prawnych przyjętych w tych latach zajęliśmy miejsce 3. z wynikiem 37767 znaków na akt (Niemcy zajęły miejsce 25., z, średnio, 8038 znakami na akt)[3]. Od tego czasu produkcja aktów prawnych tylko przyśpieszyła – rok 2023 r., w którym w Dzienniku Ustaw ukazało się 2824 pozycji, okazał się trzecim najwyższym wynikiem w historii, niewiele skromniejszym od rekordów z 2004 r. i 2022 r. gdy było ich 2868[4].

Przyczyn może być tu kilka i są one często powiązane z innymi wadami naszego systemu legislacyjnego. Przede wszystkim razi niska jakość stanowionego prawa spowodowana pośpiechem legislacyjnym, brakiem należytej staranności w ocenie skutków wprowadzanych przepisów, omijaniem procesu konsultacji społecznych z partnerami, którzy mogliby wspomóc ustawodawcę w zaprojektowaniu pożądanych przepisów. W konsekwencji akty prawne podlegają ciągłej korekcie – w 2021 r. ustawy i rozporządzenia zmieniano aż 1735 razy[5].

Zbyt częste ustanawianie i nowelizowanie przepisów regulujących sposoby funkcjonowania przedsiębiorstw, powoduje, że znacząca część środków, zamiast na rozwój działalności, przeznaczana jest na przystosowanie do dynamicznie zmieniającego się środowiska regulacyjnego. Generuje to oczywiście niepotrzebne koszty, co finalnie może znajdować odzwierciedlenie w wyższej cenie towarów i usług, a nawet prowadzić do rezygnacji z tworzenia się nowych przedsiębiorstw.

Aby zrealizować marzenia o stabilnym prawie i ograniczyć legislacyjną nadpodaż, od wielu lat rekomendujemy przeprowadzenie deregulacji, a  zwłaszcza wprowadzenie zasady „obowiązek za obowiązek”. Rozwiązanie z powodzeniem funkcjonuje w części państw UE i polega na zrównoważeniu nowego lub znowelizowanego obowiązku nakładanego na przedsiębiorców likwidacją obciążeń przynajmniej tak kosztownych dla biznesu, jak te nowo wprowadzane. Pozwala to na znaczne ograniczenie zakusów względem generowania kolejnych aktów prawnych, zwłaszcza takich, które nakładają obciążenia administracyjne na biznes. 

Problematyczne, z punktu widzenia przedsiębiorców, jest także niestabilne i skomplikowane prawo, a dotyczy to zwłaszcza przepisów podatkowych. Sztandarowym przykładem jest wprowadzenie największej od wielu lat reformy systemu podatkowego – „Polskiego Ładu”. Polskie przepisy dotyczące poboru podatków, które już wcześniej były wystarczająco rozbudowane i skomplikowane, stały się jeszcze mniej przystępne. Zwłaszcza sposób ustanowienia tej reformy zasługuje na zdecydowaną naganę. Przepisy były procedowane w wyjątkowo szybkim tempie, często uniemożliwiając legislatorom i posłom zapoznanie się ze zmianami. Niestety wiele projektów ustaw było w ostatnich latach przygotowanych z naruszeniem przepisów legislacyjnych[6].

Celem zapewnienia transparentności procesu, proponujemy wprowadzenie zasady, zgodnie z którą vacatio legis wszystkich nowych regulacji gospodarczych wynosiłoby 12 miesięcy, a nowe prawo wchodziłyby w życie wyłącznie 1 stycznia danego roku.  

Każda nowa regulacja powinna być prowadzona w oparciu o realną analizę. Wprowadzenie nowego prawa powinno następować tylko wówczas, gdy z dowodów (oceny wpływu) wynikałoby, że jest to najlepszy sposób na realizację zamierzonego celu i zachowane zostały odpowiednie proporcje pomiędzy korzyściami i kosztami wprowadzenia nowych rozwiązań prawnych. Przeprowadzenie odpowiedniej oceny wpływu danej regulacji pozwala na precyzyjne zidentyfikowanie możliwych problemów wymagających interwencji legislacyjnej,  poprawę skuteczności i efektywności stanowionego prawa, a także pozwala na ograniczenie inflacji prawa z uwagi na wprowadzenie regulacji, która jest przemyślana i w dłuższym terminie działa.

Tymczasem w Polsce Ocena Skutków Regulacji (OSR) tworzona jest schematycznie, spełniając niekiedy wyłącznie warunki formalne. Autorzy często ograniczają się do opisania następstw budżetowych, pomijając przy tym konsekwencje natury społeczno-gospodarczej. Obowiązek przeprowadzenia OSR jako osobnego dokumentu obowiązuje wyłącznie w odniesieniu do rządowych projektów ustaw i rozporządzeń. Inne podmioty posiadające inicjatywę ustawodawczą, zgodnie z art. 34 ust 2 Regulaminu Sejmu, powinny w uzasadnieniu przedstawić przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne. Praktyka bywa jednak odmienna. Remedium może być tu wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia OSR dla każdego projektu ustawy, niezależnie od podmiotu, który przedkłada projekt nowego prawa.

Celem uczynienia z OSR realnego instrumentu analitycznego, który umożliwia poznanie potencjalnych skutków planowanych działań legislacyjnych proponujemy stosowanie metodyki oceny ex ante, która zawierać powinna: diagnozę rozwiązywanego problemu, opis możliwych wariantów jego rozwiązania, analizę sytuacji, w której problem nie zostałby rozwiązany, przegląd rozwiązań międzynarodowych problemu i najlepszych praktyk stosowanych w danym zagadnieniu oraz wskazanie przez optymalnego wariantu rozwiązania. Projekt zmian w prawie powstawać powinien na podstawie wniosków płynących z analizy. W opinii ZPP pełna analiza, wraz z powstałym na jej gruncie projektem ustawy, powinna zostać przesłana do zewnętrznej jednostki (w idealnym scenariuszu powinien być to organ niezależny albo posiadający pewną autonomię w administracji rządowej) w celu opracowania właściwego OSR. Rozwiązanie to pozwala na kompleksowe opracowanie OSR z udziałem ministerstwa i jednostki niezależnej, wyspecjalizowanej w opracowywaniu takich analiz tak, aby ocena wpływu miała realną wartość dodaną dla procesu legislacyjnego.

Procedowanie każdej nowej regulacji powinno być poprzedzone rzetelnymi pracami w komisjach sejmowych. Powinny być one uporządkowane według jasnych i powszechnie respektowanych zasad. Posiedzenia komisji stanowią przecież okazję do uzyskania dodatkowej wiedzy na temat planowanej regulacji i weryfikacji jej założeń merytorycznych, a informacje przekazane przez partnerów społecznych umożliwiają przewidzenie i ograniczenie negatywnych, nieplanowanych skutków implementacji nowego prawa.

Tymczasem warunki partycypacji społecznej w procesie legislacyjnym w parlamencie pozostają ograniczone. Podczas prac komisji częstą praktyką jest ograniczanie możliwości zabierania głosu przez organizacje społeczne, a sam przebieg prac w komisjach jest często na tyle „ekspresowy”, że uniemożliwia dogłębne zapoznanie się i zgłoszenie ewentualnych poprawek.

Aby ucywilizować parlamentarny proces stanowienia prawa i zapewnić w nim rzeczywisty udział partnerów społecznych proponujemy wprowadzenie zmian w Regulaminie Sejmu. Postulujemy, aby organizacje reprezentatywne zyskały stałe uprawnienie do zabierania głosu podczas posiedzeń komisji sejmowych i senackich. Inicjatywą, która urealniłaby dialog społeczny, byłoby również wprowadzenie dla nich stałych przepustek do budynków parlamentu. Konieczne jest także wprowadzenie minimalnego czasookresu między ogłoszeniem informacji o organizacji posiedzenia komisji, a samym posiedzeniem. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców jest również zdania, że koniecznym jest ustanowienie obowiązku publikowania w formie cyfrowej wszystkich poprawek, które pojawiły się w toku prac komisji.

Stanowienie aktów prawnych powinno być dokonywane z zachowaniem najwyższych standardów staranności i roztropności. W końcu tworzone przez prawodawcę przepisy realnie wpływają na funkcjonowanie milionów obywateli i milionów działalności gospodarczych. Proponując powyższe rozwiązania, ZPP ma na uwadze realizowany przez siebie cel, czyli uczenie Polski najbardziej przyjaznym dla prowadzenia działalność gospodarczej państwem OECD – z przewidywalnym, stabilnym i prostym prawem.

***

[1] art. 52 pkt.1 Regulaminu pracy Rady Ministrów https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WMP20220000348/O/M20220348.pdf

[2] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19.04.2006 r., K6/06

[3] https://grantthornton.pl/wp-content/uploads/2016/02/BarometrPrawa_GT_luty2016.pdf

[4] https://www.rp.pl/prawo-dla-ciebie/art39643071-produkcja-prawa-w-2023-r-bliska-rekordu-25-888-stron-aktow-prawnych

[5] https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/rekord-w-tworzeniu-prawa-w-2022-r-raport-poprawmy-prawo,519692.html

[6] https://grantthornton.pl/wp-content/uploads/2022/03/Barometr-prawa-2022-RAPORT-Grant-Thornton-16-03-2022.pdf

 

Zobacz: 12.02.2024 Sanacja polskiego systemu stanowienia prawa – Konieczne zmiany w procesie legislacyjnym

Warszawa, 26 stycznia 2024 r. 

 

5 PRIORYTETÓW DLA POLITYKI ENERGETYCZNEJ W NOWEJ KADENCJI – MEMORANDUM ZPP

 

• Proces europejskiej transformacji gospodarczej w stronę gospodarki całkowicie opartej o energię elektryczną jest nieodwracalny. W Europie będzie następować systematyczna elektryfikacja kolejnych sektorów gospodarczych. Elektryfikacja ciepłownictwa będzie stanowiła przełom w użyciu paliwowych nośników energii i ciepła.
• Następne dwadzieścia lat zadecyduje o pozycji gospodarczej Unii w ogólnoświatowej gospodarce. W Europie ukształtuje się całkowicie nowy podział pracy, ze względu na wejście do obrotu gospodarczego nowych technologii, związanych z procesem elektryfikacji procesów gospodarczych.
• Polska – poprzez ścisłe powiązania z gospodarką europejską – musi uczestniczyć w procesie transformacyjnym europejskiej gospodarki.
• Przebieg polskiego procesu transformacji energetyki powinien uwzględniać specyficzne, historyczne uwarunkowania związane z pozycją węgla w naszej gospodarce. Mając to na uwadze, kluczowe będzie m.in. natychmiastowe rozpoczęcie negocjacji w sprawie odrębnych warunków dla Polski w kontekście realizacji wymagań pakietu FIT for 55.
• Skuteczna transformacja energetyczna wymaga przewidywalności. Apelujemy więc o przyjęcie stabilnej doktryny energetycznej realnie określającej proces dochodzenia przez polską energetykę do wymogów neutralności klimatycznej.
• Kluczowe będzie możliwie najszybsze uchwalenie aktów prawnych umożliwiających ponowne inwestycje w lądową energetykę wiatrową, a także podjęcie prac legislacyjnych w sprawie inwestycji w lokalne sieci przesyłowe. Nie należy zwlekać z przyjęciem najważniejszych ustaw dotyczących energetyki rozproszonej, gazowej i jądrowej, lecz procesy legislacyjne powinny oczywiście uwzględniać możliwie szerokie i rzetelne konsultacje.

1. Planowanie strategiczne, zasada kontynuacji i długoterminowy horyzont działań w obrębie transformacji energetycznej

Najbliższych dwadzieścia lat zadecyduje o pozycji gospodarczej Unii Europejskiej w ogólnoświatowej gospodarce, jak również o pozycji polskiej gospodarki w Europie. Na Starym Kontynencie będzie w następnych latach następować systematyczna elektryfikacja kolejnych sektorów gospodarczych. Polska, poprzez ścisłe powiązania z gospodarką europejską (członkostwo w UE, dominujący udział eksportu towarów i usług na rynki UE), musi aktywnie uczestniczyć w procesie transformacyjnym europejskiej gospodarki. Zjawisko to jest zarówno dynamiczne, jak i długofalowe, co warunkuje w jaki sposób powinniśmy zdefiniować założenia dla krajowej polityki energetycznej. Muszą być one pragmatyczne i pozbawione wpływu środowisk, których interes mógłby być rozbieżny z polską racją stanu.

Energetyka jest tak istotnym segmentem gospodarki, że należy podkreślić iż pomimo zmian politycznych, transformacja energetyczna jako proces ciągły, musi być kontynuowana teraz i w przyszłości – według założeń przyjętych przez Komisję Europejską i planów zadeklarowanych przez Polskę.

Energetyka jest sektorem gospodarczym, który nie może ulegać zmianom strukturalnym, pomiędzy kadencjami parlamentu. Konieczne jest stworzenie swego rodzaju „konstytucji energetycznej”, odpornej na zmiany polityczne zachodzące w naszym kraju. Bez gwarancji niezmienności obranej przez państwo polskie ścieżki odzyskanie zaufania inwestorów, instytucji finansowych i społeczeństwa będzie niemożliwe. Przy tej skali inwestycjach, jakie są niezbędne dla przeprowadzenia transformacji energetycznej w Polsce, zrealizowanie ich będzie możliwe wyłącznie z udziałem inwestorów branżowych oraz dużych instytucji finansowych. Inwestycje te będą obwarowane wieloma zabezpieczeniami i gwarancjami państwowymi. Tego rodzaju projekty wymagają przewidywalności prawa i okoliczności, w których będą realizowane, w długim horyzoncie czasowym.

Najistotniejszym elementem wspólnego europejskiego bezpieczeństwa energetycznego, wystawionego na próbę w okresie kryzysu cenowego wywołanego polityką Rosji, będzie wspólny rynek energii. Jeśli nabierze on finalnie odpowiednich kształtów, wówczas będziemy w Europie mogli oprzeć się na energii odnawialnej w niewielkim stopniu bilansowanej przez źródła paliwowe i to też jedynie do momentu przejęcia przez magazyny energii funkcji stabilizującej pracę źródeł pogodo zależnych.

Niezależnie jednak od funkcjonowania wspólnego europejskiego rynku, stworzenie w Polsce programu rozwoju energetyki lokalnej w oparciu o źródła odnawialne wspierane konwencjonalną energetyką rozproszoną to jedyna dziś droga. Musi to być program akceptowalny społecznie, finansowany lokalnie przez społeczności, samorządy, regionalny biznes i banki spółdzielcze. Lokalne podejście do problemów energetycznych i ciepłowniczych to najlepsze narzędzie edukacyjne, to także najskuteczniejszy sposób na urynkowienie energetyki.

W tym kontekście bardzo potrzebne byłoby uchwalenie przez parlament ustawy dotyczącej umów pomiędzy wytwórcą energii zrównoważonej, a odbiorcą (cPPA/vPPA). Byłoby to uzupełnienie dla już uchwalonych ustaw dot. cable poolingu i linii bezpośredniej oraz prawdziwe otwarcie dla lokalnych inwestycji. Potrzebne byłoby również opracowanie modelowego państwowego, ale rynkowego wsparcia dla lokalnych inwestycji.

Uczestnictwo lokalnych społeczności, biznesu i administracji to kluczowy aspekt rozwoju nowoczesnej lokalnej i rynkowej energetyki. Poprzez kreowanie rynkowych cen energii w zasięgu swojego odziaływania taka energetyka będzie skutecznie wpływać na rynek energii w całym kraju. To właśnie w tym kierunku zmierzają unijne regulacje. Lokalność wytwarzania, lokalność łańcuchów dostaw – to z jednej strony bezpieczeństwo, a z drugiej sprawiedliwa transformacja (z ang. Just transition). Wśród procedowanych jedynie w ostatnim czasie unijnych regulacji znalazły się: Electricity Market Design, Renewable Energy Directive III, Critical Raw Materials Act, Net-Zero Industry Act, European Wind Power Action Plan I EU Offshore Renewable Energy Strategy oraz inne. Polska powinna wsłuchać się w intencje tych regulacji, zaadaptować trendy i wykorzystać gospodarczo szanse, które się pojawiły. Nie możemy traktować założeń Zielonego Ładu, jako zamachu na nasz kraj i odkłamywaniu tego przekonania służyłaby ogólnopolska kampania informacyjno-edukacyjna. Priorytetem polskiego rządu winno być terminowe i skuteczne wprowadzanie do krajowego porządku prawnego legislacji unijnej, jak również aktywny udział w formułowaniu i opiniowaniu dokumentów. Nie oznacza to bezkompromisowej transpozycji przepisów UE. Prawo do odrębności w niektórych kwestiach nie wyklucza zaangażowanej postawy w realizacji głównego nurtu zmian. I właśnie wokół takiego stanowiska powinniśmy koncentrować wysiłki dyplomatyczne.

2. Pilne negocjacje z UE związane z „indywidualną ścieżką” dojścia Polski do neutralności klimatycznej

Przebieg polskiego procesu transformacji energetyki powinien uwzględniać specyficzne, historyczne uwarunkowania związane z pozycją węgla w naszej gospodarce. Natychmiastowe rozpoczęcie negocjacji w sprawie odrębnych warunków dla Polski w kontekście realizacji wymagań pakietu FIT for 55 wydaje się konieczne. Niektóre cele definiowane w dokumentach UE są nie tylko ambitne, co dalekie od rzeczywistości i możliwości technicznych – nie tylko sytemu energetycznego ale całej polskiej gospodarki.

Pomocne mogłoby tu być przyjęcie Polskiej Doktryny Energetycznej, realnie określającej proces dochodzenia przez polską energetykę do wymogów neutralności klimatycznej. W perspektywie średnioterminowej z całą pewnością nie ma możliwości całkowitego odejścia od węgla. Przez najbliższych 15 lat będziemy zmuszeni używać węgla jako surowca dla polskich elektrowni zawodowych. Przez 7 do 10 lat węgiel dalej będzie surowcem podstawowym. Co prawda jego udział w bilansie energetycznym kraju systematycznie spada, ale nie wydaje się możliwe aby już w 2030 jego udział wynosił poniżej 50 %, co przekładało by się produkcję w okolicach 90 – 100 Terawatogodzin energii elektrycznej rocznie.

Jest całkiem możliwe że dla energetyki będziemy potrzebowali jeszcze około 45 mln ton węgla kamiennego w 2030 roku. Wartość ta nie uwzględnia zapotrzebowania dla ciepłownictwa. Polskie kopalnie w 2030 roku wydobywać będą około 35 – 40 mln ton, co nie zaspokoi potrzeb energetyki. Zaistnieje więc konieczność importu 5 – 10 mln ton, tylko dla potrzeb polskiej energetyki.

Należy przy tym pamiętać o konieczności stabilizacji pracy źródeł odnawialnych, dla której będziemy potrzebowali około 6 – 8 mln ton węgla, zakładając elastyczną pracę rewitalizowanych bloków 200 plus.

Zakładamy dynamiczny przyrost źródeł odnawialnych i zrealizowanie rozpoczętych inwestycji w energetyce gazowej. Czyli produkcję około 25 – 30 TWh ze źródeł gazowych i podwojenie produkcji energii ze źródeł odnawialnych (obecnie 30 TWh). Dałoby to około 90 TWh, a tymczasem w 2030 roku będziemy potrzebowali około 190 TWh energii elektrycznej. W perspektywie średnio terminowej pozycja węgla wydaje się być dość czytelnie określona. W ciągu kolejnej dekady, a być może dwóch, po uruchomieniu pierwszych bloków jądrowych i dalszym rozwoju źródeł odnawialnych, zapotrzebowanie na paliwo węglowe spadnie bilansowo do 25 %. Dalej będzie to oznaczało konieczność wydobycia na poziomie 25 mln ton. Czyli mniej więcej tyle ile może wydobywać Bogdanka i Rybnicki Okręg Węglowy. Wyliczenia te nie są konserwatywne, są realistyczne i zakładają wsparcie decydentów i społeczeństwa dla dynamicznie realizowanej transformacji energetycznej. Transformacji, która pochłonie setki miliardów złotych, na którą dziś jeszcze brakuje w wielu obszarach kadr, kompetencji i specjalistycznych wykonawców. Kraj o powierzchni kilkudziesięcioma milionami mieszkańców, istotnym udziałem przemysłu i położony w umiarkowanych strefach klimatycznych, a do tego wciąż w ponad 70% wykorzystujący węgiel w miksie pewnych pomysłów nie zrealizuje w równym tempie, co inne kraje członkowskie UE i rozumienie tego problemu powinno być we Wspólnocie powszechne.

Nie pomaga tu również organizacja ciepłownictwa w naszym kraju. W latach 70 i 80 dwudziestego wieku dynamicznie rozbudowywano lokalne systemy ciepłownicze. Stąd Polska ma najbardziej rozbudowany system ciepłownictwa systemowego w Europie. W tamtych latach był to przykład oczekiwanej polityki energetycznej, ponieważ ograniczał emisje i redukował koszty ogrzewania. Z dzisiejszego punktu widzenia są to niestety przestarzałe i nieefektywne systemy, wymagające bardzo kosztownych remontów. Ponadto model biznesowy, w którym działały te systemy nie może być kontynuowany. To dzisiaj ogromny i  kosztowny problem w kontekście Green Deal.

O ile w metropoliach i dużych miastach sytuacja jest w miarę klarowna, co do procesów transformacyjnych i nic na dziś nie zastąpi gazu jako paliwa kogeneracyjnego (w przyszłości być może SMR-y), to największy dylemat dotyczy mniejszych ośrodków miejskich i prowincji. Rozwój  lokalnych systemów ciepłowniczych może być kluczem do zmniejszenia lub ograniczenia zagrożeń klimatycznych związanych z emisją ze źródeł indywidualnych. Zwiększenie udziału źródeł odnawialnych, jako podstawy lokalnego ciepłownictwa to główny kierunek rozwojowy jaki wydawałby się racjonalny. Jednak odnawialne źródła pogodozależne (wiatr i słońce) muszą być skalibrowane na autokonsumpcję i posiadać instalacje stabilizacyjne, takie jak gaz, biogaz, wodór czy biomasa. Wybór czynnika stabilizującego będzie zależał od uwarunkowań lokalnych i możliwości produkcyjnych lokalnych wytwórców biogazu czy energii z biomasy. Dziś dominującym paliwem jest naturalnie węgiel, a dużej części społeczeństwa nie stać na dobrowolne wdrożenie alternatyw. Co dotyczy z resztą również tempa unijnej tzw. fali renowacji, która w polskich warunkach, gdzie większość budynków to wampiry energetyczne, jest nierealna ze względów zarówno finansowych, materiałowych, jak i wykonawczych.

To powoduje, że całkowite odejście od węgla to w polskich realiach dość daleka przyszłość. Aby oddzielić inwestycyjnie politykę wobec źródeł odnawialnych, które posiadają szerokie możliwości wsparcia finansowego, od źródeł paliwowych, gdzie wsparcie jest wprost zakazane w energetycznej polityce europejskiej, decydenci zaproponowali utworzenie dużej państwowej spółki energetycznej, w której znalazły by się wszystkie węglowe aktywa polskiej energetyki – Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego (NABE). Miała być to spółka skarbu państwa (SSP) skupiającą zarówno elektrownie węglowe, jak i część polskich kopalń, a jej rolą było by również finansowanie niezbędnych inwestycji w obu sektorach. Niezależnie od finalnego kształtu tej koncepcji należy ją kontynuować. Takie rozwiązanie jest konieczne aby zapewnić bezpieczeństwo pracy zarówno w sektorze energetycznym, jak i górniczym. Na szali jest tutaj również zapewnienie pracy elektrowni w oparciu o w większości krajowy surowiec, co jednak i tak nie uchroni nas od importu węgla dla ciepłownictwa.

Prawdopodobnie tworzenie nowego bytu energetycznego, wraz z jego kosztami organizacyjnymi, nie jest konieczne, ponieważ każda spółka energetyczna posiada już w swoich strukturach spółki wytwarzania,  które zarządzają pracą elektrowni. Wystarczy więc strukturalnie oddzielić spółki wywarzające od spółek matek, gdzie pozostały by aktywa odnawialne, gazowe i inne, nie związane z samym wytwarzaniem. Tym bardziej, że krajowe grupy energetyczne, przygotowując się do realizacji pomysłu NABE, dokonały już wewnętrznie wyodrębnienia segmentów „emisyjnych”, więc proces ten mógłby się zadziać szybko. Nowe spółki wytwarzające znalazły by się pod ochroną instytucji państwowych, tak długo jak to będzie potrzebne. Jest to koncepcja, która pojawiała się w dyskusjach publicznych i określana była mianem  małego NABE. Wydaje się to być działaniem angażującym mniejsze koszty, bardziej efektywnym i quasi rynkowym. I dla tej koncepcji również powinniśmy wypracować zrozumienie w ramach UE.

Idąc dalej, należy podkreślić, że tylko źródła gazowe i uelastycznione bloki węglowe nadają się do współpracy ze zmiennymi pogodowo źródłami. Ani wysokowydajne nadkrytyczne bloki węglowe, ani 1000 megawatowe bloki nuklearne się do tego nie nadają. Zbyt częste zmiany systemu pracy takich źródeł muszą doprowadzić do bardzo kosztownych awarii. Wynika to oczywistych praw fizyki, z czym nie da się politycznie polemizować. Dla odróżnienia źródła gazowe i elastyczne mniejsze bloki węglowe są przewidziane to takiej pracy, co więcej zmienność faz pracy nie powoduje zwiększonych kosztów, ponieważ ich praca co do zasady ma być skorelowana z funkcjonowaniem operacyjnie nisko kosztowych źródeł odnawialnych.

Wyzwaniem jest znalezienie odpowiedzi na pytanie, jak pogodzić współpracę rynkowych, często lokalnych, źródeł rozproszonych z nieelastyczną państwową energetyką konwencjonalną. A jest to niezbędne. Wydaje się, że największe i nowo wybudowane bloki węglowe, które pozostają w zasadzie nieregulacyjne, powinny pracować w podstawie jeszcze przez wiele lat i pozostawać w rękach państwa. Ich udział nie powinien przekraczać 30-40 % najwyższego zapotrzebowania systemu krajowego (który wynosi 27 tys. MW), czyli ta podstawowa moc elektrowni węglowych na węgiel kamienny i brunatny powinna wynosić od 12 do 14 tys. MW.

Drugim elementem były by tu zmodernizowane bloki 200 i 300 MW (co zakładał wyhamowany program „Bloki 200+”). Do remontu nadaje się prawdopodobnie niespełna 20 z nich, a same naprawy i zarządzanie tymi blokami należałoby przeprowadzić na zasadach komercyjnych. Zbycie tych aktywów przez SSP mogłoby się odbyć za przysłowiową złotówkę, przy założeniu że pełniłyby one docelowo rolę bilansową, stabilizującą pracę instalacji OZE, uzupełniając tym samym pełnowartościowe źródło hybrydowe. Warto przedstawić uproszczone założenia ekonomiczna dla takiego programu:

• Wartość bloku całkowicie zamortyzowanego wynosi zero.
• Wartość remontu uelastyczniającego blok wyniesie około 120 milionów PLN.
• Blok będzie pracował około 5000 godzin rocznie, ze średnią mocą 120MW, czyli 120 X 5000, a więc wyprodukuje średnio 600 000 MWh energii, przy średniej cenie 250 PLN za jedną megawatogodzinę.
• Przychód roczny z pracy bloku to około 150 mln PLN, minus koszty paliwa, koszty operacyjne i opłaty środowiskowe.
• Wydaje się dziś całkiem realne osiągnięcie przy takich założeniach rentowności brutto na poziomie 15 %, a to oznacza jego pełną rentowność .
• Zmodernizowany blok mógłby obsłużyć bilansowo ok 400 MW mocy ze źródeł odnawialnych, a być może więcej.
• Blok po remoncie był by w stanie bezawaryjnie pracować przez co najmniej 20 tys. godzin.

Dzięki takiemu rozwiązaniu powstało by około 600 megawatowe źródło odnawialno – konwencjonalne, pracujące w ruchu ciągłym, produkując średnio 200 – 300 MW przez 8000 godzin rocznie, przy średniej cenie 250 PLN za megawatogodzinę. A to oznacza wyprodukowanie 2 400 000 MWh energii i osiągnięcie około 500 – 600 milionów przychodu rocznego, ze znacznym udziałem zielonej energii.

W porozumieniu z decydentami unijnymi można by więc było rozważyć prywatyzację takich bloków i stworzenie atrakcyjnego programu dla dużych inwestorów w źródła odnawialne, którzy mogliby nabyć taki blok na atrakcyjnych warunkach, uzyskując w zamian ułatwienia przyłączeniowe (dzięki charakterystyce stabilnego źródła odnawialno – paliwowego). Stabilizacja źródeł odnawialnych przy pomocy bloków gazowych i elastycznych bloków węglowych, to przez następną dekadę – przy wyzwaniach w obrębie sieci elektroenergetycznej – jedyna rozwojowa możliwość dla polskiej transformacji energetycznej.

Inteligentne wykorzystanie zasobów węgla i przedłużenie perspektywy ich wydobycia, zgodnej z logiką ekonomiczną oraz ograniczenie wydobycia wyłącznie do opłacalnych złóż, przy uwzględnieniu niezbędnych inwestycji górniczych, to nie ochrona sektora węglowego a realizm energetyczny. Należy równocześnie zapewnić przejrzystą współpracę rynkowego systemu energetycznego z siecią państwową, w której z biegiem lat zamiast bloków na węgiel zaczną pojawiać się źródła atomowe i wodorowe. Oba te źródła zapewne będą musiały być w dużej części finansowane przez państwo i pozostać własnością państwową. Równolegle stopniowa elektryfikacja ciepłownictwa i zwiększanie efektywności energetycznej budynków będzie stanowiło przełom w użyciu paliwowych nośników energii i ciepła. Niemniej w pierwszej kolejności należy w drodze negocjacji na poziomie unijnym zagwarantować Polsce prawo do odrębności i indywidualnej ścieżki transformacyjnej, chroniącej nasz kraj przed konsekwencjami niezrealizowania części wiążących celów liczbowych.

3. Wsparcie ekosystemu technologicznego OZE i nowoczesnego przemysłu niskoemisyjnego.

Koszty energii zdominowały debatę o energetyce. W naszych krajowych warunkach są one oczywiście ważne, ale dla większości przedsiębiorstw nie najważniejsze. Polska przez ostatnie dziesięciolecia rozwijała dynamicznie sektor technologiczny, w tym elektronikę, technologie krystaliczne, informatykę, motoryzację i inne, w których koszty energii elektrycznej nie przekraczają 2% wartości wytworzonego produktu. Jest to prawidłowy czynnik rozwojowy. Z drugiej strony 24% dochodu państwa kreowane jest przez przemysł wytwórczy, który częściowo zabezpiecza nas też przed inflacją i kryzysami. W sektorze przemysłowym jeszcze około 25% przedsiębiorstw to przedsiębiorstwa energochłonne, gdzie udział energii w koszcie wytworzenia potrafi przekraczać 30%. W tym wypadku ceny energii mogą zadecydować o przyszłości firmy i temu obszarowi poświęcono w ostatnich latach sporo refleksji. Niemniej podstawowym problemem dla polskiej gospodarki staje się dostępność zielonej energii. Export na rynki krajów rozwiniętych, w tym głównie do Unii Europejskiej dominuje wśród polskich producentów. Bez dostaw zielonej energii przemysłowi grozi dziś głęboka zapaść, wyłącznie z tego powodu, że większość nowoczesnego przemysłu nastawiona jest na eksport. Przekładem mogą być fabryki mebli i cały sektor automotive, gdzie wartość dostaw eksportowych przekracza 80% wielkości produkcji. Z tego właśnie powodu kluczowe dla polskiej gospodarki jest przyspieszenie procedur inwestycyjnych (permittingowych) dla rozwoju OZE i źródeł niskoemisyjnych, refleksja nad długofalowym rozwojem sektora witrowego (racjonalna liberalizacja przepisów dla onshore, zaplanowanie kolejnych faz ofshore – plan zagospodarowania obszarów morskich), rzeczowa aktualizacja PEP2040, rewizja polityki przemysłowej, stworzenie dedykowanych funduszy na wsparcie nowoczesnego przemysłu OZE.

W Europie ukształtuje się całkowicie nowy podział pracy, ze względu na wejście do obrotu gospodarczego nowych technologii, związanych z procesem elektryfikacji procesów gospodarczych. Polska gospodarka ma szanse na wypracowanie wyższej niż dotychczas wartości dodanej, jeśli będzie aktywnie uczestniczyć w nowym kształtującym się w Europie podziale pracy. Obecna dziesiąta kadencja parlamentu będzie decydująca dla polskiego systemu energetycznego i będzie wpływać na cały rynek inwestycyjny w polskiej gospodarce. Jeśli przy okazji niezbędnych inwestycji w energetyce i ciepłownictwie uda się przekroczyć wartość 50 % dostaw z krajowego rynku przemysłowego, to wówczas inwestycje energetyczne mogą stać się kołem zamachowym dla całej naszej gospodarki i w znaczącym stopniu wpływać na poziom zamożności polskiego społeczeństwa. Chodzi również o dostawy technologiczne, w których występuje wysoki stopień wykorzystania najnowocześniejszych technologii. Przemiany przemysłu energetycznego w kierunku niskoemisyjnym uruchomiły proces powstawania nowych ośrodków przemysłowych w sąsiedztwie źródeł wytwarzania zrównoważonej energii, wolnych od opłat za emisję CO₂ i opłat przesyłowych, które zapewniają ceny energii pozwalające konkurować z innymi producentami na świecie. Kierunek lokowania nowych inwestycji przemysłowych w bezpośrednim sąsiedztwie morza i OZE jest już na świecie zauważalny. Ożywienie inwestycyjne w województwach Zachodniopomorskim i Pomorskim będzie coraz większe, stąd słuszną koncepcją wydają się specjalne strefy energetyczne w tym rejonie (w przyszłości duże moce z wiatru i atomu). Procesy te wymagają jednak dobrego planu i koordynacji. Konieczna jest świadoma selekcja, wybór technologii, które będziemy wspierać i rozwijać, wskazanie liderów polskiej gospodarki w przyszłości, określenie sposobu promocji i wspierania tych branż, gdzie istnieją realne możliwości uzyskiwania wartości dodanej dla polskich firm. Działaniom tym powinno towarzyszyć przygotowanie legislacyjne zasad finansowania liderów polskiej gospodarki 4.0, jasne i czytelne określenie kryteriów finansowania, wspierania i promowania sektorów gospodarki 4.0 i 5.0.

Kluczowe dziś bariery dla finansowania dekarbonizacji przemysłu w Polsce (za WiseEuropa) to:

• nie uznawanie dekarbonizacji przemysłu za beneficjenta instrumentów zrównoważonego finansowania
• wydawanie dotychczasowych przychodów z EU ETS na działania niezwiązane z transformacją niskoemisyjną
• niewystarczające źródła finansowania publicznego
• niskie zaangażowanie inwestorów prywatnych, niechęć do ponoszenia samodzielnego ryzyka finansowego
• brak wystarczających bodźców ze strony sektora publicznego, aby zmobilizować niezbędne przepływy kapitałowe.
• niewystarczająca konkurencja ze strony polskich firm przemysłowych w pozyskiwaniu finansowania dekarbonizacji ze środków UE.
• nierozwinięte raportowanie niefinansowe, związane z ESG, przez polskie spółki przemysłowe.

Są to bezpośrednie podpowiedzi dla strony rządowej w zakresie działań napędzających polską gospodarkę. Energetyka rozproszona dysponuje ogromnym potencjałem rozwojowym w zakresie tak zwanego local content, czyli dostaw elementów inwestycji energetycznych z lokalnych źródeł. Wykorzystanie tego potencjału wiąże się między innymi z odpowiednią legislacją i zachętami do inwestycji w tym zakresie. Przykładem mogą być podstrefy ekonomiczne, działające nawet czasowo, w okresie powstawania lokalnych inwestycji. Biznes potrzebuje klarownego przekazu, przewidywalności i gwarancji odbioru swoich usług i produktów w przyszłości by inwestować w procesy rozwojowe.

4. Realne rozwiązanie problemu sieciowego, a nie jedynie zwiększanie skali inwestycji w modernizację i rozbudowę sieci

Specyfika polskiej (choć nie jesteśmy przypadkiem odosobnionym) energetyki polega na tym że jest ona skupiona w rękach Państwa i w ograniczonym zakresie podlega naciskom rynkowym. Nawet obszar inwestycji prywatnych jest dziś de facto uzależniony od monopolisty przesyłowego (nie ma przyłączenia, nie ma inwestycji). Przesył „jednokierunkowy’’ w krajowych sieciach elektroenergetycznych to dziedzictwo minionej epoki, który dziś jest kulą u nogi transformacji energetycznej. Wraz z rozwojem elektromobilności ten niedorozwój będzie się pogłębiał.

Powyższy rysunek pokazuje pionowy układ polskiej energetyki gdzie państwo kontroluje wszystkie przepływy.

Wielkość zainstalowanych źródeł fotowoltaicznych w Polsce zbliża się do 15 GW, co jednak przekłada się na produkcję wynoszącą jedynie około 10 TWh rocznie. Warunki klimatyczne nie pozwalają w naszym kraju na przekroczenie 1000 MWh produkcji rocznej z jednego megawata zainstalowanej mocy. Produkcja z lądowych farm wiatrowych przekracza 3000 MWh z jednego megawata instalacji, a morskie farmy wiatrowe (MFW) z pewnością przekroczą 4000 MWh. Produkcja energii z lądowych farm wiatrowych zbliża się w naszym kraju do poziomu 20 TWh rocznie. Jeśli chcemy istotnie zwiększyć moce zainstalowane, co przełożyłoby się na wyraźnie większą generację energii musimy wymusić modernizację pracy operatorów sieci i rynkowe podejście do całego rynku energii. Przypomnijmy że produkcja całej polskiej energetyki to około 170 TWh rocznie, czyli około 140 TWh to dziś tzw. energia czarna.

Od lat wiele słyszymy o wzrastających nakładach na rozwój i modernizację sieci. Z pewnością inwestycje są potrzebne, ale nie na konserwowanie dotychczasowego modelu ich funkcjonowania, a na ewolucję w kierunku przyjaznym dla współpracy ze źródłami rozproszonymi. Dziś OZE w systemie elektroenergetycznym traktowane jest jak interferencja, a ma się stać podstawą. Potrzebujemy więc gruntownej przebudowy systemu elektroenergetycznego.
     

   

Powyższy schemat ilustruje układ, w którym poprzez niezależną od monopolu dystrybucję energetyka rynkowa osiąga możliwości wpływania na ceny energii. Linie przesyłowe 400 kV i 220 kV jeszcze przez wiele lat pozostaną w rękach państwa, gdyż gwarantują bezpieczeństwo i kontrolę przesyłu. Pozostała część źródeł wytwarzania oraz linii przesyłowych, czyli rewitalizowane bloki 200 MW, energetyka wiatrowa, energetyka gazowa, energetyka z odpadów, fotowoltaika, energetyka obywatelska oraz linie 110 kV, linie średniego i niskiego napięcia powinny zostać sprywatyzowane i podlegać mechanizmom rynkowym.

Powinniśmy dążyć do jak największego lokalnego rozwoju rynkowej energetyki rozproszonej dostarczanej bezpośrednio do lokalnych odbiorców. Takie możliwości pojawiły się w 2023 roku poprzez uchwalenie przez Sejm ustawy o liniach bezpośrednich i cable poolingu. Nad definicjami których należy z resztą dalej pracować. Wspominanym już pomysłem jest prywatyzacja zdolnych do elastycznej pracy bloków węglowych, przeprowadzona na specjalnych warunkach i wyłącznie dla dużych inwestorów w energetyce odnawialnej, zdolnych do utworzenia spółek stabilizujących pracę OZE na rynkowych warunkach (usługi bilansowania). Istotą tych pomysłów jest wspólne traktowanie przyłączeniowo przez operatorów źródła OZE i  źródła stabilizującego, a być może także magazynu energii. Tak złożona instalacja hybrydowa powinna być traktowana przez operatora systemu jako jedno źródło wytwórcze. Chodzi o techniczne możliwości przyłączeniowe, a nie o rozliczenia. Koncepcję tę przedstawia poniższy schemat:    

Jak już zauważono w 2023 roku uchwalono dwie niezwykle ważne ustawy umożliwiające tworzenie powyższego obrazu polskiej energetyki rozproszonej. Była to ustawa o Cable Poolingu, umożliwiająca efektywniejsze wykorzystanie istniejących przyłączeń i wypłaszczająca wykres wytwarzanej energii, oraz ustawa o liniach bezpośrednich umożliwiająca bezpośrednie połączenie wytwórcy z odbiorcą, bez konieczności odłączania się od sieci krajowej. Obie ustawy umożliwiają pracę elektrowni hybrydowych. Komplementarna byłaby również nowa ustawa o kontraktach bezpośrednich (cPPA/vPPA), regulująca zasady obrotu energią nie tylko pomiędzy wytwórcami i odbiorcami, ale także określająca założenia współpracy z sieciami państwowymi.

Już w 2019 roku sugerowaliśmy wyłączenie segmentu dystrybucji z pionowego układu polskiej energetyki. Układ zależności w dystrybucji będzie determinował funkcjonowanie całego systemu, w którym następuje zderzenie kapitału prywatnego z monopolem państwowym. Przesył i dystrybucja energii to dzisiaj główne wąskie gardło systemu, tylko uwolnienie potencjału inwestycyjnego w ten system może zapewnić rozwój i transformację polskiej energetyki. A taki potencjał istnieje zarówno w lokalnych społecznościach, jak i przemyśle, zarówno w firmach prywatnych jak i państwowych.

Stan linii przesyłowych wysokich napięć, po dokonanych inwestycjach, w 2027 roku powinien nie stwarzać już problemów. Należy tu jednak zwrócić uwagę na niewystarczającą ilość połączeń międzynarodowych, co może stanowić problem przy dobilansowywaniu poprzez transgraniczną wymianę energii. Jeśli w przyszłości, gdzieś po 2040 roku mamy przejść wyłącznie na zasilanie ze źródeł odnawialnych, to nie da się tego osiągnąć bez integracji z europejską energetyką ponieważ nasze warunki klimatyczne, jak i obszar kraju uniemożliwiają zapewnienie ciągłej pracy źródeł odnawialnych. Zaś elektrownie wodne, wodorowe i magazyny energii jeszcze w 2040 roku nie zapewnią pełnego bilansowania systemu.

O ile więc, jak wyżej przedstawiliśmy w systemie linii najwyższych napięć sytuacja jest w miarę stabilna to w segmencie 110 KV, który bezpośrednio obsługuje linie średnich (30 i 15 KV ) i niskich napięć jest już inna. Są one w gorszym stanie i wymagają większych inwestycji. Linie 110 KV powinny pozostać w gestii państwa, więc te inwestycje spoczywać będą na odbiorcach energii. Natomiast linie średnich i niskich napięć będące w rękach operatorów mogłyby uczestniczyć w programie komercjalizacji, stanowiąc wartość aportową operatorów przy tworzeniu Lokalnych Systemów Dystrybucji. Rozwiązanie problemów transformacyjnych Polskiego Systemu Przesyłowego to fundament całej polskiej transformacji energetycznej. Obszar ten należy uporządkować przed skokowym wzrostem mocy wytwórczych w poszczególnych segmentach wytwórczych polskiej energetyki.

W przyszłości energetyka będzie też przejmować rolę systemów ciepłowniczych, ponieważ przy szybkim rozwoju źródeł odnawialnych można oczekiwać spadku cen do takiego poziomu, że ogrzewanie elektryczne stanie się bardziej ekonomiczne od paliwowego. W takiej sytuacji sieć energetyczna będzie musiała przenieść znacznie większe moce niż dzisiaj planujemy. Powinniśmy próbować dziś obliczyć jakie i dostosować przekroje kabli, transformatory i inne urządzenia energetyczne do roli, jaką będą w przyszłości pełnić obsługując nie tylko dostawy energii elektrycznej do obsługi urządzeń energetycznych, ale także do elektrycznych urządzeń ciepłowniczych.

5. Wytypowanie filarów – motorów ewolucji polskiej energetyki i zapewnienie optymalnego, długoterminowego klimatu inwestycyjnego w tych obszarach

Przy analizie stanu obecnego legislacji sektorowej nie należy zapominać o pozytywnie zrealizowanych inicjatywach decydentów takich jak :

• Uruchomienie programu ”Mój Prąd” który doprowadził do instalacji ponad 13 GW w energetyce słonecznej (wskazany rozwój programu w kierunku magazynów energii i przydomowych turbin wiatrowych oraz elektrolizerów)
• Ponad polityczne wsparcie rozwoju morskiej energetyki wiatrowej i zainicjowanie inwestycji pozwalających na zainstalowanie ponad 8 GW bardzo wydajnego źródła zielonej energii (niezbędne planowanie długoterminowe odnoszące się do zagospodarowania terytoriów morskich przez MEW i inne instalacje przemysłu OZE, np. wodorowe)
• Nie blokowanie wiatrowych inwestycji lądowych, które posiadały ważne w 2016 roku pozwolenia na budowę, co spowodowało przyrost – w okresie obowiązywania ustawy 10H – o ponad 5 GW tego najtańszego źródła energii. A następnie liberalizacja ustawy antywiatrakowej (niezbędna dalsza liberalizacja ustawy 10H, merytoryczna debata i kampania społeczna niwelująca ewentualny sprzeciw podburzany przez zorganizowane grupy interesu)
• Kontynuowanie aukcyjnego systemu wsparcia rozwoju źródeł odnawialnych (choć dziś słabnące nim zainteresowanie wyraźnie pokazuje, że koncepcja aukcji wymaga rewizji)
• Opracowanie i sfinansowanie programu rewitalizacji bloków 200MW, jako stabilizatorów pracy źródeł odnawialnych (potrzebna kontynuacja)
• Rozpoczęcie inwestycji w programie polskiej energetyki nuklearnej (potrzeba wiele konsekwencji i uważności w terminowej i racjonalnej kosztowo realizacji)
• Rozpoczęcie prac w programie polskiej energetyki wodorowej (bo choć na owoce przyjdzie nam poczekać jeszcze około 10 lat, bez wątpienia Polska ma w tym zakresie bardzo duży potencjał i know how)
• Uchwalenie ustaw przyłączeniowych, tj. dot. cable pooling i linie bezpośrednich (ich definicje wymagają dopracowania, ale kierunek jest bardzo dobry; kolejną z ustaw powinna być ta regulująca stosunki cPPA/vPPA)

Do pozytywnych zmian okresu ostatnich kilku lat można zaliczyć także zmianę podejścia społeczeństwa do problemów polskiej energetyki i polskiego ciepłownictwa, czemu przyczynił się kryzys energetyczny, ale do czego dołożyli również sporo pracy inwestorzy prowadzący rzetelną komunikację z interesariuszami.

Nowy Rząd z pewnością będzie miał własne pomysły i ścieżkę dojścia do nich. Niemniej potrzebujemy dziś intensywnego przyrostu dużych, zawodowych, źródeł wytwórczych OZE. Praca źródeł wielkoskalowych jest odmienna od małych, rozproszonych instalacji. W przypadku planowania produkcji w oparciu o prognozy meteorologiczne, może to być dość przewidywalne i zarządzalne. I to właśnie tych źródeł potrzebuje dziś przemysł i cała gospodarka. Ale takich źródeł mamy obecnie niewiele, bo tylko około 0,8 GW. Potencjał ich rozwoju to co najmniej 10 GW w ciągu 5 lat. Przy nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym oraz innych ustaw, w szczególności co do rozwoju takich źródeł na terenach poprzemysłowych, potencjał wzrasta do co najmniej 20 GW, czyli zwiększa produkcję zielonej energii o 20 TWh rocznie. Wielkoskalowa energetyka fotowoltaiczna wraz z lądowymi farmami wiatrowymi to podstawa rozwoju lokalnej energetyki biznesowej i remedium na deficyt zielonej energii dla przedsiębiorstw.

Konieczne jest więc jak najszybsze uchwalenie wszelkich aktów prawnych umożliwiających ponowne inwestycje w lądową energetykę wiatrową. Równoległym działaniem powinno być podjęcie prac legislacyjnych w sprawie inwestycji w lokalne sieci przesyłowe oraz uchwalenie ustawy zmieniającej zasady inwestowania na terenach po górniczych i poprzemysłowych. Tereny po górnicze tylko w Bełchatowie i Turoszowie pozwalają na szybkie zainstalowanie co najmniej 5 GW źródeł fotowoltaicznych. W obu elektrowniach mamy już zainstalowane turbiny wiatrowe, więc uzupełnienie ich fotowoltaicznym źródłem o innej charakterystyce pracy podwyższy poziom stabilnej pracy obu źródeł. Zarówno w Turoszowie, jak i w Bełchatowie wygaszanie pracy elektrowni na węgiel brunatny można zsynchronizować z inwestycjami w energetykę odnawialną i remontami rewitalizacyjnymi wybranych bloków energetycznych. Alternatywą może być wybudowanie niewielkiej i nisko-kosztowej elektrowni szczytowo-pompowej stabilizującej pracę kilku wiatraków i około 10 MW elektrowni fotowoltaicznej. Zakładając instalację czterech 3 megawatowych wiatraków, optymalna moc turbiny wodnej to 3 – 4 MW. Są to przykłady priorytetów, swoistych „quick wins”, o których szczegółowo dyskutowaliśmy w gronie ekspertów podczas naszej ubiegłorocznej konferencji: https://zpp.net.pl/events/event/konferencja-pt-quick-wins-polskiej-energetyki-praktyczny-przewodnik-dla-firm-i-administracji/

A zatem filarami – motorami ewolucji polskiej energetyki winny być wielkoskalowe źródła OZE i należy zapewnić im optymalny, długoterminowy klimat inwestycyjny. Niezbędne jest też przygotowanie szybkich ścieżek legislacyjnych – aczkolwiek przewidujących konstruktywne konsultacje z uczestnikami rynku i ocenę skutków regulacji – dla innych najważniejszych ustaw dotyczących energetyki rozproszonej, gazowej i jądrowej.

 

Więcej: 26.01.2024 5 priorytetów dla polityki energetycznej w nowej kadencji – memorandum ZPP

Warszawa, 25 stycznia 2024 r. 

 

5 PRIORYTETÓW DLA OCHRONY ZDROWIA W NOWEJ KADENCJI – MEMORANDUM ZPP

 

• Pandemia COVID-19 i zrywane łańcuchy dostaw, wojna na Ukrainie czy ataki terrorystyczne w cieśnie Ormuz uwypukliły narastające zagrożenia i problemy z dostępnością produktów leczniczych – zarówno w Polsce jak i w Europie.
• Problem z dostępem do leków dotyczy także Polski – w Polsce wytwarzanych jest jedynie 40 spośród 600 API stosowanych przy produkcji leków refundowanych.
• Mimo rzekomych sukcesów wskazywanych przez Rząd, to właśnie wieloletni proces administracyjnego obniżania cen leków, które dziś w Polsce należą do najniższych w UE, spowodował, że wytwarzanie najtańszych leków stało się mało rentowne. Tylko jedna trzecia leków refundowanych jest produkowana w naszym kraju.
• Wbrew zapowiadanemu wsparciu dla krajowej produkcji leków nie zostały wdrożone rozwiązania legislacyjne promujące polskich przedsiębiorców.
• Zapisy nowelizujące Ustawę refundacyjną w zakresie obniżenia odpłatności za produkty wytwarzane w Polsce nie zostały wdrożone, w rezultacie ceny dla pacjentów nie zostały obniżone
• Mimo wygasania patentów na leki biologiczne i obniżek cen nawet o 80% w Polsce, odsetek pacjentów korzystających z tej formy skutecznego i bezpiecznego leczenia jest kilkunastokrotnie niższy niż w innych krajach Unii Europejskiej.
• Podstawą systemu ochrony zdrowia w Polsce jest i będzie publiczna służba zdrowia, jednakże medycyna prywatna odgrywa kluczową rolę w utrzymaniu wydolności
  i odciążeniu systemu publicznego.
• Usankcjonowanie zdrowia publicznego, a zwłaszcza roli profilaktyki i stylu życia (w tym regularnej aktywności fizycznej) w działaniach rządu oraz finansowaniu ochrony zdrowia jest niezbędnym warunkiem rozwoju społecznego i gospodarczego kraju, zwłaszcza w sytuacji następujących zmian demograficznych oraz epidemiologicznych związanych m.in. z rosnącym odsetkiem osób z chorobami przewlekłymi (także wśród osób młodszych).
• Potrzebne jest monitorowanie wskaźników stanu zdrowia oraz zagrożeń, wdrażanie działań i ich ewaluacja oraz modyfikacja działań nakierowanych na zachowanie zdrowia.
• Działania związane z profilaktyką muszą mieć ciągłość i wiązać się ze skuteczną promocją – w miejsce obecnej akcyjności, która nie służy efektywności finansowej ani efektom zdrowotnym.
• Rząd wraz z partnerami społecznymi powinien zbudować zinstytucjonalizowane mechanizmy zaangażowania całego społeczeństwa w dbałość o zdrowie.
• Jednym z kierunków działania nowego rządu powinna być też promocja i nagradzanie dobrych praktyk w sektorze publicznym i prywatnym, zarówno po stronie świadczeniodawców (pomysły na wysoki udział w badaniach przesiewowych itp.), jak i pracodawców, samorządów lokalnych oraz organizacji pozarządowych.
• Jednym z pilnych zadań musi być mapa barier w wykorzystaniu obecnych pieniędzy na profilaktykę (bardzo niskie wykorzystanie w NFZ, zmapowanie celów dla pieniędzy w Narodowym Programie Zdrowia Publicznego oraz innych dokumentach rządowych, samorządowych, pracodawców oraz środków pomocowych trafiających do Polski).
• Rozwój rozwiązań cyfrowych w wielu dziedzinach usprawnił system ochrony zdrowia. Widać to było zwłaszcza w czasie pandemii.
• Zadaniem nowego rządu – w tym Ministra Zdrowia oraz Wicepremiera Ministra Cyfryzacji – powinno być dalsze wspieranie rozwoju rozwiązań telemedycznych jako korzystnych przede wszystkim dla pacjentów, przyspieszających uzyskanie świadczeń zdrowotnych oraz zmniejszających dysproporcje w dostępie do nich.
• Obszar e-zdrowia potrzebuje stabilności oraz jasnych ram prawnych ustalanych z wszystkimi interesariuszami, w tym pilotaży rozwiązań budzących wątpliwości lub wymagających sprawdzenia ich efektywności oraz odpowiedniego czasu na wdrożenie.
• Uwzględnienie telemedycyny w koszyku świadczeń gwarantowanych jest naturalnym kierunkiem zmian.
• Rolą decydentów jest wspieranie rozwoju rozwiązań przygotowywanych przez firmy, służących skracaniu kolejek do lekarzy specjalistów (teleporady, zdalne wystawianie recept), badań, lepszej informacji na temat stanu zdrowia pacjentów (telemonitoring, aplikacje), a także sprzyjających systematyczności w dbaniu o zdrowie i zażywaniu leków.

1. Dostęp do leków

a)Bezpieczeństwo lekowe

Pandemia COVID-19, zrywane łańcuchy dostaw,  wojna na Ukrainie czy akty terrorystyczne w cieśnie Ormuz uwypukliły narastające problemy z dostępnością produktów leczniczych – zarówno w Polsce jak i w Europie. Niemalże całkowite uzależnienie dostaw substancji czynnych od rynku azjatyckiego oraz problem z nierównomierną alokacją deficytowych leków postawiły Europę przed wieloma wyzwaniami.

Polska nie stanowi w tym względzie wyjątku. Według danych z Sieci Badawczej Łukasiewicz, przytoczonych w ubiegłorocznym raporcie Polityki Insight („Czempioni Narodowi 2022”), w Polsce wytwarzanych jest jedynie 40 spośród 600 API stosowanych przy produkcji leków refundowanych. Uzależnienie od importu z Azji powoduje, że polski i europejski rynek leków jest bardzo podatny na kryzysy.

Pod koniec 2018 roku Rada Ministrów przyjęła dokument strategiczny „Polityka Lekowa Państwa 2018–2022”, określający priorytetowe działania Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie gospodarki lekami. Dokument powstał w oparciu o założenia Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) i stanowi formalny zapis celów, kierunku działań i decyzji w zakresie polityki lekowej państwa. Kwestie poruszane w Polityce Lekowej dotyczą zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego.

• We wrześniu 2023 r. Ministerstwo Zdrowia podsumowało realizację zakładanej strategii wskazując, że mimo pandemii COVID-19 z sukcesem udało się wprowadzić korzystne zmiany w zakresie polityki lekowej, m.in. dzięki digitalizacji systemów ochrony zdrowia uproszczono i przyspieszono proces rejestracji leków, wystawiania i realizacji recept czy weryfikacji autentyczności leków, a dzięki systemowi monitorowania obrotu produktów leczniczych dostępność rynkowa leków jest pod kontrolą, co pozwala na wczesne identyfikowanie braków lekowych.

Mimo powyższych sukcesów wieloletni proces administracyjnego obniżania ich cen, które dziś w Polsce należą do najniższych w UE, brak mechanizmu mogącego przyczynić się do zwiększenia produkcji farmaceutycznej spowodowały, że wytwarzanie najtańszych leków stało się mało rentowne i nie zwiększa się udział krajowych leków w polskim rynku. Tylko jedna trzecia leków refundowanych jest produkowana w naszym kraju.

Jednocześnie brak zachęt do inwestycji na polskim rynku farmaceutycznym dla graczy międzynarodowych i wydłużona procedura refundacyjna skutecznie ograniczają dostęp do nowoczesnych terapii dla polskich pacjentów.

Przedmiotowe problemy miały zostać zaadresowane w tzw. Dużej Nowelizacji Ustawy Refundacyjnej (DNUR), która zasadniczo weszła w życie 1 listopada 2023 r. Projektowane zmiany – wbrew wyraźnym sygnałom branży farmaceutycznej oraz organizacji pacjentkach – ograniczyły się jednak do zaostrzenia obowiązków na krajowych i międzynarodowych wytwórców i dystrybutorów produktów leczniczych. Wśród najbardziej dotkliwych rozwiązań można wyróżnić:

• konieczność utrzymywania trzymiesięcznych zapasów leków pod groźbą bardzo wysokich kar;
• sankcje finansowe w przypadku niezapewnienia dostępności produktów leczniczych w deklarowanych w postępowaniu refundacyjnym ilościach;
• obowiązkowe obniżki ceny produktu objętego refundacją;
• uchylenie decyzji refundacyjnej w przypadku niezapewnienia ciągłości dostaw.

Jednocześnie legislator krajowy nie wdraża jakichkolwiek rozwiązań legislacyjnych, które miałyby wpłynąć na kwestie dystrybucji produktów leczniczych, w szczególności pozwalających na dostosowanie naszych regulacji do wymagań nowoczesnego łańcucha dystrybucji – w szczególności w zakresie terapii genetycznych (wymagających niemal natychmiastowej dostawy do pacjenta) czy produktów wymagających głębokiego chłodzenia. Procedury i regulacje prawne są w tym zakresie przestarzałe, a konserwatywne podejście organów nadzoru ogranicza dostęp do nowych terapii dla pacjentów.

Przeciwnie, w skutek wprowadzonej w czerwcu 2017 r. i pogłębionej we wrześniu 2023 r. regulacji tzw. „Apteki dla aptekarza” zmniejsza się dostęp pacjentów do placówek aptecznych. Wprowadzone regulacje nie tylko utrudniają swobodne lokalizowanie nowych placówek aptecznych (z uwagi na ograniczenia geograficzne i demograficzne), ale także uniemożliwiają otwieranie nowych aptek przez podmioty nie będące farmaceutami. W rezultacie rynek aptek skurczył się z ok. 15 tyś aptek w 2017 r. do 11,5 tyś aptek  na koniec 2023 r.

Polityka lekowa państwa nie tylko nie przewiduje istotnych zachęt do inwestowania w rynek farmaceutyczny, ale wręcz zniechęca do wdrażania innowacji.

b) Niezwłoczne podjęcia działań mających na celu zapewnienie dostępności surowców do receptury aptecznej w Polsce

Pierwszy wykaz limitów finansowania za jednostkę surowca farmaceutycznego służącego do sporządzenia leku recepturowego (z 27 listopada 2023 r.) został opracowany na podstawie cen sprawozdanych przez apteki do NFZ za rok 2022 w związku z czym znacznie odbiega od aktualnie obowiązujących cen rynkowych.

W konsekwencji wyznaczone limity będą praktycznie nieosiągalne, co będzie skutkowało znacznym wzrostem wysokości dopłat po stronie pacjentów i wstrzymaniem funkcjonowania receptury aptecznej. Powagę sytuacji podkreśla fakt, że jeden z największych krajowych producentów surowców farmaceutycznych zapowiedział wstrzymanie wytwarzania i wprowadzania do obrotu substancji czynnych w ustalonych wartościach. Wysoki wzrost cen wraz z wielce prawdopodobnym niedoborem surowców wykorzystywanych w recepturze doprowadzi do ograniczenia dostępu pacjentów do zindywidualizowanych terapii, stanowiących jedyną, dostępną formę leczenia dla niektórych z nich (np. w przypadku łuszczycy, nadciśnienia płucnego, krzywicy hipofosfatemicznej, bezsoczności czy małosoczności).

To, jak trudna może stać się ich sytuacja, pokazuje przykład nowej wyceny leku recepturowego  Dioninum (Ethylmorphini hydrochloridum), stosowanego w leczeniu bólów nowotworowych i nieposiadającego odpowiednika w postaci leku gotowego. Dotychczasowa opłata po stronie pacjenta, która wynosi 18 zł, po wprowadzeniu limitów finansowania wzrośnie do kwoty 555 zł + 18 zł. Ponadto nie można wykluczyć, że w związku z zapowiedziami wstrzymania działalności przez jedynego polskiego producenta – podstawowy składnik leku w ogóle nie będzie dostępny na rynku, doprowadzając do długotrwałej, niezaspokojonej potrzeby pacjentów znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji.

Z uwagi na powyższe sygnalizujemy konieczność podjęcia natychmiastowych i zdecydowanych kroków mających na celu skuteczne wycofanie pierwszego Wykazu Limitów Finansowania, jak również regulacji art. 6 ust. 8a)-e) Ustawy refundacyjnej z obrotu prawnego.

c)  przyjmowanie zwrotów z aptek i hurtowni leków refundowanych, co do których wnioskodawca skrócił okres obowiązywania decyzji lub go nie przedłużył nie składając kolejnego wniosku (brak kontynuacji refundacji). Jest to nowy przepis, obowiązujący od 1 listopada 2023 r., wprowadzony w ramach DNUR:

Art. 34a.

1. Podmiot prowadzący aptekę, który posiada lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrób medyczny objęty refundacją w kategorii dostępności refundacyjnej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1, dla którego została wydana decyzja administracyjna, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5, albo dla którego wygasła decyzja administracyjna o objęciu refundacją, nabyty przed tymi zmianami, może w terminie 30 dni od daty obowiązywania wykazu ustalonego w nowym obwieszczeniu, o którym mowa w art. 37 ust. 1, zwrócić lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrób medyczny podmiotowi, od którego nabył dany lek, środek lub wyrób, z żądaniem zwrotu zapłaconej ceny.
2. Przedsiębiorca prowadzący obrót hurtowy w rozumieniu art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, który posiada lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrób medyczny, dla którego została wydana decyzja administracyjna, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5, albo dla którego wygasła decyzja administracyjna o objęciu refundacją, nabyty przed tymi zmianami, może w terminie 45 dni od daty obowiązywania wykazu ustalonego w nowym obwieszczeniu, o którym mowa w art. 37 ust. 1, zwrócić lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrób medyczny podmiotowi, od którego nabył dany lek, środek lub wyrób, z żądaniem zwrotu zapłaconej ceny.

Mając na względzie motywacje regulatora, należałoby jednak rozważyć ograniczenie uprawnienie aptek/hurtowni do zwrotu leków zakupionych w okresie maksymalnie 3 miesięcy przed publikacją obwieszczenia (interwał obwieszczeniowy), w którym dany lek z ww. powodów się nie znalazł. Zwrot leków zakupionych na 2 lata – rok przed tym faktem, z często krótkim terminem ważności powoduje, że są one niesprzedawalne i nadają się jedynie do utylizacji. Ponadto, lek zwrócony do wytwórcy nie może zostać ponownie wprowadzony do obrotu. Obecne – restrykcyjne i nieadekwatne przepisy mogą zniechęcać wnioskodawców do objęcia refundacją kolejnych odpowiedników, co wpłynie negatywnie na dostępność i bezpieczeństwo lekowe oraz zmniejszy konkurencyjność.

Podsumowanie

Konieczne jest nie tylko stworzenie rzetelnej i wszechstronnej strategii lekowej państwa na rok 2024 i następne, ale także natychmiastowe podjęcie działań mających na celu zapewnienie pacjentom zarówno dostępu do surowców farmaceutycznych, nowoczesnych terapii jak i placówek aptecznych.

Działania podejmowane dotychczas okazały się  niewystarczające. Skupiały się na wdrożeniu kolejnych narzędzi nacisku na podmioty działające na rynku farmaceutycznym, wdrożyły iluzoryczne zachęty do inwestycji w rodzimy przemysł farmaceutyczny i zahamowały rozwój rynku aptecznego, który mógłby odciążyć niedofinansowaną i zmagającą się z licznymi problemami służbę zdrowia.

Z uwagi na powyższe wnosimy o rozpoczęcie wspólnej pracy z organizacjami pacjentów, środowisk medycznych oraz przedstawicielami przemysłu farmaceutycznego w celu stworzenia strategii lekowej państwa na rok 2024 i następne oraz podjęcie natychmiastowych działań w celu wyeliminowania zapisów Ustawy refundacyjnej, które ograniczają dostęp pacjentów do terapii (vide nowe limity na surowce stosowane w recepturze aptecznej). 

2. Wsparcie krajowej produkcji leków

a) wdrażanie zapisów znowelizowanej ustawy refundacyjnej

Znowelizowane przepisy Ustawy refundacyjnej przewidują mechanizm, zgodnie z którym państwo ma dopłacać (poza kwotą refundacji) dodatkowe 10 proc. (formalnie obniżając dopłatę pacjenta) w przypadku zakupu produktów leczniczych wyprodukowanych w Polsce, zaś 15 proc., gdy zarówno lek, jak i zawarta w nim substancja czynna wytworzone zostały w Polsce.

Pomimo ustawowego obowiązku od 1 listopada 2023 r. do chwili obecnej resort zdrowia nie opublikował jednak wykazu leku refundowanych zawierającego produkty objęte obniżką, co narusza prawa  pacjentów wynikające nie tylko z art. 6 ust. 2a znowelizowanej ustawy refundacyjnej,  ale i uniemożliwia dostęp do świadczeń gwarantowanych wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 14  ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem przedstawicieli Ministerstwa Zdrowia niezbędne jest w tym zakresie przeprowadzenie postępowania administracyjnego – analogicznego do objęcia leku refundacją.

Krajowi producenci leków chcąc ułatwić prace Ministrowi Zdrowia już od września 2023 r. składali oświadczenia dotyczące leków produkowanych w Polsce lub z polskich substancji czynnych. Należy jednak zauważyć, iż ustawa nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek ustalenia listy leków z obniżoną odpłatnością oraz publikację wykazu zawierającego te produkty. Żaden z jej przepisów nie warunkuje też przewidzianych obniżek odpłatności za krajowe leki od spełnienia dodatkowych obowiązków ze strony ich producentów.

Nie istnieją także żadne podstawy prawne, aby realizację ustawowego przywileju pacjentów wynikającego z art. 6 ust 2a ustawy refundacyjnej (publikacja wykazów leków z obniżoną odpłatnością pacjentów) kategorycznie wiązać z procedurą zapisaną w art. 13a tej ustawy, który dotyczy ubiegania się przez producentów leków o inne, wymienione w tym artykule preferencje, np. dłuższe decyzje refundacyjne czy niższe opłaty administracyjne.

Z uwagi na powyższe sygnalizujemy konieczność podjęcia natychmiastowych prac nad zaktualizowaniem obwieszczenia w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych, które uwzględni leki wytwarzane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub z wykorzystaniem substancji czynnej wytworzonej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w rezultacie umożliwi ich tańszy zakup przez pacjentów.

b) zwiększenia dostępu do terapii biologicznych poprzez udostępnienie ich nie tylko w lecznictwie zamkniętym

Mimo wygasania patentów na leki biologiczne i obniżek cen nawet o 80% w Polsce, odsetek pacjentów korzystających z tej formy skutecznego i bezpiecznego leczenia jest kilkunastokrotnie niższy niż w innych krajach Unii Europejskiej. Analizy zawarte w raporcie „Nierówności w dostępie do leczenia biologicznego w chorobach autoimmunizacyjnych w Europie” wskazują, że nie da się uzyskać znaczącego wzrostu liczby leczonych w ramach realizowanych obecnie w szpitalach programach lekowych. Rozwiązaniem jest udostępnienie tych leków również w aptekach, zwłaszcza że Polska jest w zdecydowanej mniejszości krajów, gdzie terapie te są dostępne wyłącznie w lecznictwie szpitalnym.

Ograniczony dostęp do leczenia biologicznego wynika przede wszystkim z zawężonych względem rekomendacji towarzystw naukowych i aktualnej wiedzy medycznej kryteriów kwalifikacji chorych do terapii w ramach programów lekowych. Pacjent, aby otrzymać terapię, musi być wcześniej leczony tańszymi lekami, które w jego przypadku nie wykazały skuteczności, a jego choroba musi osiągnąć bardzo wysoki poziom zaawansowania. Tymczasem najlepsze efekty leczenia biologicznego uzyskuje się przy jak najwcześniejszym jego wdrożeniu.

Co więcej, leki biologiczne i biologiczne równoważne nie są dostępne w poradniach ambulatoryjnych (AOS), co prowadzi do nadmiernego obciążenia szpitali, które już dzisiaj mają problem w przyjęciu wszystkich potrzebujących chorych. Przeniesienie terapii biologicznych do poradni (AOS) znacznie skróci kosztowną procedurę, odciąży personel szpitalny, zmniejszy koszty dla systemu ochrony zdrowia, a przede wszystkim poprawi komfort życia chorych. W latach 2024-2029 ok. 100 terapii biologicznych utraci monopol, co spowoduje znaczny spadek cen. Aby to wykorzystać i leczyć więcej chorych, konieczna jest optymalizacja dostępu do terapii.

c) zagrożenia stabilności i rozwoju krajowego przemysłu farmaceutycznego, jakie mogą powstać wskutek wprowadzenia zasady wystawiania recept wyłącznie z międzynarodową niezastrzeżoną nazwą aktywnego składnika leków („INN”)

Pragniemy zwrócić uwagę na zagrożenia stabilności i rozwoju krajowego przemysłu farmaceutycznego, a w konsekwencji zagrożenia dla bezpieczeństwa lekowego obywateli, jakie mogą powstać wskutek wprowadzenia zasady wystawiania recept wyłącznie
z międzynarodową niezastrzeżoną nazwą aktywnego składnika leków („INN”). Informacje o takich zamierzeniach proponowanych przez Zespół ds. preskrypcji przy Ministrze Zdrowia
a inspirowanych przez Departament Polityki Lekowej i Farmacji Ministerstwa Zdrowia dotarły do nas w ostatnim czasie i nas zaniepokoiły.

Jest to sprzeczne z deklarowanymi celami aktualnego Rządu RP i nie do pogodzenia z wdrażaniem wytycznych Krajowego Planu Odbudowy. Zagraża załamaniem obrotów krajowego przemysłu farmaceutycznego i w konsekwencji bezpieczeństwa lekowego Polski.

Opisany pomysł godzi w bezpieczeństwo lekowe Polski, a docelowo w odporność naszego kraju na sytuacje kryzysowe. Doprowadzenie do załamania obrotów krajowego przemysłu farmaceutycznego doprowadzi w sposób nieunikniony do stopniowego wygaszania produkcji leków na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W takiej sytuacji przerwanie łańcucha dostaw zagranicznych do kraju, np. wskutek konfliktów zbrojnych czy ponownego stanu epidemii, doprowadzi do wielu tragedii powodowanych brakiem dostępności leków. Polscy pacjenci nie będą mogli liczyć na produkcję krajową, która z uwagi na takie decyzję Rządu, nie będzie zdolna do zaspokojenia potrzeb na leki. Warto z całą stanowczością podkreślić, że to dzięki krajowym firmom farmaceutycznym w czasie pandemii nie zabrakło leków w Polsce.

d) Krajowy Plan Odbudowy

W kontekście zapewnienia bezpieczeństwa lekowego należy podkreślić, iż zmiana podejścia do obiecywanego w ramach KPO wparcia – z bezzwrotnych dotacji na zwrotne pożyczki, oraz bardzo krótkie terminy realizacji inwestycji, praktycznie uniemożliwia skorzystanie z tej pomocy finansowej!

Podsumowanie

Mimo dobrych wyników finansowych sektora farmaceutycznego w Polsce, potencjał branży nie jest w naszym kraju w pełni wykorzystywany. Produkcja farmaceutyków jest jednym z filarów gospodarki europejskiej. Od początku ubiegłej dekady wolumeny unijnego przemysłu farmaceutycznego wzrosły ponad dwukrotnie, a udział branży w wartości dodanej przetwórstwa zwiększył się z 5,4% do ponad 6%. W Polsce wskaźnik jest niestety odwrotny – obserwujemy spadek z 2,6% do 1,6%.

Biorąc pod uwagę czynniki ekonomiczne i demograficzne, konieczne jest zapewnienie większego udziału produkcji lokalnej w sektorze farmaceutycznym. Takie działanie nie tylko ograniczy uzależnienie strategicznego sektora gospodarki od produkcji azjatyckiej, ale także odpowie na deficyty służby zdrowia związane ze starzejącym się społeczeństwem i niedomagania systemu uwidocznionymi dotkliwie w okresie pandemii COVID. Zwiększające się zapotrzebowanie na leki, identyfikowana potrzeba wsparcia unijnej (w tym polskiej) produkcji oraz zmiany rynkowe w zakresie obowiązujących patentów na nowoczesne terapie powinny stanowić uzasadnienie dla zwiększenia rodzimej produkcji.

3. Miejsce medycyny prywatnej w sektorze ochrony zdrowia.

Codzienne potrzeby zdrowotne obywateli, a także świadczenia udzielane w trybie kryzysowym realizowane są m.in. w placówkach POZ, przychodniach specjalistycznych, laboratoriach, gabinetach fizjoterapii, aptekach oraz szpitalach – i w każdym z tych obszarów na rynku są obecne zarówno placówki publiczne, jak i niepubliczne – działające w ramach umów z NFZ, w trybie mieszanym lub całkiem komercyjnie.

Sektor medycyny prywatnej stanowi kluczowy element systemu ochrony zdrowia w Polsce. Większość podmiotów leczniczych to placówki prywatne (ponad 90% POZ i ponad 50% AOS), które z własnych środków inwestują w zasoby, w nowoczesne technologie i kształcenie personelu medycznego, by udostępnić je polskim pacjentom. Celem rządu powinna być międzysektorowa współpraca oraz znalezienie płaszczyzn synergii, które wpłyną na jakości życia obywateli.

Decyzje o finansowaniu procedur ze środków publicznych powinny co do zasady opierać się na zapewnianej jakości i efektywności opieki, a nie strukturze właścicielskiej podmiotu. Zarówno publiczni jak i prywatni świadczeniodawcy liczą na realną wycenę świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych i ich regularne aktualizowanie,  wraz ze zmianami kosztów działania.
Warto rozważyć określenie roli sektora prywatnego w ochronie zdrowia w celu właściwego wykorzystania jego potencjału i zwiększenia efektywności całego systemu. 

Rząd powinien przede wszystkim zapewnić legislacyjne i systemowe potwierdzenie roli prywatnej ochrony zdrowia jako partnera sektora publicznego, który wspiera go w rozwoju, dzieląc się swoim know-how, dobrymi praktykami, doświadczeniem i wiedzą.

Lepszemu wykorzystaniu synergii prywatnych i publicznych placówek, z korzyścią dla pacjentów oraz płatnika publicznego i stanu finansów publicznych, służyłyby regulacje dotyczące wynagrodzeń, wymogów kadrowych oraz roli poszczególnych placówek. Wyzwaniem stojącym przed nowym rządem jest racjonalizacja liczby szpitali oraz ich struktury (np. nierentownych oddziałów wykonujących na tyle mało procedur, że wręcz zagraża to bezpieczeństwu pacjentów). Kluczowe tutaj jest większe wykorzystanie zasobów medycyny prywatnej poprzez wprowadzenie takiego systemu refundacji świadczeń, w którym środki będą trafiać do tych podmiotów, które wyróżniają się na rynku pod względem standardów i jakości, efektywności leczenia, skutecznego zarządzania i stosowanych rozwiązań w obszarze cyberbezpieczeństwa.

Trzeba obalić jeden z funkcjonujących mitów, że sektor prywatny płaci pracownikom zdecydowanie więcej niż sektor publiczny. W wielu miejscach, często z uwagi na niską jakość zarządzania, sektor publiczny płaci nierynkowe, wysokie stawki, bo nie ma żadnej alternatywy w obliczu braków kadrowych. Wielokrotnie sektor prywatny musi konkurować z sektorem publicznym, szczególnie
w momencie, kiedy oferuje on „awaryjne” płace w obliczu utraty np. całego personelu medycznego
z danego oddziału albo braków na dyżurach w SOR i izbach przyjęć.

Ważne jest też określenie definicji ubezpieczeń zdrowotnych wraz z serwisem usług i zachętami dla osób odciążających publiczny system (ulgi podatkowe dla płatników ubezpieczeń zdrowotnych i abonamentów, do rozważenia także dofinansowania usług fee for service).

a) Stabilność prawna

Wiele aktów prawnych w ochronie zdrowia wprowadzanych było bez konsultacji lub bez uwzględnienia uwag środowiska, co skutkuje licznymi nowelizacjami i brakiem stabilności prawnej. Stabilność, której oczekiwaliby uczestnicy systemu, przejawia się tym, że prawodawcy wspólne z całym sektorem opracowują założenia kluczowych zmian prawnych i organizacyjnych, konsultują projekty aktów prawnych i biorą pod uwagę stanowisko strony społecznej. Część regulacji, np. niektóre z zarządzeń prezesa NFZ, dotyczące rozliczeń, działa z datą wsteczną, nawet wiele miesięcy do tyłu. Podobnie przepisy dotyczące podwyżek w sektorze ochrony zdrowia. To destabilizuje sytuację finansową. Zapewnienie stabilności prawnej pozwala na strategiczne inwestycje w rozwój prywatnych placówek ochrony zdrowia, aptek, laboratoriów, odciążając tym samym podatników z finansowania tych zadań. Przepisy i postępowania o środki publiczne nie powinny faworyzować placówek ze względu na właściciela.

b) Określenie roli prywatnych wydatków oraz podniesienie ich efektywności w całym systemie ochrony zdrowia

Należy rozważyć powrót do ulgi podatkowej od wydatków prywatnych na świadczenia zdrowotne. Kolejnym z dyskutowanych rozwiązań jest możliwość pobierania dopłaty do świadczeń o  wyższym niż gwarantowany standardzie, np. z dobrowolnego ubezpieczenia dodatkowego. Obecny system nie zawiera też ulgi podatkowej dla pracodawców od ich wydatków na opiekę zdrowotną nad pracownikami, a to mogłoby zwiększyć zainteresowanie tym rozwiązaniem.

Wspieranie nowoczesnych rozwiązań wykorzystywanych przez sektor prywatny – jak np. aplikacje do kontaktu z lekarzem, formularze dotyczące stanu zdrowia, zdalne monitorowanie stanu zdrowia, ułatwienia w e-receptach – może być ważnym elementem służącym także transformacji publicznych placówek. Wiele z rozwiązań dotyczących m.in. jakości opieki czy narzędzi komunikacji z pacjentem, było początkowo wdrażanych i oferowanych w placówkach prywatnych, a potem, gdy się sprawdziły, wykorzystywano je szerzej przez sektor publiczny.

Zadaniem rządu powinna być też analiza racjonalności prywatnych wydatków na zdrowie w  Polsce, które często przeznaczane są na zakup suplementów czy świadczenia o braku udowodnionej skuteczności medycznej (lub wręcz szkodliwe).

Podsumowanie

Sektor publiczny i prywatny w ochronie zdrowia razem zapewniają świadczenia zdrowotne dla milionów Polaków i powinny współdziałać ze sobą.

Rząd powinien powrócić do dyskusji z czasów, gdy premierem rządu PO-PSL był premier Donald Tusk, dotyczących określenia roli systemu prywatnej opieki zdrowotnej. Wśród propozycji, które należy uwzględnić, są m.in. zachęty finansowe dla osób, które odciążają publicznego płatnika, czyli NFZ, korzystając z usług komercyjnych. Rozwiązania takie były już w Polsce stosowane i uznawane za bardziej sprawiedliwe przez płatników, którzy mimo opłacania składek na system publiczny, korzystali z prywatnego.

Celem rządu, w tym ministra zdrowia, powinno być takie planowanie działań legislacyjnych, żeby nowe akty przechodziły konsultacje społeczne, a najlepiej już na etapie założeń były konsultowane z partnerami społecznymi. Wyniki konsultacji powinny być uwzględniane, a nie odrzucane, jak miało to notorycznie miejsce w ostatnich latach i prowadziło do wielu zaburzeń na rynku oraz konieczności wielokrotnych nowelizacji.

4. Profilaktyka zdrowotna i jakość stylu życia

a) Zapobieganie problemom zdrowotnym jako najlepsza inwestycja w zdrowie

System ochrony zdrowia w Polsce skoncentrowany jest od lat wokół działań naprawczych, czyli podejmowanych w przypadku wystąpienia choroby. Widać to choćby po tym, jaką część pieniędzy NFZ przeznacza na leczenie szpitalne.

Takie podejście powoduje postrzeganie ochrony zdrowia głównie jako kosztu, tymczasem dobrze funkcjonująca ochrona – a nie tylko naprawa zdrowia, jest niezbędna do rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, w tym wzrostu PKB. Drogą do tego jest m.in. edukacja zdrowotna oraz profilaktyka. Są to działania, które pozwalają ograniczyć przyszłe koszty, zwiększać produktywność, dobrobyt i jakość życia społeczeństwa.

Dotychczasowe myślenie polityków, często nakierowane na gaszenie bieżących pożarów i perspektywę jednej kadencji nie sprzyjały w ostatnich latach podejmowaniu decyzji potrzebnych z punktu widzenia zdrowia publicznego, z wyjątkiem kilku działań jak np. przyjęcie ustawy o zdrowiu publicznym we wrześniu 2015 r. oraz Narodowego Program Zdrowia, który miał być dokumentem strategicznym dla zdrowia publicznego. Niestety nie przykładano do jego realizacji odpowiedniej uwagi, brakowało przejrzystości finansowania oraz rozliczania skuteczności działań.

W sytuacji bierności po stronie rządu wiele z działań związanych z profilaktyką podejmują pracodawcy, komercyjni dostawcy usług zdrowotnych oferowanych w ramach ubezpieczeń i abonamentów oraz samorządy. W profilaktyce i promowaniu zdrowego stylu życia widzą oni inwestycję. Niestety dla działań tych brak wystarczającego wsparcia. Na przykład środki NFZ na profilaktykę są wykorzystywane w bardzo niewielkim zakresie. Brakuje zachęt do samodzielnego dbania o zdrowie, np. w postaci ulg w podatkach czy w ubezpieczeniu społecznym. Niewystarczające jest także wsparcie dla osób aktywnych zawodowo, które promują zdrowy styl życia i inne formy profilaktyki zdrowotnej wśród swoich pracowników. 

b) Dobrostan psychiczno-fizyczny a jakość i długość życia

Celem działań w ochronie zdrowia powinno być zapewnienie dobrostanu psychicznego i fizycznego obywateli, który wprost przekłada się na poziom aktywności zawodowej i długość życia w zdrowiu. Konieczne jest zatem przede wszystkim wielowymiarowe wspieranie postaw prozdrowotnych.

Niezbędnym elementem jest także polepszanie dostępu do POZ i AOS, w tym opieka koordynowana, obejmująca psychologa, dietetyka, fizjoterapeutę, specjalistów zdrowia publicznego, edukujących pacjentów w zakresie profilaktyki i zdrowego stylu życia.

Zaniedbywanym przez lata obszarem była opieka psychologiczna i psychiatryczna, która – m.in. w związku ze zmianami cywilizacyjnymi, tempem pracy, pandemią oraz wojną na Ukrainie – jest teraz w szczególnym kryzysie i mimo wdrażanych reform nie jest w stanie zaspokoić potrzeb.

Brak edukacji i dostępnej pomocy powoduje  nie tylko wydatki dla systemu ochrony zdrowia oraz wysokie koszty społeczne. Ma też odzwierciedlenie w kosztach ponoszonych przez przedsiębiorców, ZUS oraz całą gospodarkę.

W 2022 roku do ZUS trafiło 1,29 mln zwolnień lekarskich, które wystawiono z powodu zaburzeń psychicznych i zaburzeń zachowania, co przełożyło się na 23,8 mln dni absencji chorobowej pracowników. To nieco mniej niż w 2021 roku, ale generalnie trend jest wzrostowy.

Potrzebne jest zwiększenie dostępu do porad w zakresie zdrowia psychicznego, skrócenie oczekiwania na pomoc i równomierny dostęp do niej.

Ważnym obszarem jest też poczucie stabilności i przestrzeganie norm pracy. Rząd powinien promować dobre praktyki w tym obszarze. Wypalenie zawodowe dotyka, według różnych badań od 23 do 35 proc. polskich pracowników. Zjawisko to staje się wyzwaniem dla rynku pracy oraz lekarzy i psychoterapeutów. W czerwcu 2019 roku Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) wpisała wypalenie zawodowe do Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób (ICD-11). Nowa jednostka chorobowa stała się oficjalnie obowiązującą od 1 stycznia 2022 roku.

Podsumowanie

Brak inwestycji w zdrowie publiczne, zwłaszcza w profilaktykę oraz promocję zdrowego stylu życia, przemyślanych długofalowych inwestycji, będzie stanowić coraz poważniejszą barierę dla rozwoju gospodarki oraz dobrobytu. Zmiany demograficzne i epidemiologiczne (m.in. narastający problem otyłości, cukrzycy, zaburzeń psychicznych, problemów z poruszaniem, dobrobytu społeczeństwa) powodują absencje w pracy, spadek efektywności, odpływ z rynku pracy oraz wiele problemów społecznych. Odpowiedzią na te problemy powinny być pilne, ale długofalowe działania, wypracowane z ekspertami i partnerami społecznymi.

Warto podkreślić, że skala różnorodności i poziom złożoności opisanych powyżej zmian wymaga ścisłej współpracy i koordynacji działania ministrów odpowiedzialnych za obszar zdrowia, pracy, rodziny i edukacji. Konieczne jest przekierowanie większej liczby działań i środków na profilaktykę w publicznym systemie ochrony zdrowia oraz wspieranie inicjatyw prywatnych mających na celu poprawę stanu zdrowia własnego, rodziny czy pracowników.

5. Rozwiązania cyfrowe, w tym telemedyczne – korzyści dla pacjentów, personelu medycznego, płatników

a) Rozwój telemedycyny pozwala na lepsze wykorzystanie kadr medycznych oraz zwiększenie dostępu do świadczeń

Systemowi ochrony zdrowia potrzebne jest dalsze wspieranie rozwoju rozwiązań telemedycznych jako alternatywy dla znacznej części osobistych wizyt pacjenta u lekarza czy np. fizjoterapeuty. W zakresie e-zdrowia wśród zadań rządu jest stworzenie ram do zrównoważonej implementacji nowych rozwiązań, zarówno przez sektor prywatny, jak i publiczny.

Rozwiązania te na pierwszym miejscu powinny stawiać wygodę, jakość oraz szybkość uzyskania pomocy przez pacjenta. To pacjent powinien mieć ostatecznie wybór, z jakiej formy opieki chce skorzystać. Szacuje się, że pacjenci kontynuujący terapie to około 60 proc. wszystkich konsultacji lekarskich w poradniach. W ostatnich latach po sukcesach rozwiązań telemedycznych mieliśmy do czynienia z chaotycznymi próbami ręcznych regulacji w zakresie np. teleporad POZ czy zdalnych konsultacji i wystawiania recept. Ministerstwo Zdrowia tłumaczyło te działania nieprawidłowościami, które jednak miały niedużą skalę, znacznie mniejszą niż korzyści dla pacjentów z tych rozwiązań (np. brak przerwania leczenia chorób przewlekłych dzięki usługom telemedycznym).

Rozwiązaniami, które znacznie przyspieszają i ułatwiają większość wizyt lekarskich, mogą być elektroniczne ankiety medyczne lub zaangażowanie do wstępnego zbierania danych osób innych niż przedstawiciele zawodów medycznych (jak miało to miejsce np. na infolinii NFZ działającej jako uzupełnienie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej).

W części przypadków, zdaniem ekspertów ZPP, ankiety medyczne mogą całkiem zastąpić wizytę u lekarza – jeśli po ich wypełnieniu algorytm zdecyduje, że nie jest ona potrzebna, np. nie ma nowych objawów, pogorszenia stanu zdrowia czy działań niepożądanych stosowanej dotychczas terapii. Podobnie w przypadku infekcji – ankiety mogą pomóc wyłapać pacjentów rzeczywiście wymagających udziału lekarza w formie teleporady czy wizyty stacjonarnej.

Kolejnym rozwiązaniem, które może uprościć korzystanie z systemu ochrony zdrowia, są telewizyty (także wideo). Mogą one być dobrym rozwiązaniem m.in. przy pierwszej konsultacji. Lekarz mógłby w czasie takiej zdalnej wizyty ocenić, czy pacjent powinien wykonać dodatkowe badania i wystawić mu e-skierowanie lub od razu przepisać leki, a jeśli to jest potrzebne, skierować chorego na wizytę stacjonarną w przychodni lub skierować do izby przyjęć. Taka pierwsza telewizyta będzie tańsza dla systemu, łatwiej dostępna dla pacjenta i „wyjmie” z kolejek stacjonarnych część pacjentów, skracając czas oczekiwania dla osób, które muszą odbyć osobiste spotkanie z lekarzem.

b) Rozwój teleopieki

Kolejnym rozwiązaniem technologicznym, które może przysłużyć się systemowi ochrony zdrowia, jest zdalne monitorowanie parametrów życiowych, monitorowanie stanu zdrowia, trybu życia, compliance. Osobną kategorią jest zdalny monitoring np. urządzeń wszczepialnych w kardiologii.

Szersze zastosowanie tych rozwiązań – np. w połączeniu z ankietami – pozwoli m.in. na analizę porównawczą wyników badań z dowolnego okresu, typowanie pacjentów wymagających szczególnej profilaktyki oraz zagrożonych chorobami cywilizacyjnymi, umożliwi też triage osób potrzebujących wizyty u lekarza lub hospitalizacji. Rozwiązania te pomagają też w opiece nad samotnymi osobami starszymi. W ramach programów samorządowych lokalne  władze  wprowadzały np. opaski telemedyczne alarmujące służby ratownicze w razie ustania akcji serca lub długiego braku aktywności seniora.

Objęcie pacjenta bieżącą opieką telemedyczną 24/7, opartą o regularny wywiad medyczny i monitorowanie w czasie rzeczywistym korzystnie wpłynie na skuteczność terapii oraz szybkie reagowanie w razie nasilenia problemów zdrowotnych lub zagrożenia życia i zdrowia.

Podsumowanie

Rozwiązania cyfrowe są już w wielu placówkach narzędziem ułatwiającym pacjentom uzyskanie świadczeń medycznych oraz bieżącą ocenę stanu zdrowia. Są też przydatne przy wymianie dokumentacji medycznej, umawianiu i odwoływaniu wizyt, ocenie wyników badań, w tym obrazowych.

Rosnące zapotrzebowanie na świadczenia zdrowotne, braki kadrowe oraz duże dysproporcje w dostępie do placówek medycznych wymagają rozwijania i wykorzystywania technologii zwiększających efektywność systemu ochrony zdrowia oraz oszczędzających czas pacjentów i medyków.

Zadaniem ministra zdrowia na kolejne lata jest zbudowanie stabilnego systemu rozwoju takich usług w sektorze publicznym i prywatnym.

Obecnie rozwiązania telemedyczne w znacznej mierze koncentrują się na obszarze podstawowej opieki zdrowotnej (POZ) i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (AOS). Wdrożone w firmach telemedycznych innowacje w znaczącym stopniu wpływają na usprawnienie pracy lekarzy i skrócenie czasu wizyty. Korzystają z nich jednak też coraz chętniej specjalistyczne szpitale, np. Narodowy Instytut Kardiologii, w celu monitorowania pacjentów rozsianych na terenie całego kraju.

W najbliższych latach powinno się nadal rozwijać teleporady, także z zastosowaniem formularzy elektronicznych. Algorytmy pomogą w triażu pacjentów, zastępując część wizyt, ułatwią tworzenie elektronicznej dokumentacji pacjenta, będą wspierać decyzje medyczne. Prawo i finansowanie świadczeń medycznych muszą nadążać za tymi zmianami oraz być tworzone w dialogu ze środowiskiem.

 

Więcej: 25.01.2024 5 priorytetów dla ochrony zdrowia w nowej kadencji – memorandum ZPP

Warszawa, 24 stycznia 2024 r. 

 

5 PRIORYTETÓW DLA POLITYKI CYFROWEJ W NOWEJ KADENCJI – MEMORANDUM ZPP

 

• Ostatnie lata były czasem dynamicznego rozwoju nowych technologii, które zmieniły sposób funkcjonowania praktycznie wszystkich sektorów gospodarki. Cyfryzacja jest dziś jednym z głównych czynników wpływających na silną pozycję państw i poziom PKB, dlatego działania nowego rządu powinny stwarzać stosowne warunki do rozwoju inwestycji wzmacniających poziom innowacyjności naszego kraju.
• Jednym z pierwszych działań nowego rządu powinno być uchwalenie nowelizacji ustawy o Krajowym Systemie Cyberbezpieczeństwa. Zapewni ona lepszą zgodność polskiego systemu cyberbezpieczeństwa z unijnymi standardami oraz dyrektywami, istotnych dla międzynarodowej współpracy i wymiany informacji o występujących zagrożeniach.
• Fundamentem cyfrowej gospodarki jest szybki internet. Jak najszybsze rozdysponowanie środków przeznaczonych na rozwój łączności oraz wdrażania sieci o bardzo dużej przepływności w polskim planie odbudowy i zwiększania odporności (KPO) pozwoli na szybszą likwidację tzw. ‘’białych plam’’ oraz pokrycie większości terenów zaludnionych zasięgiem sieci 5G do 2030 r. zgodnie z celami Cyfrowej Dekady.
• Zmienne warunki rynkowe, wzrastające koszty prowadzenia działalności oraz nierówności w dostępie do technologii stwarzają poważne wyzwania dla firm, a to właśnie one będą odgrywały kluczową rolę w kształtowaniu cyfrowej przyszłości Europy. Aby sprostać tym wyzwaniom, konieczna jest digitalowa aktywizacja firm z sektora MŚP, a zatem wsparcie ich w procesie zdobywania nowych kompetencji, zwiększenie dostępności odpowiednich narzędzi oraz dofinansowanie szkoleń dla pracowników.
• Rozwój sztucznej inteligencji otwiera nowe możliwości dla polskich przedsiębiorstw oraz instytucji publicznych. W celu ich wykorzystania należy jak najszybciej dokonać aktualizacji krajowej strategii rozwoju AI, szczególnie w świetle nadchodzących zmian związanych z unijnym rozporządzeniem AI Act.
• Już wkrótce wchodzi w życie Akt o Usługach Cyfrowych, a polskie firmy świadczące usługi internetowe, muszą być gotowe na duże zmiany. Dlatego jednym z priorytetowych zadań w procesie wdrożenia DSA do krajowego prawa, jest jak najszybsze powołanie polskiego Koordynatora ds. Usług Cyfrowych.

1. Wstęp

W ciągu ostatnich trzydziestu lat osiągnęliśmy znaczący sukces, potrajając wartość polskiej gospodarki. Postęp technologiczny stał się jednym z głównych czynników tego wzrostu. Udział sektora cyfrowego w tworzeniu PKB Polski przez ostatnie lata dynamicznie wzrasta – z 3 proc. w 2014 roku, poprzez 6,2 proc. w 2016 roku, do przewidywanych 12 proc. w 2025 roku^[1]. Duży udział w tym wzroście mają małe, średnie i duże przedsiębiorstwa z branży IT, które dzięki rosnącemu zapotrzebowaniu na ich usługi, powiększą swoją wartość. Według raportów PARP branża IT stanowi około 8 proc. polskiego PKB i zatrudnia ponad 430 tys. osób.

Natomiast w przeciwieństwie do liderów rankingów innowacyjności w Europie, nie osiągnęliśmy jeszcze pełnego nasycenia technologicznego. W tym kontekście warto wspomnieć o roli regulacji, które mogą stymulować rozwój cyfrowego rynku w Polsce lub —  niestety częściej — powstrzymywać inwestycje w innowacje. W obliczu dynamicznego rozwoju nowych technologii rządy często tworzą przepisy niedopasowane do potrzeb rynku, co wpływa na niechęć do inwestycji i tworzy niepewność regulacyjną. W Polsce i Unii Europejskiej trwają prace legislacyjne nad ponad kilkunastoma aktami prawnymi, które należą do kategorii prawa nowych technologii. Dotyczą one m.in. cyberbezpieczeństwa (NIS2 i nowelizacja KSC) czy platform internetowych (Akt o Usługach Cyfrowych).

Tymczasem jak wynika z raportu EY Law Compass, aż dziewięć na dziesięć firm w Polsce twierdzi, że prawo nie nadąża za rozwojem technologii^[2]. Dodatkowo 27 proc. firm wskazuje na kwestię przeregulowania, a 37 proc. podkreśla, że te same przepisy umieszczane są w zbyt wielu aktach prawnych. Oznacza to, że zanim rząd podejmie decyzję o wdrożeniu nowych regulacji, konieczna jest weryfikacja już obowiązujących, szerokie konsultacje z przedstawicielami biznesu oraz  czas na ich odpowiednie wdrożenie. Cyfryzacja do 2030 r. cyfryzacja może przynieść Polsce nawet ponad 360 mld zł., a także stanowić 9 proc. prognozowanego krajowego PKB^[3]. W świetle rosnącego znaczenia gospodarczego sektora cyfrowego należy podjąć wszystkie niezbędne środki, aby nadmierna regulacja nie stłumiła tego wzrostu oraz nie zagroziła pozycji polski w rankingach innowacyjności.

Z pewnością posiadamy jednak potencjał do wzmocnienia tej pozycji. W ciągu ostatnich lat, powstałe Ministerstwo Cyfryzacji zainicjowało szereg działań, które przyczyniły się do cyfrowej transformacji zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego. “Od papierowej do cyfrowej Polski” – jeden z pierwszych tak dużych programów ilustrujących plany działania ministerstwa, przyjęty w pierwszych latach jego istnienia, wpłyną na poprawę funkcjonowania i wykorzystania infrastruktury publicznej oraz otworzył drogę do rozwoju innowacyjnej i konkurencyjnej gospodarki.

Jednym z przykładów ważnych osiągnięć ostatnich lat jest rozwój aplikacji mObywatel, która ewoluowała w cyfrowy portfel na dokumenty, umożliwiając ponad dziesięciu milionom zarejestrowanych w aplikacji obywateli potwierdzanie tożsamości oraz dostęp do różnych usług bez konieczności posiadania fizycznych dokumentów. Dodatkowo katalog e-usług zebranych na różnych platformach wzrósł do ponad 500, dzięki czemu Polacy mogą korzystać z tak popularnych serwisów, jak ePUAP, Profil Zaufany czy Platforma Usług Elektronicznych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Znaczącym krokiem było również wprowadzenie e-Recept, które ułatwiły dostęp do lekarstw i usług medycznych w czasie pandemii COVID-19. Dzięki temu stan cyfryzacji usług publicznych w Polsce jest 14 proc. powyżej średniej dla państw z regionu Europy Środkowej i Wschodniej^[4].

Wspomniane inicjatywy, w połączeniu z planami dotyczącymi pełnej cyfryzacji urzędów oraz zapewnieniem dostępu do szerokopasmowego internetu dla każdego gospodarstwa domowego, stanowią dowód na strategiczne podejście resortu do wykorzystania nowych technologii w celu usprawnienia funkcjonowania państwa i poprawy jakości życia obywateli​.

Jednak pomimo opisanych powyżej działań, pełen potencjał wzrostu technologicznego Polski pozostaje niewykorzystany. Już od kilku lat nasz kraj niezmiennie plasuje się na odległych pozycjach w jednym z najbardziej miarodajnych wskaźników postępu cyfryzacji w krajach Unii Europejskiej – The Digital Economy and Society Index (DESI), publikowanym przez Komisję Europejską. W najnowszym rankingu KE, Polska znalazła się dopiero na 24 miejscu.

Ministerstwo Cyfryzacji stoi przed wieloma wyzwaniami, które są kluczowe dla zwiększenia poziomu innowacyjności i konkurencyjności Polski. Zlikwidowanie “białych plam internetu” na mapie Polski w oparciu o środki z KPO, uchwalenie nowelizacji ustawy o Krajowym Systemie Cyberbezpieczeństwa, wdrożenie Aktu o Usługach Cyfrowych oraz AI Act, czy rewizja strategii rozwoju sztucznej inteligencji  – to tylko niektóre z nich. W niniejszym dokumencie przedstawiamy pięć kluczowych priorytetów w obszarze nowych technologii, których zaadresowanie przyśpieszy rozwój cyfrowej transformacji.

2. Wzrost cyberbezpieczeństwa

Wiele badań i analiz wskazuje, że w obszarze cyberbezpieczeństwa Polska zajmuje stosunkowo wysoką pozycję. W rankingu NCSI (National Cyber Security Index; Narodowy Indeks Cyberbezpieczeństwa), który wymienia kraje mające najlepsze na świecie rozwiązania gwarantujące systemom IT bezpieczeństwo, zajmujemy 11 miejsce, z kolei portal Comaritech wśród państw najbardziej zagrożonych cyberatakami Polskę wymienia na 59. pozycji spośród analizowanych 75 krajów^[5]. Choć nie zaliczamy się do grona światowych liderów, to nasz kraj postrzegany jest jako relatywnie bezpieczny cyfrowo. Nie oznacza to jednak, że brakuje nam w tym obszarze wyzwań.

W ostatnich latach doświadczyliśmy wielu cybernetycznych incydentów, uderzających nie tylko w instytucje publiczne, ale również firmy obsługujące krytyczną infrastrukturę. Jak pokazują dane zawarte w raporcie KPMG: Barometr cyberbezpieczeństwa 2023, w 2022 roku 58 proc. firm w Polsce odnotowało przynajmniej jeden incydent polegający na naruszeniu bezpieczeństwa, natomiast 33 proc. firm zauważyło wzrost intensywności prób naruszenia bezpieczeństwa.^[6] Co więcej, napięcia geopolityczne, a zwłaszcza konflikt na Ukrainie, zwiększają ryzyko ataków hakerskich na Polskę. Raport przygotowany przez zespół CERT Polska, który działa w strukturach NASK wskazuje na zwiększoną liczbę ataków DDoS na portale instytucji publicznych i ważne podmioty gospodarcze, które nastąpiły w efekcie sytuacji za naszą wschodnią granicą^[7].

W dobie rosnącej liczby cyberataków i zagrożeń w sieci aktualizacja przepisów jest niezbędna do skutecznego reagowania na nowe formy ataków. W tym kontekście, jedną z priorytetowych kwestii będzie uchwalenie nowelizacji ustawy o Krajowym Systemie Cyberbezpieczeństwa. Zapewni ona lepszą zgodność polskiego systemu cyberbezpieczeństwa z unijnymi standardami oraz dyrektywami (m.in. NIS2 oraz CER), istotną dla międzynarodowej współpracy i wymiany informacji o występujących zagrożeniach. Dodatkowo udoskonalenie ustawy pozwoli na lepszą ochronę krytycznej infrastruktury narodowej, która coraz częściej staje się celem zaawansowanych ataków. Praca nad nowelizacją KSC oraz innymi wyzwaniami legislacyjnymi wymaga ponownego przeprowadzenia szerokich konsultacji publicznych z przedstawicielami sektora, organizacji branżowych oraz biznesu.

Dobrze wiemy, że przestępstwa w Internecie nie mają granic, podobnie jak sam Internet. Jednak to właśnie od odpowiedniego wyznaczenia granic bezpieczeństwa zależy poziom zaufania konsumentów do usług cyfrowych, również tych publicznych. Dużą rolę w zwiększaniu ich zaufania odgrywają firmy. Tymczasem jak pokazuje ostatni raport ESET Digital Security Sentiment, aż 59 proc. polskich przedsiębiorstw z sektora MŚP było w 2022 r. celem cyberataku^[8]. Ich właściciele coraz częściej zwracają uwagę na brak funduszy na inwestycje w obszarze cyber, a zarządzanie cyberbezpieczeństwem z uwagi na ceny specjalistycznych narzędzi jest dla nich niezwykle kosztowne. W naszej opinii warto opracować odpowiednie rozwiązania podatkowe, budżetowe oraz granty, które sprzyjać będą budowaniu cyberodporności przedsiębiorstw, a w szczególności sektora MŚP. Mogą one umożliwiać amortyzację kosztów inwestycji w rozwiązania zwiększające bezpieczeństwo poprzez dofinansowanie zakupu oprogramowania, zabezpieczenie serwerów, czy certyfikację firm^[9].

Kolejnym ważnym elementem jest budowanie kompetencji cyfrowych wśród polskich przedsiębiorców, ze szczególnym uwzględnieniem cyberbezpieczeństwa. Dlatego rząd powinien dziś wspierać rozwiązania zmierzające do ich rozwoju, takie jak pilotażowy program Firma Bezpieczna Cyfrowo dotychczas prowadzony przez NASK. Umożliwi to podniesienie poziomu bezpieczeństwa MŚP oraz upowszechnienie i wdrożenie nowego standardu cyberbezpieczeństwa w firmach.

3. Powszechny dostęp do szybkiego internetu

Szerokopasmowy dostęp do internetu stanowi fundament cyfrowej gospodarki. Rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej nowej generacji oraz wdrożenie usług opartych na sieci 5G znacząco wpłynie na przemysł oraz inne sektory gospodarki, pozwalając Polsce wkroczyć na kolejny etap cyfryzacji. Internet rzeczy, telemedycyna, inteligentne miasta, automatyzacja – to tylko część obszarów, których rozwój uzależniony jest od dostępu do szybkiego internetu.

Tymczasem jak wynika z danych opublikowanych w lutym 2023 r. przez KPRM oraz Centrum Projektów Polska Cyfrowa, podczas naboru wniosków w konkursie w ramach Funduszy Europejskich na Rozwój Cyfrowy (FERC), w Polsce istnieje 1,6 mln internetowych białych plam. Jest to zbiór adresów w poszczególnych województwach, które według danych Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie posiadają dostępu do szybkiego Internetu. Problem dotyczy przede wszystkim obszarów wiejskich oraz o niskiej urbanizacji. Dodatkowo pomimo rozstrzygnięcia opóźnionej aukcji na sieci 5G, wciąż znajdujemy się na etapie budowy jej ekosystemu. Mamy wiele do nadrobienia, a przed nami realizacja ambitnych celów Unii Europejskiej ustanowionych w programie polityki „Droga ku cyfrowej dekadzie”, który zakłada, że do 2030 wszystkie obszary zaludnione pokryte są co najmniej siecią 5G. Popieramy rozwój gigabitowego internetu w UE oraz cel, jakim jest zapewnienie wszystkim obywatelom w całej UE dostępu do szybkiej łączności gigabitowej i szybkich danych mobilnych.. Jednocześnie w naszej opinii proces ten musi odzwierciedlać zasady otwartego i swobodnego dostępu do Internetu i odbyć się bez nakładania dodatkowych opłat i podatków związanych z jego realizacją.

W naszej opinii technologia, która pozwoli na efektywną i ekonomicznie uzasadnioną  likwidację ‘’białych plam’’, to m.in. szerokopasmowa łączność  satelitarna oparta na satelitach umieszczonych na niskiej orbicie okołoziemskiej LEO. Wykorzystanie światłowodów w miejscach najbardziej oddalonych wiąże się z ponoszeniem nadmiernych kosztów, zaś połączenie dostarczane za pomocą tej technologii nie różni się znacząco od połączenia uzyskanego z wykorzystaniem łączności satelitarnej. Łączność satelitarna w skali krajowej, wymaga mniejszych inwestycji w infrastrukturę, niż sieci 5G dzięki temu może być w praktyce tańsza.

Wykorzystanie potencjału technologii 5G wymaga wspólnych działań. Konieczna jest nie tylko współpraca na poziomie instytucji Unii Europejskiej, ale przede wszystkim organów państwowych, operatorów telekomunikacyjnych, a także przedsiębiorstw. Osoby zarządzające tymi podmiotami powinny być świadome, że jedynie przez kooperację można efektywnie wykorzystać wszystkie korzyści, jakie oferuje 5G oraz uniknąć popełnionych błędów przy okazji wdrażania w przyszłości sieci 6G. Dlatego odpowiednie rozdysponowanie środków przeznaczonych na rozwój łączności oraz wdrażania sieci o bardzo dużej przepływności w polskim planie odbudowy i zwiększania odporności (KPO) powinno być kwestią priorytetową, która odbędzie się w ramach szerokich konsultacji. Jednocześnie, biorąc pod uwagę dostępność środków z KPO i wzrastające koszty prowadzenia biznesu w Polsce, rozwój sieci telekomunikacyjnych należy oprzeć właśnie na tych środkach i przeciwdziałać wprowadzaniu dodatkowych podatków sektorowych, które miałyby obciążyć przedsiębiorstwa aktywne w gospodarce cyfrowej.

Warto również zwrócić uwagę na wyzwania związane z jej bezpieczeństwem przy wykorzystaniu w infrastrukturze krytycznej państwa. Dodatkowo korzyści płynące z wdrażania sieci najnowszych generacji nie mogą stać się udziałem jedynie wąskiej grupy, a w procesie ich rozwoju i realizacji zamówień oraz przetargów publicznych należy wziąć pod uwagę możliwości i potrzeby MŚP oraz startupów.

4. Strategia rozwoju sztucznej inteligencji

W ostatnich latach, sztuczna inteligencja stała się jedną z kluczowych technologii kształtujących przyszłość globalnej gospodarki. Wykorzystanie AI ma potencjał do przekształcenia kluczowych sektorów gospodarczych, przynosząc znaczne korzyści na wielu płaszczyznach. Od zwiększenia efektywności operacyjnej, poprzez ulepszenie procesów decyzyjnych, po generowanie innowacji w produktach i usługach – sztuczna inteligencja otwiera nowe możliwości dla polskich przedsiębiorstw i instytucji publicznych.

Polski rynek ma sporo do zaoferowania. Choć do globalnych liderów wciąż nam daleko, posiadamy dobrą bazę wykwalifikowanych specjalistów oraz rozwijającą się scenę startupową, na której działa wielu innowatorów i przedsiębiorców specjalizujących się w AI. Dodatkowo od lat przyciągamy międzynarodowych inwestorów, którzy nad Wisłą lokują swoje centra R&D oraz wspierają rozwój lokalnych talentów. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez fundację Digital Poland, Polska zajmuje 7. miejsce w Unii Europejskiej pod względem liczby ekspertów pracujących nad rozwojem lub wdrożeniem AI i jednocześnie 1. miejsce w regionie krajów Europy Środkowej i Wschodniej (CEE)^[10]. Główne rynki zewnętrzne dla polskich spółek, to Ameryka Północna, Unia Europejska oraz Wielka Brytania, co jest odzwierciedleniem globalnego zasięgu i konkurencyjności krajowego sektora AI.

Jednak aby w pełni wykorzystać potencjał, jaki oferuje sztuczna inteligencja, resort cyfryzacji powinien skupić się na aktualizacji krajowej strategii rozwoju AI, szczególnie w świetle nadchodzących zmian związanych z unijnym rozporządzeniem Artificial Intelligence Act (AIA) oraz celów określonych w „Drodze ku cyfrowej dekadzie”. Program „Polityka rozwoju sztucznej inteligencji”, który miał pomóc Polsce dogonić kraje Unii Europejskiej powstał niemal trzy lata temu. W tym czasie, głównie z powodu rozwoju generatywnej sztucznej inteligencji  nastąpiły diametralne zmiany, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w rządowej strategii rozwoju AI. Dziś globalne firmy, nie zadają sobie pytania, czy wdrażać rozwiązania AI, ale jak szybko to zrobić. Tymczasem z badania KPMG przeprowadzonego wśród polskich firm wynika, że z AI korzysta obecnie 15 proc. organizacji, a 13 proc. planuje je wdrożyć do końca 2023 roku^[11]. Odstajemy na tle zagranicznych firm, wśród których blisko 4 na 10 korzysta z tego typu rozwiązań.

Dlatego, zanim rząd dokona aktualizacji obecnej strategii rozwoju AI, w pierwszej kolejności powinien przeprowadzić dogłębną analizę rynku, zmapować braki oraz mocne strony polskich firm. W naszej opinii jej rewizji udział powinny brać nie tylko instytucje publiczne, ale również ośrodki naukowe, jak i sektor prywatny. Konsolidacja i zespolenie wszystkich organizacji oraz firm zajmujących się sztuczną inteligencją pozwoli na wyodrębnienie sektorów, które mają największy potencjał, aby korzystać z AI. Przykładem mogą być Stany Zjednoczone, które od lat budują pozycję lidera AI, czy Japonia skupiająca swoje działania na rozwoju robotyki. Dla Polski tym obszarem mogłyby być narzędzia AI wspierające rolnictwo, które jest jednym z kluczowych sektorów naszej gospodarki. Dokument powinien być również częścią strategii rządu oraz jasno wskazywać, kto odpowiada za jego przygotowanie i wdrożenie w Polsce.

Kolejnym strategicznym wyzwaniem będzie przygotowanie szczegółowej analizy istniejącego prawodawstwa krajowego pod kątem zgodności z AIA. Choć Akt będzie stosowany bezpośrednio, jego skuteczność zależy od odpowiednich regulacji w Polsce. Dlatego należy podjąć współpracę międzyresortową i międzysektorową w celu zapewnienia wszechstronnego podejścia do jego wdrożenia. Równie ważne jest ponadto edukowanie na temat nowych regulacji, tak aby nie były one dla biznesu zaskoczeniem.

5. Wdrożenie Aktu o Usługach Cyfrowych

Akt o usługach cyfrowych, znany również pod swoją angielskojęzyczną nazwą Digital Services Act (DSA) wchodzi w życie już 17 lutego 2024 r. DSA zmienił obowiązującą od ponad 20 lat dyrektywę o handlu elektronicznym, a polskie firmy świadczące usługi internetowe, muszą być gotowe na duże zmiany. Akt o usługach cyfrowych wprowadzi wiele daleko idących reform w sposobie funkcjonowania wszystkich uczestników rynku cyfrowego: dostawców usług internetowych, przedsiębiorstw, korzystających z tych usług, jak również użytkowników.

Jak wynika z raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego (PIE), koszty wynikające z wprowadzania zgodności wobec regulacji DSA, a także Aktu o Rynkach Cyfrowych (DMA) oraz nowych obowiązków informacyjnych, które powstają po stronie firm sprzedających za pośrednictwem platform internetowych, w skali całej gospodarki przekładają się na ok. 52,3 mln PLN kosztów administracyjnych. Natomiast koszty po stronie usług pośrednictwa (hosting) są znacznie wyższe. Ostatecznie koszty zapewnienia zgodności wynikających z powyższych regulacji mogą dla niektórych firm stać się barierą wejścia na rynek i poszerzenia swojej działalności.

Związek Przedsiębiorców i Pracodawców od początku aktywnie uczestniczył w pracach nad Aktem. Jednym z głównych wyzwań związanych z wdrożeniem DSA będzie harmonizacja przepisów na poziomie poszczególnych państw członkowskich oraz ich instytucji. W naszej opinii zagwarantowanie spójnego stosowania Aktu jest podstawą zabezpieczenia podmiotów objętych nowymi obowiązkami wynikającymi z rozporządzenia, funkcjonujących na jednolitym rynku usług cyfrowych.

Z pewnością jednym z priorytetowych zadań w procesie wdrożenia DSA do krajowego prawa, jest jak najszybsze powołanie polskiego Koordynatora ds. Usług Cyfrowych, który będzie reprezentował nasz kraj w Europejskiej Radzie ds. Usług Cyfrowych. Współpraca z unijnym regulatorem oraz państwami UE będzie miała znaczący wpływ na proces wdrożenia DSA w Polsce.

Pierwsze kroki w sprawie wdrożenia DSA zostały już podjęte. W ostatnich dniach Ministerstwo Cyfryzacji ogłosiło rozpoczęcie konsultacji dotyczących założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz niektórych innych ustaw wdrażającej Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych oraz zmiany dyrektywy 2000/31/WE (Akt o usługach cyfrowych). W opinii ZPP podczas tego procesu warto zadbać o to, aby nie wprowadzać dodatkowych obowiązków na gruncie prawa krajowego, wykraczających poza unijne prawodawstwo.

Pragniemy zwrócić uwagę, że wprowadzona w ostatnich latach liczba nowych regulacji rynku cyfrowego takich jak DSA, DMA czy P2B, generuje trudności definicyjne i proceduralne, a w efekcie zmniejsza również pewność prawną. Jednocześnie oznacza to, że firmy, działające w sektorze cyfrowym, muszą liczyć się z wysokimi kosztami związanymi z dostosowaniem ich działalności do nowych wymogów. Ze względu na ograniczone zasoby, nieproporcjonalnie obciążone tymi kosztami zostaną firmy z sektora MŚP. Ostatecznie koszty zapewnienia zgodności mogą dla niektórych firm stać się barierą wejścia na rynek czy poszerzenia swojej działalności. Dlatego w procesie konsultacji rząd powinien uznać szczególną rolę dialogu biznesu z regulatorem, w celu sprecyzowania konkretnych przepisów wynikających z DSA i zabezpieczenia interesu polskich przedsiębiorstw.

6. Wspieranie kompetencji cyfrowych MŚP

Kluczową rolę w kształtowaniu cyfrowej przyszłości Europy z pewnością odegrają przedsiębiorstwa. Małe i średnie przedsiębiorstwa stanowią fundament europejskiej gospodarki – reprezentują 99 proc. wszystkich firm w UE, zatrudniają niemal 100 milionów ludzi i wytwarzają ponad połowę europejskiego PKB. Dlatego transformacja cyfrowa biznesu stała się jednym z głównych obszarów programu polityki „Droga ku cyfrowej dekadzie” do 2030 r.”

Krajowy plan jego wdrażania w ślad za Unią Europejską ustanowił ambitne cele dotyczące cyfryzacji polskich firm. Niestety w tym obszarze wciąż mamy wiele do nadrobienia. Jak pokazuje pierwsze sprawozdanie opracowane przez Komisję Europejską na temat stanu cyfrowej dekady, na co najmniej podstawowym poziomie technologie cyfrowe wykorzystuje tylko 61 proc. małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce, podczas gdy unijna średnia wynosi 69 proc. Wynik ten stanowi 77 proc. celu wyznaczonego na 2030 rok. Dodatkowo, jak wynika z badania zrealizowanego na potrzeby raportu ZPP ,,Cyfryzacja sektora MŚP’’, aż 39 proc. mikrofirm deklaruje brak wykorzystania absolutnie żadnych narzędzi cyfrowych^[12].

Rekomendujemy zatem szczególne uwzględnienie potrzeb MŚP w procesie realizacji Krajowego planu działania. Bez digitalowej aktywizacji przedsiębiorstw zrealizowanie celu Cyfrowej Dekady, który zakłada, że do 2030 r. 90 proc. MŚP powinno osiągnąć co najmniej podstawowy poziom wykorzystania technologii, integracja rozwiązań cyfrowych w gospodarce nie będzie możliwa.

Podczas tego procesu nie należy zapominać o roli regulacji. Zdaniem wielu przedsiębiorców to właśnie niepewność prawna i chaotyczne regulacje stanowią największe ​​bariery we wdrażaniu rozwiązań cyfrowych w firmie. Aby realizacja Celów Cyfrowej Dekady była możliwa,  konieczne jest stworzenie takiego otoczenia regulacyjnego, które będzie stymulować innowacyjność polskich firm. Ważnym elementem realizacji takiej polityki jest tworzenie hubów innowacji i piaskownic regulacyjnych, które pozwolą przedsiębiorcom na testowanie innowacyjnych rozwiązań w kontrolowanym środowisku. Takie rozwiązanie pozwoli także regulatorom zrozumienie nowych technologii i dostosowanie przepisów tak, aby wspierać innowacje przy zapewnieniu odpowiedniego poziomu ochrony konsumentów i stabilności rynku.

7. Podsumowanie

Jesteśmy przekonani, że Polska ma potencjał, by stać się prężnie działającym ośrodkiem nowych technologii. Musi tylko go odpowiednio wykorzystać. Zawirowanie gospodarcze ostatnich lat, których doświadczyliśmy w efekcie pandemii COVID-19 czy wojny w Ukrainie pokazują, jak bardzo potrzebne są technologie. Innowacje w znaczący sposób przyczyniają się nie tylko do poprawy jakości życia obywateli, ale przede wszystkim gwarantują rozwój gospodarczy dzięki usprawnieniu działania usług publicznych, wzroście cyberbezpieczeństwa, edukacji czy powszechnego dostępu do zdalnej opieki zdrowotnej.

Nowa kadencja Rady Ministrów to okazja, aby przeprowadzić dyskusję na temat tego, jak wzmocnić pozycję Polski w rankingach innowacyjności oraz przyspieszyć proces cyfrowej transformacji gospodarki. Mamy nadzieję, że przekazany dokument okaże się w tym pomocny.

Jako organizacja, która aktywnie wspiera kreowanie korzystnego środowiska biznesowego poprzez dialog i współpracę z różnymi interesariuszami, zgłaszamy swoją gotowość do udziału w konsultacjach oraz tworzeniu możliwie najlepszych warunków do rozwoju polskiej i unijnej gospodarki cyfrowej.

***

^[1] https://zpp.net.pl/wp-content/uploads/2021/05/25.05.2021-Raport-ZPP-Digital-Markets-Act.pdf

^[2] https://www.ey.com/pl_pl/law/raport-ey-law-compass-prawo-i-innowacje-wyzwania-2020

^[3] https://www.mckinsey.com/pl/our-insights/digital-challengers-3

^[4]https://digitalpoland.org/publikacje/pobierz?id=4ceb0166-6dd6-4c58-ab9a-cf77f56d7c20

^[5]https://wei.org.pl/wp-content/uploads/2023/11/Odporni-na-cyberataki.-Poziom-bezpieczenstwa-cyfrowego-Polski.pdf

^[6]https://kpmg.com/pl/pl/home/insights/2023/02/barometr-cyberbezpieczenstwa-2023-detekcja-i-reakcja-na-zagrozenia-w-czasie-podwyzszonego-alertu.html

^[7]https://www.gov.pl/web/baza-wiedzy/krajobraz-bezpieczenstwa-polskiego-internetu-w-2022-roku–raport-roczny-cert-polska

^[8]https://www.eset.com/pl/about/newsroom/press-releases/news/cyberzagrozenia-polskie-firmy-nie-czuja-sie-bezpiecznie/

^[9]https://wei.org.pl/wp-content/uploads/2023/11/Odporni-na-cyberataki.-Poziom-bezpieczenstwa-cyfrowego-Polski.pdf

^[10]https://digitalpoland.prowly.com/135566-kto-stoi-za-ai-w-polsce-nowy-raport-fundacji-digital-poland-state-of-polish-ai

^[11]https://kpmg.com/pl/pl/home/media/press-releases/2023/07/media-press-sztuczna-inteligencja-w-firmach-w-polsce-potencjal-do-wykorzystania.html

^[12] https://zpp.net.pl/wp-content/uploads/2023/11/02.11.2023-Raport-Cyfryzacja-sektora-MSP-w-Polsce.pdf

 

Więcej: 24.01.2024 5 priorytetów dla polityki cyfrowej w nowej kadencji – memorandum ZPP

Warszawa, 23 stycznia 2024 r. 

 

5 PRIORYTETÓW DLA RYNKU PRACY W NOWEJ KADENCJI – MEMORANDUM ZPP

 

• Ostatnie lata były czasem licznych kryzysów związanych z ograniczeniami wynikającymi z pandemii, wybuchem wojny na Ukrainie i będącymi pochodną tych zdarzeń wzrostami inflacji i kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Trudna sytuacja firm silnie oddziałuje na krajowy rynek pracy, dlatego większość aktywności ukierunkowanych na zwiększenie jego efektywności powinna oscylować wokół rozwiązań wspierających przedsiębiorców.
• Jednym z obszarów działań rządu powinno być wykorzystanie instytucji dialogu społecznego jako źródła wiedzy dotyczącej potrzeb przedsiębiorstw wraz z uwzględnieniem ich wpływu na rynek pracy. Celem zapewnienia odpowiedniego poziomu merytorycznego dialogu społecznego należy zdynamizować prace zespołów problemowych RDS. Doprecyzowaniu ulec powinny także kryteria definiujące reprezentatywność organizacji.
• Odpowiedzią na wyzwania stojące przed rynkiem pracy związane z pogłębiającym się kryzysem demograficznym powinny być aktywizacja seniorów, osób biernych zawodowo i bezrobotnych, Polonii, osób kwalifikujących się do uzyskania Karty Polaka oraz wspieranie matek w powrocie na rynek pracy.
• Polski system prawno-administracyjny skierowany do cudzoziemców potrzebuje gruntownych reform. Kluczowymi ich aspektami powinny być likwidacja archaicznych i ograniczających absorpcję migrantów zarobkowych na rynek procedur oraz wdrożenie mechanizmów instytucjonalnych ukierunkowanych na zatrzymanie w kraju cudzoziemców, którzy rozważają podjęcie pracy np. w Europie Zachodniej.
• Migracja zarobkowa może być polskim produktem eksportowym w Unii Europejskiej. Skuteczny lobbing w jej sprawie w Brukseli będzie kolejnym faktorem wzrostu polskiej gospodarki i zwiększenia jej znaczenia na terytorium UE.
• Nowe technologie dają nowe możliwości świadczenia pracy. Świadoma tego młodzież coraz częściej zwraca uwagę na elastyczność pracy chcąc godzić np. zdobywanie pierwszych doświadczeń zawodowych bądź podróżowanie ze zdobywaniem pierwszych doświadczeń zawodowych i zarabianiem pieniędzy. Aby sprostać tym wyzwaniom powinniśmy promować elastyczne formy świadczenia pracy, zamiast dążyć do ich likwidacji.
• W czasie znaczących problemów demograficznych niezwykle ważne jest prowadzenie rozważnej polityki w tym zakresie zachęcającej do zakładania rodziny. Istotna jest też większa aktywizacja osób biernych zawodowo oraz zmiany w zakresie polityki promującej zarówno migrację wewnątrz UE, jak i otwierania się na nowe kierunki poza UE.
• W świecie, w którym automatyzacja i sztuczna inteligencja coraz mocniej wkracza do gospodarki konieczne jest promowanie nabywania nowych kompetencji przez całe życie zawodowe. Umożliwi to łatwiejsze przekwalifikowanie i zwiększy konkurencyjność pracowników europejskich na rynku.

1. Wstęp

Ostatnie lata, począwszy od wybuchu pandemii COVID-19, nie były łatwe dla polskiej gospodarki. Liczne ograniczenia, które przyniósł okres pandemii sprawiły, że część przedsiębiorstw upadła, inne natomiast borykały się – i nadal borykają – z ograniczoną płynnością finansową. Kolejne trudności przyniosła próba ratowania krajowej gospodarki, czyli największa od lat nowelizacja prawa podatkowego – Polski Ład. Niewłaściwie skonstruowane przepisy doprowadziły do chaosu, który odbił się na sytuacji firm oraz nastręczył licznych trudności samym organom podatkowym. Przepisy zostały częściowo zmienione w czasie roku podatkowego, ale pierwsza połowa roku 2022 przyniosła gospodarce ogromne straty.

Rok 2022 to również wybuch wojny na Ukrainie oraz czas wzrostów cen gazu, energii elektrycznej i paliw. Zaburzone zostały łańcuchy dostaw, a swoje żniwo zbierać zaczęła, napędzana również wzrostem wynagrodzeń, spirala inflacyjna. Problemy przyniosą także dwie, wchodzące w życie w tym roku, podwyżki minimalnego wynagrodzenia.

Dodatkowo problemy demograficzne Polski doprowadziły w ostatnich latach do powstawania luki na rynku pracy spowodowanej niedoborem pracowników. Prognozy są tu jednoznacznie niekorzystne dla Polski. Dane Głównego Urzędu Statystycznego pokazują, że w roku 2030 liczba osób w wieku 60+ wzrosnąć ma do poziomu około 10,8 mln, by w roku 2050 wynieść 13,7 mln osób. Oznacza to, uwzględniając także inne dane demograficzne, że osoby w wieku od 50. roku życia wzwyż będą stanowiły około 50% społeczeństwa Polski. Sami tylko Polacy w wieku powyżej 60 roku życia już za 28 lat stanowić będą grupę nieco ponad 40% obywateli. Niesie to ogromne ryzyko dla krajowego rynku pracy, ale także dla wydolności systemu emerytalnego – ograniczone grono osób aktywnych zawodowo będzie zmuszone do utrzymywania szerokiej grupy osób pobierających świadczenia. Naturalnie pracodawcy zaczęli ratować się zwiększoną absorpcją pracowników spoza granic Polski, ale i tu kształt przepisów umożliwiających zatrudnianie cudzoziemców pozostawia wiele do życzenia. Z roku na rok migranci zarobkowi odgrywają coraz ważniejszą rolę w krajowym obiegu gospodarczym. Należy w tym kontekście rozważyć, jaki model polityki migracyjnej powinniśmy przyjąć oraz jak skorzystać z doświadczeń innych państw, by z jednej strony nie powielać błędów poprzedników, z drugiej zmaksymalizować korzyści dla krajowej gospodarki. Polscy przedsiębiorcy wciąż mogą bowiem zaoferować obcokrajowcom setki tysięcy miejsc pracy – właściwe wykorzystanie tej szansy może być jednym z kół zamachowym rozwoju państwa.

W związku z pełnoskalową agresją Rosji na Ukrainę i napływem uchodźców zza naszej wschodniej granicy, w marcu 2022 roku przyjęta została Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, która wprowadziła daleko idące ułatwienia w legalizacji zatrudnienia obywateli tego państwa na terytorium RP. Ustawa ta pozwoliła na włączenie setek tysięcy obywateli Ukrainy w polski rynek pracy, który potrzebował i potrzebuje nowych pracowników.

Rosnąca popularność pracy zdalnej, będącej próbą opanowania trudnej dla rynku pracy sytuacji pandemicznej – stworzyła potrzebę wypracowania odpowiednich regulacji, czego efektem była nowelizacja Kodeksu pracy normująca relacje zachodzące między pracownikiem a pracodawcą podczas świadczenia pracy w formule zdalnej. Wciąż jednak nowe regulacje są źródłem nieporozumień, a sam proces został przez ustawodawcę nazbyt sformalizowany, w związku z czym należałoby pochylić się nad dalszym udoskonaleniem obowiązujących przepisów.

Rok 2024 to natomiast okres dwóch podwyżek minimalnego wynagrodzenia, które już dziś stanowią znaczące obciążenie dla firm – w szczególności przedstawicieli sektora mikroprzedsiębiorstw. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców wielokrotnie wskazywał, że regionalizacja wynagrodzeń minimalnych pozwoliłaby obniżyć ryzyko negatywnych zjawisk w polskiej gospodarce, takich jak zbyt wysoki wzrost kosztów działalności przedsiębiorstw w mniej zamożnych regionach kraju, czy rozszerzanie się szarej strefy. To rozwiązanie pośrednio mogłoby stymulować także rozwój gospodarczy słabszych ekonomicznie regionów kraju oraz ograniczyć procesy migracji wewnętrznej spowodowanej brakiem perspektyw zatrudnienia w mniejszych miejscowościach.

Jedną z najistotniejszych zmian dla polskich firm, mającą swoje konsekwencje także dla rynku pracy, był Polski Ład. Zdecydowanie negatywnie ocenić należy zarówno sposób wprowadzenia nowych przepisów, który na początku 2022 doprowadził do niespotykanego dotąd chaosu prawnego, jak i jego wpływ na krajową gospodarkę. Przepisy podatkowe, które zostały wprowadzone w ramach tzw. Polskiego Ładu od samego początku były nie do przyjęcia dla środowiska biznesowego. Podwyższenie danin publicznych dla klasy średniej i małych przedsiębiorców, z jednoczesnym ustanowieniem szeregu ulg i preferencji dla największych korporacji budziło poważne zastrzeżenia.

Pomimo pewnego optymizmu co do prognoz polskiej gospodarki w 2024 roku, który ma zwiastować powrót do dynamicznego rozwoju gospodarczego, rynek pracy w Polsce nadal będzie mierzył się z szeregiem wyzwań. Przedsiębiorcy, po wielu latach perturbacji gospodarczych spowodowanych bezprecedensowymi podwyżkami kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, zaburzonymi łańcuchami dostaw, czy wprowadzaniem dalece niekorzystnych regulacji prawnych potrzebują nowej kompleksowej strategii rozwoju umożliwiającej powrót na ścieżkę wzrostu.

W związku z powyższym ZPP jako priorytetowe, w zakresie prawa i rynku pracy, proponuje działania w następujących obszarach:

• zapewnienie większej elastyczności świadczenia pracy;
• aktywizacja seniorów, osób biernych zawodowo i bezrobotnych na rynku pracy;
• długofalowa polityka wspierająca demografię;
• zmiany w polityce migracyjnej;
• usprawnienie funkcjonowania Rady Dialogu Społecznego.

2. Elastyczność rynku pracy

Współczesna koncepcja pracy oparta jest na rewolucji Henry’ego Forda, jednak w dobie nowej, cyfrowej rewolucji model ten niekoniecznie musi sprawdzać się w każdym przypadku. Obecne prawodawstwo polskie, jak i wielu innych krajów UE oparte jest na odrębnym prawie pracy poświęconym regulowaniu stosunków między pracownikiem a pracodawcą. W Polsce Kodeks pracy, ale także Konstytucja i liczne umowy międzynarodowe regulują prawa pracownicze, które zapewniają szeroką ochronę osobom zatrudnionym i dają im wiele przywilejów. Kluczowa w tym zakresie wydaje się umowa o pracę. Prawnie przewidziane urlopy, czy ograniczenia w zakresie rozwiązania umowy, to korzyści płynące z tej formy świadczenia pracy. Z pewnością czyni to z niej najchętniej wybieraną i przez większość osób pożądaną formę współpracy z pracodawcą.

Jednak umowa o pracę wiąże się także z wieloma „sztywnymi” zasadami ograniczającymi samego pracownika. Między innymi art. 22 ust. 1 Kodeksu pracy stanowi, że „przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem”. Oznacza to, że pracownik musi wykonywać swoje obowiązki na rzecz pracodawcy w określonym czasie, miejscu oraz w sposób, w jaki oczekuje tego pracodawca. Tymczasem coraz więcej osób pragnie wykonywać pracę dla wielu podmiotów, łączyć ją z nauką, czy podróżami. Częściowo odpowiedzią na te oczekiwania jest uregulowanie pracy zdalnej, które dokonało się w 2023 r. w ramach nowelizacji Kodeksu pracy. Jednak ona również podlega licznym ograniczeniom, choć pozwala np. na świadczenie pracy w uzgodnionym z pracodawcą miejscu innym niż siedziba firmy. Co ciekawe trend potrzeby wzrostu elastyczności świadczenia pracy dostrzegła europejska instytucja Eurofiund, która dokonała również klasyfikacji nowych form świadczenia pracy wskazując na:

• dzielenie się pracownikiem (employee sharing),
• dzielenie stanowiska pracy (job sharing),
• zarządzanie tymczasowe (interim management),
• praca dorywcza (casual work),
• praca zdalna oparta na technologiach informacyjnych i telekomunikacyjnych (ICT-mobile work),
• praca za talony (voucher-based work),
• praca portfelowa (portfolio work),
• praca platformowa (crowd employment),
• zatrudnienie wspólne (collaborative employment)[1].

Często osoby świadczące pracę w ramach tych alternatywnych form nazywa się GIGerami, od pojęcia GIGeconomy[2]. W wielu rozwiniętych państwach GIGerzy stanowią znaczną część rynku. EY szacuje, że w USA 36% pracowników należy do tej grupy, a do 2027 r. może być ich nawet połowa[3].

Pracę tego rodzaju często preferują i wybierają ludzie młodzi, którzy wchodzą na rynek, a także obcokrajowcy. Dla tych pierwszych potrzeba elastyczności wiąże się z potrzebą godzenia różnych obowiązków. Są to często studenci, którzy chcą łączyć naukę ze zdobywaniem pierwszych doświadczeń zawodowych i zarobieniem dodatkowych pieniędzy. Osoby te bardziej niż stabilność i pewne przywileje wiążące się z umową o pracę, cenią sobie możliwość samodzielnego wyboru tego, kiedy i ile będą pracować. Jednego dnia poświęcą na to cały dzień, innego pracują kilka godzin po zajęciach na uczelni, kolejnego parę godzin w nocy, a jeszcze innego wcale. Ludzie młodzi, choć częściej już absolwenci uczelni posiadający konkretne kompetencje umożliwiające wykonywanie pracy z dowolnego miejsca z dostępem do internetu również cenią sobie swobodę. Wśród osób z sektora kreatywnego, dziennikarzy, autorów tekstów, artystów, czy np. informatyków znajduje się wiele osób, które określamy mianem freelancerów, czy „cyfrowych nomadów”. Osoby te wolą działać od zlecenia do zlecenia, samodzielnie wybierając nie tylko, ile czasu poświęcą na pracę, ale też zleceniodawcę i miejsce wykonywania swoich zajęć. Często podróżują, nawet do innych krajów i chcą mieć zapewnioną swobodę łączenia pasji z pracą. Dla cudzoziemców z kolei alternatywne formy zatrudnienia często wiążą się z mniejszymi barierami wejścia na rynek pracy, choćby związanymi ze znajomością języka. Jest to dla nich również opcja „na próbę”, dzięki której mogą upewnić się, czy chcą zamieszkać w danym kraju bez konieczności wiązania się umową o pracę, którą trudniej zerwać. Dla każdej z tych grup praca GIG często jest etapem przejściowym, po którym przechodzą na umowę o pracę. Inni wolą pozostać przy rozwiązaniach elastycznych na dłuższy czas.

Nowoczesne formy świadczenia pracy są również korzystne dla samych pracodawców. Często wiążą się z niższymi kosztami zatrudnienia, ale duże znaczenie ma także możliwość wyjścia poza lokalny rynek i sięgnięcia po pracowników z różnych stron świata, a także retencja pracowników w organizacji, gdyż osoby, które wybierają drogę cyfrowych nomadów, freelancerów itp. nadal związani są z daną firmą i świadczą pracę mimo, że podróżują po całym świecie. Ma to szczególne znaczenie w czasie, w którym w Polsce i wielu innych krajach UE brakuje „rąk do pracy”.

Oczywiście praca GIG nie jest i nie będzie dla każdego rozwiązaniem optymalnym. Wciąż większość osób chce pracować na umowie o pracę i z pewnością dla większości pracowników to rozwiązanie jest najlepsze z uwagi na stabilność i ochronę praw pracowniczych, jaka wiąże się z tą formą zatrudnienia. Nie można jednak przeoczyć trendów związanych z potrzebą elastyczności zgłaszaną przez samych pracowników. Takich osób jest coraz więcej, a polski rynek pracy powinien dawać im możliwość wyboru. Każda z form świadczenia pracy powinna współistnieć na rynku i się uzupełniać, a pracownik powinien mieć możliwość wyboru, co jest dla niego odpowiednie. Warto w tym miejscu wskazać również ocenę jakiej dokonał EY w zakresie elastyczności rynku pracy w Polsce. W nowopowstałym wskaźniku elastyczności rynku pracy Polce w 10 stopniowej skali przyznano ocenę 4,5[4]. Oznacza to, że w naszych warunkach wciąż pozostaje wiele do zrobienia w kierunku unowocześnienia form świadczenia pracy.

Niestety, obecnie coraz częściej prawodawstwo zarówno polskie, jak i unijne pomimo dostrzegania nowych trendów stara się wszystkich pracowników zamknąć w ramach Kodeksu pracy. Na gruncie polskim świadczy o tym np. podjęcie przez Polskę zobowiązania do realizacji jednego z „kamieni milowych” KPO, a mianowicie oznaczonego jako A71G, który w praktyce dotyczy objęcia wszystkich umów zlecenia składkami na ubezpieczenia społeczne, co tym samym zrówna ich koszt z umowami o pracę. Ważniejsze są jednak obecne działania na gruncie prawodawstwa UE, takie jak Dyrektywa w sprawie poprawy warunków pracy za pośrednictwem platform internetowych. Prace nad tym aktem prawnym trwają od lat, jednak zbliżają się ku końcowi, a propozycje przepisów w nim zawartych mogą prowadzić nie tylko do wyeliminowania relacji B2B dla kierowców i kurierów świadczących usługi za pośrednictwem platform cyfrowych, ale w ogóle ograniczenie relacji typu B2B, a nawet umów cywilnoprawnych – nie tylko w Polsce.

Kluczową kwestią jest tutaj ścieranie się dwóch propozycji, bardziej restrykcyjnej zgłoszonej przez Parlament Europejski, która zawiera domniemanie prawne istnienia stosunku pracy, które może być wzruszone w określonych okolicznościach oraz nieco bardziej liberalnego podejścia do tej kwestii ze strony Rady UE. Obecnie intensywne prace nad Dyrektywą wskazują na możliwość przyjęcia porozumienia, w którym spełnienie dwóch z pięciu kryteriów może prowadzić do uznania danego sposobu świadczenia pracy, za oparty na umowie o pracę, co jest restrykcyjnym podejściem[5]. Ostateczny kształt przepisów Dyrektywy może spowodować konieczność zmiany art. 22 K.P., a tym samym mieć istotny wpływ na ograniczenie elastyczności rynku pracy w Polsce i całej UE. Z całą pewnością będzie to miało przełożenie na ograniczenie konkurencyjności polskiej i europejskiej gospodarki.

Rząd powinien dziś wspierać rozwiązania zmierzające do uelastycznienia rynku pracy, które odpowiadają trendom i oczekiwaniom pracowników. W sprawie Dyrektywy o pracy platformowej, Polska powinna podejmować działania zmierzające do przyjęcia bardziej liberalnego stanowiska Rady. Powinniśmy także dążyć do dostosowywania przepisów dotyczących innych elastycznych form pracy – głównie pracy w formule zdalnej – do zmieniającej rzeczywistości rynku pracy. Obecne regulacje dotyczące pracy zdalnej, choć stanowią krok we właściwym kierunku, tworzone były – jak twierdzi samo środowisko przedsiębiorców – bez uwzględnienia wielu obserwacji i uwag zgłaszanych zarówno przez firmy jak i zatrudnianych przez nich pracowników.

3. Aktywizacja na rynku pracy seniorów, osób biernych zawodowo i bezrobotnych

Polska od lat zmaga się z problemem niskiej aktywności zawodowej. Zgodnie z najnowszymi danymi Głównego Urzędu Statystycznego współczynnik ten w 2 kwartale 2023 r. wyniósł 58,2% ludności w wieku 15-89 lat. W liczbach całkowitych, aktywnych zawodowo było 17 293 tysiąca osób, z tego: 16 850 tys. stanowili pracujący, natomiast 443 tys. – bezrobotni[6]. Od lat współczynnik ten pozostaje na zbliżonym poziomie. Z kolei dane Eurostatu wskazują, że wskaźnik zatrudnienia w grupie osób w wieku 20 do 64 lat dla UE w 2 kwartale 2023 wynosił 75,4%, zaś dla Polski wynosi on 77,5%. Oznacza to, że nasz kraj jest co prawda powyżej średniej UE, jednak średnią dość istotnie zaniża kilka państw, a mając na względzie wyniki naszych sąsiadów (np. Czechy – 82,1%, Niemcy – 81,5%, Litwa – 78,5%)[7], wyraźnie widać, że nasz kraj wciąż ma nad czym pracować.

Jednocześnie wspieranie rozwoju aktywności zawodowej w ramach UE jest z pewnością cenne nie tylko dla Polski, ale też dla krajów takich jak Włochy (aktywność zawodowa 66%), Grecja (67,4%), czy Rumunia (66,6%)[8]. Państwa te poza niską aktywnością zawodową zmagają się także z wysokim wskaźnikiem bezrobocia. Co znamienne wysokim poziomem aktywności zawodowej w Polsce charakteryzują się migranci zarobkowi (83 proc. według danych za maj 2023 r.), co oznacza, że chęć podjęcia pracy w Polsce jest tu realnym motywatorem zmiany miejsca pobytu.

Pierwszą z grup społecznych, do których należy skierować zachęty do zwiększenia aktywności zawodowej z pewnością są seniorzy. Jest to szczególnie istotne z uwagi na starzenie się społeczeństwa w Polsce i całej Europie, co skutkować będzie stale powiększającym się gronem osób starszych. Poza zasileniem rynku w dodatkowych pracowników większa aktywność zawodowa tych osób pozwoli zmniejszyć obciążenia systemu ubezpieczeń społecznych i, o czym warto pamiętać, wzbogaci wiele firm o doświadczonych pracowników, którzy swoją wiedzę mogą przekazać młodszym pokoleniom (mentoring).

Poza coraz starszymi pracownikami, w naszym kraju pojawi się także większa liczba odpowiednio starszych klientów. Ta zależność może mieć pozytywny wpływ na – istniejący już – trend zatrudniania seniorów. W pierwszym kwartale 2021 r. liczba pracujących kobiet po 60. i mężczyzn po 65. roku życia w Polsce wynosiła 687 tysięcy osób. W drugim kwartale było to już 721 tys. osób, a w trzecim 754 tys.  osób. To pozytywna tendencja, ale nie rekompensuje ona utrzymującej się niskiej dzietności. Demograficznego cudu nie wróży także niepewna sytuacja polityczna i gospodarcza naszego regionu.

Coraz większym wyzwaniem staje się przystosowanie rynku pracy do potrzeb coraz starszych pracowników. Wyczerpywanie się puli osób w tradycyjnie rozumianym wieku produkcyjnym, przełoży się już w niedalekiej przyszłości na zmiany modelu zatrudnienia w przedsiębiorstwach i zwiększy frekwencję obecności seniorów także w zawodach, w których dziś notuje się ich niską reprezentację. Poza zwiększeniem średniego wieku pracownika, wyzwaniem dla rynku będzie także wspomniany wyższy uśredniony wiek klientów, a ten przełoży się ewolucyjną zmianę trendów konsumenckich.

Nie ulega wątpliwości, że pracodawcy będą musieli wdrożyć metody aktywizujące seniorów w swoich przedsiębiorstwach, organizacjach czy instytucjach. Specjalnym nadzorem objęte powinny zostać działania czyniące miejsce pracy bardziej przystępnym dla osób powyżej 50. roku życia. Metodami realizacji tych działań powinny być specjalne programy aktywizacyjne, kursy doszkalające (w tym językowe) oraz pełniejsze korzystanie z elastycznych form zatrudnienia.

Analiza trendów demograficznych i makroekonomicznych nie pozostawia pracodawcom wyboru. Firmy już dziś zmuszone są do wdrażania działań w zakresie budowy włączającej kultury organizacyjnej uwzględniającej różnorodność, czyli strategii diversity and inclusion.
W proces aktywizacji seniorów na rynku pracy, silniej niż dziś, włączyć muszą się także struktury państwowe – zarówno na szczeblu centralnym jak i samorządowym. W kraju realizowane są wprawdzie inicjatywy takie jak „Dobry pracownik nie ma wieku” i inne pokrewne, ale ich skala i odzew rynku pracy wciąż pozostają zbyt nikłe. Tymczasem, choć wiele firm nadal nie chce zdawać sonie z tego sprawy, już za 15 lat na emeryturę przechodzić będą przedstawiciele pokolenia X.

Strategie dotyczące polityki senioralnej nie mogą także przybierać ram przymusu. Jak pokazuje praktyka, aktywizacja „na siłę” nie daje oczekiwanych rezultatów. Uwzględnić należy tu realne potrzeby seniorów i skorelować je z potrzebami rynku pracy. Nie należy zapominać też, a w tę generalizująca pułapkę wpadło wiele programów skierowanych do najstarszych obywateli, że grupa seniorów jest zróżnicowana wiekowo oraz terytorialnie – inna jest bowiem perspektywa mieszkańców dużych miast, inna średnich aglomeracji, a inna mieszkańców wsi. Ekonomicznie uzasadnione – w racjonalnych ramach – wydaje się także instytucjonalne wspieranie form opieki nad osobami starszymi i dziećmi celem zwiększenia partycypacji w rynku pracy osób, na których barkach spoczywają także obowiązki opiekuńcze.

Działania zwiększające udział nieaktywnych zawodowo seniorów w rynku pracy mogą zredukować pozapłacowe obciążenia wynagrodzeń i podnieść opłacalność podejmowania pracy. Szacowana liczba osób z grupy powyżej 50 roku życia, które mogłyby zasilić rynek pracy to nawet 2 mln osób. Odważnym, choć trudnym z politycznego punktu widzenia ruchem, byłoby podniesienie wieku emerytalnego. Taka decyzja z pewnością zwiększyłaby wydolność systemu emerytalnego, który już niedługo będzie mierzył się z nasilonym problemem dysproporcji względem liczby seniorów nieaktywnych zawodowo i osób w wieku produkcyjnym. Jak wyliczył w swoim raporcie Personnel Service, aktywizacja zawodowa osób w wieku 50+ i zbliżenie partycypacji seniorów w rynku pracy do poziomu zbliżonego do krajów Europy Zachodniej „w długiej perspektywie mogłyby przynieść wzrost PKB nawet o 66 mld dolarów”.

Polska może stać się orędownikiem zwiększania aktywności zawodowej osób starszych. Poza wspomnianymi działaniami konieczne jest także przeciwdziałanie barierom transportowym, które dotyczy zarówno tworzenia odpowiednich sieci komunikacji publicznej, również tej docierającej do mniejszych miejscowości, jak i walka z barierami w przemieszczaniu się w przestrzeni publicznej (usuwanie tego rodzaju barier sprzyja także aktywizacji osób niepełnosprawnych). Wreszcie ważne jest wspieranie ochrony zdrowia, która w Polsce od lat zmaga się z licznymi problemami. Dostęp do świadczeń zdrowotnych, lekarzy specjalistów, czy profilaktyki jest poważnie ograniczony, co niestety przekłada się na problemy zdrowotne całego społeczeństwa, ale szczególnie widoczne jest wraz z wiekiem. Osoby, które borykają się z problemami zdrowotnymi często korzystają ze świadczeń rentowych, przedemerytalnych albo będąc już na emeryturze nie rozważają w ogóle powrotu do pracy z uwagi na stan zdrowia. Ważnym w kontekście aktywizacji seniorów będzie także przeciwdziałanie dyskryminacji ze względu na wiek, z którą zgodnie z badaniami spotyka się wiele osób[9]. Pomocne może być także podejmowanie działań budujących dobry wizerunek emerytów na rynku pracy, szczególnie wśród przedsiębiorców.

Polska powinna także wspierać podobne działania promujące aktywizację np. osób niepełnosprawnych, długotrwale bezrobotnych, czy matek, które nie powróciły na rynek pracy po urodzeniu dziecka. Z pewnością w tym celu posłużyć mogą już istniejące mechanizmy UE oraz środki w ramach już istniejących funduszy. Niemniej jednak budowa długoterminowych, konkretnych i celowanych programów dotyczących aktywizacji osób biernych zawodowo i bezrobotnych w dobie ogromnych problemów demograficznych nie tylko Polski wydaje się być sprawą priorytetową.

4. Długofalowa polityka wspierająca demografię.

Bez wątpienia problemy dotyczące demografii są obecnie jednymi z najważniejszych dla rynku pracy nie tylko Polski, ale większości państw UE. Zgodnie z danymi GUS w 2022 r. współczynnik dzietności w Polsce wyniósł zaledwie 1,261 (aby zapewnić zwykłą zastępowalność pokoleń współczynnik ten musi wynosić przynajmniej 2,1-2,2), zaś wiek w którym kobiety rodzą pierwsze dziecko wzrósł od 1990 r. z 22,7 roku życia do 28,8[10]. W ubiegłym roku kilkukrotnie biliśmy rekord niskiej liczy urodzeń dzieci w naszym kraju. Dane te nie napawają optymizmem, a dla rynku pracy oznaczają, że w najbliższych latach problem ze znalezieniem pracowników będzie się bardzo silnie pogłębiał. Dante te są pesymistyczne także dla systemu ubezpieczeń społecznych oraz dla całej gospodarki.

Podejmowane w ostatnich latach próby wspierania dzietności w Polsce okazały się bezskuteczne. Program 500+ po jego wprowadzeniu mógł nieznacznie wpłynąć na ten wskaźnik, ale efekt ten był znikomy i chwilowy[11]. Odpowiedzią na wyzwania demograficzne miała być także Strategia Demograficzna 2040 przyjęta przez polskie władze w 2021 r.[12]. Strategia zawiera wiele diagnoz i propozycji, z których część z pewnością jest potrzebna i przydatna dla polskich rodzin, część natomiast wydaje się być kontrowersyjna. Bez względu na charakter tych propozycji, do dnia dzisiejszego nie podjęto wielu działań w kierunku ich realizacji.

Interesującą diagnozę problemu niskiej dzietności w Polsce prezentuje Warsaw Enterprise Institute. Zgodnie z badaniami tej organizacji jedną z głównych przyczyn niskiej dzietności okazuje się negatywny wizerunek macierzyństwa (ojcostwa i generalnie posiadania dzieci). Aż 42% ankietowanych w przeprowadzonym badaniu wskazuje, że ludzie nie chcą mieć dzieci, bo chcą prowadzić wygodne życie i skupić się na własnych potrzebach. Często wskazuje się, że trudno jest połączyć posiadanie dziecka i pracę zawodową (33%), czy że kobiety wolą obecnie rozwijać się zawodowo, niż zajmować się dziećmi (27%). Są to istotne kwestie związane zarówno z samym wizerunkiem rodzicielstwa, jak i wskazujących na pewne bariery, które utrudniają godzenie różnych ról społecznych – np. rodzicielstwa i pracy zawodowej. Równie ważne problemy dotyczą wysokich kosztów utrzymania dziecka, na co wskazało 38% ankietowanych, czy problemów z zajściem w ciążę (27%) oraz strachem spowodowanym zaostrzeniem prawa aborcyjnego (26%)[13].

Przedstawione badania wskazują na szereg działań, które warto podejmować dla zwiększenia dzietności w Polsce oraz w Europie. Należą do nich zarówno kampanie informacyjne i promujące rodzicielstwo, ale także realne wsparcie takie jak zapewnienie miejsc, w których dzieci będą pod opieką, w czasie, gdy rodzice będą w pracy (żłobki, świetlice) oraz generalnie wsparcie w zapewnieniu opieki nad dziećmi, szczególnie w wieku przedszkolnym, co umożliwi rodzicom pracę zawodową. Bardzo ważne jest również podejmowanie działań wspierających opiekę zdrowotną dla kobiet w ciąży, matek oraz dzieci.

Wszelkie te działania mogą być realizowane przy współudziale finansowania ze środków UE. Możliwy jest także wpływ na prawodawstwo UE promujące rozwiązania dotyczące demografii. Zagadnienia te mogą zatem stać się jednym z priorytetów dla rządu.

5. Zmiany w polityce migracyjnej

Bez względu na to, jak udane byłyby działania dotyczące polityki demograficznej, nawet gdyby udało się odwrócić niekorzystne trendy i uzyskać wskaźnik dzietności powyżej 2,1, to efekty tego widoczne byłyby na rynku dopiero za około dwie dekady. Do tego czasu konieczne jest podjęcie pilnych działań zmierzających do uzupełnienia braku pracowników na polskim i europejskim rynku pracy.

Jednym z działań wartych rozważenia w ramach Wspólnoty jest promowanie wewnętrznej migracji pracowników. Istniejące już mechanizmy zapewniają swobodny przepływ osób i podejmowanie pracy obywatelom państw członkowskich w ramach całej Unii. Niemniej jednak dysproporcja w poziomie bezrobocia, szczególnie wśród osób młodych, może wskazywać na duży potencjał w promowaniu przez UE większej mobilności pracowników.

W związku ze wzrostem liczby cudzoziemców w Polsce w ostatnich latach polski system prawno-administracyjny skierowany do cudzoziemców potrzebuje gruntownych reform. Obecne przepisy często powodują wepchnięcie wielu cudzoziemców w szarą strefę, nieoptymalne zagospodarowanie zasobów siły roboczej i ograniczenie wzrostu gospodarczego spowodowanego niezaspokojeniem pełnych potrzeb kadrowych polskich przedsiębiorstw.

Migracja zarobkowa może być polskim produktem eksportowym w Unii Europejskiej. Mamy jedne z najlepszych doświadczeń i najbardziej efektywnych rozwiązań wokół zatrudniania obcokrajowców w całej Wspólnocie, które przekładają się na – liczone w miliardach złotych – zyski.  Wciąż jednak nie wykorzystujemy potencjału internacjonalizacji krajowego know-how. Wiele państw UE wprowadza nieuczciwe ograniczenia (które powinny być zakazane w świetle swobody przepływu ludzi i kapitału), które nie pozwalają polskim firmom korzystać w obcokrajowców, wykonując usługi na terenie innych państw. Skuteczny lobbing w tej sprawie w Brukseli będzie kolejnym faktorem wzrostu polskiej gospodarki i zwiększenia jej znaczenia na terenie Unii Europejskiej.

Docelowo ZPP opowiada się za zupełną reorganizacją prawa w tym zakresie opartą na rozwiązaniach uelastyczniających przepisy o charakterze systemowym. Będzie to jednak wymagało tytanicznego wysiłku rządu i zaangażowania ze strony ekspertów, przedsiębiorców i licznych zainteresowanych organizacji. Obecna diagnoza pozwala wyszczególnić kilka elementów składowych, których implementacja pozwoli zwiększyć absorpcję pracowników spoza granic Polski i unormuje często niejasną sytuację relacji między pracodawcą, a pracownikiem-cudzoziemcem na rynku wewnętrznym.

W naszej opinii kluczowe dla rynku pracy powinno być wprowadzenie zmian w następujących obszarach:

• Rozróżnienie cudzoziemców w kontekście aktualnego miejsca pobytu
  • Obecnie procedura otrzymania zezwolenia na pracę jest taka sama dla cudzoziemca przebywającego na terenie Polski jak i dla cudzoziemca, który nigdy w Polsce nie był i chciałby się ubiegać o wizę pracowniczą do Polski. Powoduje to, że cudzoziemcy, którzy legalnie przebywają na terenie Polski i wykonują legalną pracę, często mają problem ze sprawną zmianą zatrudnienia, gdyż ich wnioski o zezwolenie na pracę rozpatrywane są z opóźnieniem.
• Likwidacja „informacji starosty”
  • W przypadku ubiegania się o zezwolenie na pracę lub zezwolenie na pracę i pobyt w wielu przypadkach niezbędne jest uzyskanie „Informacji starosty o lokalnym rynku pracy”. Sama procedura trwa od ok. dwóch do trzech tygodni i stanowi zbędną biurokrację. Test rynku pracy ocenia, czy w przypadku planów zatrudnienia cudzoziemca na konkretne stanowisko, na rynku nie znajdują się dostępni pracownicy z Polski o odpowiednich kwalifikacjach. Urzędy pracy zazwyczaj nie są w stanie zaproponować kandydatów z Polski, a jednocześnie wydłużają czas legalizacji pobytu i pracy potencjalnego pracownika z zagranicy.
• Uwolnienie większej liczby terminów w celu uzyskania wizy krajowej w placówkach dyplomatycznych, które w ostatnich latach cieszyły się dużą popularnością
  • Znaczącym problemem w kontekście uzyskania wizy krajowej w celu wykonywania pracy przez cudzoziemca jest brak terminów umożliwiających złożenie wniosku o wizę. Zdarzają się przypadki, że pomimo uzyskanego zezwolenia na pracę w Polsce, cudzoziemiec w ciągu roku nie otrzymał możliwości złożenia wniosku wizowego, a to skutkowało wygaśnięciem jego pozwolenia i uniemożliwiło dalsze ubieganie się o wizę. Było to również bezpośrednią przyczyną powstawania sytuacji korupcjogennych, związanych z próbą nielegalnego uzyskania terminu. Wobec powyższego proces przydzielania terminów wymaga całkowitej zmiany, a także niezbędne jest zwiększenie puli przyznawanych terminów w newralgicznych placówkach dyplomatycznych.
• Umożliwienie obcokrajowcom zmiany pracodawcy bez konieczności ponownego ubiegania się o zezwolenie na pracę
• Prawo do pracy w czasie oczekiwania na zezwolenie na pobyt i pracę, a także po otrzymaniu prawa do pobytu
  • Co do zasady pobyt cudzoziemca uznaje się za legalny w czasie oczekiwania na decyzję, a jednocześnie cudzoziemiec może podjąć legalną pracę, jeśli posiada zezwolenie na pracę bądź inny dokument umożliwiający podjęcie zatrudnienia. W pewnych przypadkach legalna praca może być kontynuowana po uzyskaniu stempla w paszporcie potwierdzającego złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt, jednakże dotyczy to tylko wybranych sytuacji. Postulujemy, by uznać każdą pracę wykonywaną od momentu uzyskania stempla w paszporcie do momentu wydania decyzji, jeśli w momencie otrzymania stempla cudzoziemiec wykonywał legalną pracę. W tej sytuacji stempel powinien zawierać adnotację „dostęp do rynku pracy”. Podobnie sytuacja wygląda, gdy zezwolenie na pobyt zostanie już przyznane. W większości przypadków, jeśli cudzoziemiec chce zmienić pracę, musi zmienić również zezwolenie na pobyt i pracę. Procedury zmiany pracodawcy po uzyskaniu zezwolenia na pobyt i prace powinny być uproszczone, tak by nie powielać całego procesu przyznania prawa do pobytu za każdą zmianą pracodawcy.
• Wzmocnienie roli pracodawcy w procesie uzyskania jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę, a także wzmocnienie wymiany informacji pomiędzy pracodawcą a urzędem
  • Postulujemy, aby pracodawca, jako strona posiłkowa, miał pełny wgląd w proces administracyjny w sprawie pobytu i pracy, a w związku z tym był informowany o terminie i treści decyzji.
• Otwarcie polskiego rynku pracy na imigracje cudzoziemców spoza Europy Wschodniej
  • Aktywności w tym obszarze skierowane powinny być w szczególności na zwiększenie absorpcji pracowników z centralnej części Azji oraz z Ameryki Południowej.

6. Usprawnienie funkcjonowania Rady Dialogu Społecznego

Polskie przedsiębiorstwa – w szczególności mikro i małe firmy – potrzebują systemowych rozwiązań, które pozwolą stanąć im na nogi po wielu kryzysach ostatnich lat. Kondycja przedsiębiorstw jest czynnikiem silnie oddziałującym na kształt rynku pracy. Najważniejszym zadaniem dla rządu jest w tym kontekście znalezienie recepty na poprawę sytuacji firm mikro i MŚP jako istotnych pracodawców w kraju – powinno być to także jedno z zadań, które w nowej kadencji postawi przed sobą Rada Dialogu Społecznego. Jak czytamy w raporcie PARP „w przedsiębiorstwach sektora MSP pracowało w 2020 niemal 6,8 mln osób, tj. 67,8% ogólnej liczby pracujących w sektorze przedsiębiorstw. Tak jak w poprzednich latach najwięcej osób pracowało w mikroprzedsiębiorstwach (blisko 4,2 mln osób – 41,8% ogólnej liczby pracujących w sektorze przedsiębiorstw), znacznie mniej w średnich firmach (ponad 1,5 mln osób), a najmniej w małych (nieco ponad 1,0 mln)

Jednym z podstawowych zadań, które ustawodawca przypisał instytucji dialogu społecznego jest „zapewnienie warunków do rozwoju społeczno-gospodarczego oraz zwiększenia konkurencyjności polskiej gospodarki i spójności społecznej”. Z uwagi na fakt, że RDS współtworzą organizacje reprezentatywne zarówno strony pracowników jak i pracodawców, Rada jest tu zobowiązana do prezentowania stanowisk budujących synergię, znajdujących rozwiązania kompromisowe, promowania działań na rzecz „poprawy jakości formułowania i wdrażania polityk oraz strategii społeczno-gospodarczych, a także budowania wokół nich społecznego porozumienia poprzez prowadzenie przejrzystego, merytorycznego, i regularnego dialogu  organizacji pracowników i pracodawców oraz strony rządowej”. Są to zadania niezwykle odpowiedzialne, ponieważ RDS obejmuje swoim zasięgiem – pośrednio – zarówno wszystkie firmy jak i wszystkich pracowników.

Związek Przedsiębiorców i Pracodawców postuluje, aby Rada w rozpoczynającej się właśnie kadencji zwróciła baczniejszą niż do tej pory uwagę na postulaty zgłaszane przez stronę reprezentatywnych organizacji pracodawców – bez przedsiębiorców nie ma bowiem miejsc pracy. Naturalnie nie znaczy to, że jakkolwiek lekceważąco traktować należy stanowiska prezentowane przez organizacje związkowe – właściwe rozeznanie potrzeb obu stron i znalezienie balansu między nimi powinno stanowić jedno z głównych wyzwań stojących przed dedykowanym dialogowi społecznemu Ministerstwem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

ZPP jest zdania, że zintensyfikowany musi zostać harmonogram spotkań zespołów problemowych Rady. Zagadnieniami, na których – w kontekście funkcjonowania rynku pracy – skupić powinna się RDS, a które dotychczas traktowane były pobocznie, są bez wątpienia: rozwój przedsiębiorczości i warunków prowadzenia działalności gospodarczej, w tym warunków i kosztów funkcjonowania przedsiębiorstw, polityki sektorowej i branżowej, polityki dotyczącej handlu międzynarodowego, funkcjonowanie sektora MŚP, zamówień publicznych (szczególnie w kontekście zwiększenia udziału w  rynku MŚP), wraz z uwzględnieniem ich wpływu na rynek pracy. Wszelkie te tematy – oraz szereg innych, często równie istotnych omawiane powinny być przy aktywnym udziale przedstawicieli kierownictwa dedykowanych konkretnym zagadnieniom resortów, co do tej pory nie zawsze było normą. Intensyfikacji – w zakresie swoich kompetencji – ulec powinny także spotkania Rady Rynku Pracy działającej przy ministrze właściwym do spraw rynku pracy.

Dialog społeczny w Polsce nie miał w ostatnich latach dobrej prasy. Działo się tak dlatego, że Rada Dialogu Społecznego nie była traktowana jako realna płaszczyzna wypracowywania rozwiązań systemowych przy udziale każdej ze stron relacji na rynku pracy. Tymczasem jest to ciało, które stanowić może barometr nastrojów i miernik potrzeb zarówno środowiska pracodawców jak zatrudnionych. W tym kontekście, aby zachować pewność względem właściwego przygotowania merytorycznego przedstawicieli organizacji tworzących Radę Dialogu Społecznego, proponujemy doprecyzowanie kryteriów reprezentatywności, które dziś stanowią zbiór wymogów stosunkowo łatwych do „obejścia”, co długoterminowo może obniżać potencjał merytoryczny tej najważniejszej instytucji dedykowanej dialogowi społecznemu w Polsce.

7. Podsumowanie

Bez silnego rynku pracy, który odpowiada wyzwaniom współczesnego świata nie może być mowy o rozwoju gospodarczym Polsk. Dlatego też Związek Przedsiębiorców i Pracodawców apeluje o uczynienie wskazanych obszarów priorytetami tej kadencji rządu w kontekście dbałości o rodzimy rynek pracy. W pełni zdajemy sobie sprawę z faktu, że proponowane rozwiązania wymagają podjęcia multidyscyplinarnych aktywności, które będą wymagały szerokiej współpracy między właściwymi ministerstwami. Niemniej właściwa diagnoza problemu i wdrożenie wskazanych zmian mogą przyczynić się do ustabilizowania krajowego rynku pracy i jego ochrony przed nadchodzącymi problemami wynikającymi z uwarunkowań demograficznych i gospodarczych.

***

[1] D. Owczarek (red.), Nowe formy pracy w Polsce, 2018 r.

[2] https://ccnews.pl/2019/07/18/niezaleznosc-w-pracy-czyli-czym-jest-gig-economy/

[3] EY, GIG on, Nowy Ład na rynku pracy, 2021 r.

[4] https://www.ey.com/pl_pl/workforce/raport-ey-giglike-gigbarometr-2023-jak-elastyczny-jest-polski-rynek-pracy

[5] https://www.money.pl/pieniadze/unia-zatrzesie-polskim-rynkiem-pracy-umowy-smieciowe-i-b2b-moga-zmienic-sie-w-etat-6977873028499968a.html

[6] GUS, Aktywność ekonomiczna ludności Polski – 2 kwartał 2023 r.

[7] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU_labour_market_-_quarterly_statistics#Employment_rate_down_in_the_EU

[8] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU_labour_market_-_quarterly_statistics#Employment_rate_down_in_the_EU

[9] PIE, Srebrząca się gospodarka Jak uwolnić potencjał seniorów?, 2021 r.; https://strefabiznesu.pl/seniorzy-na-rynku-pracy-eksperci-maja-pomysl-co-zrobic-zeby-zostali/ar/c10-15666298

[10] GUS, Polska w liczbach 2023.

[11] https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/kraj/artykuly/8724240,znikajacy-polacy-500-plus-nie-poprawilo-dzietnosci.html ; https://forsal.pl/gospodarka/demografia/artykuly/8724065,znikajacy-polacy-500-plus-nie-poprawilo-dzietnosci.html

[12] https://www.gov.pl/web/demografia/strategia

[13] Warsaw Enterprise Institute, Kultura nieprzyjazna macierzyństwu, Liczby i postawy wobec posiadania dzieci w Polsce, 2023 r.

 

Więcej: 23.01.2024 5 priorytetów dla rynku pracy w nowej kadencji – memorandum ZPP

Warszawa, 11 grudnia 2023 r. 

 

Memorandum ZPP: trzeba skończyć z patologicznym nadużywaniem instytucji tymczasowego aresztowania

 

• Tymczasowe aresztowanie jest w Polsce bardzo powszechnie stosowane. W 2022 r. sądy uwzględniły aż 87% wniosków o areszt tymczasowy, a w porównaniu do 2016 r. średnia liczba osób tymczasowo aresztowanych jest aż o 60% większa.
• Tymczasowe aresztowanie jest najcięższym ze środków zapobiegawczych. Poza tym izolacyjnym środkiem wymiar sprawiedliwości ma do dyspozycji szereg wolnościowych środków zabezpieczających i to one powinny być brane pod uwagę w pierwszej kolejności w celu zabezpieczenia prawidłowego przebiegu postępowania
• W polskim porządku prawnym w praktyce nie istnieje bezwzględny termin po którym aresztowany tymczasowo ma prawo opuścić areszt z zachowaniem innego, nie izolacyjnego środka zapobiegawczego. W praktyce areszt tymczasowy może być przedłużany wielokrotnie, co jest szczególnie dotkliwe z uwagi na stale wydłużający się czas prowadzenia spraw sądowych w Polsce.
• Osób tymczasowo aresztowanych w postępowaniu przygotowawczym przez okres powyżej 2 lat w 2014 r. było zaledwie 2, natomiast w 2022 r. było ich aż 51.
• Nadużywanie tymczasowego aresztowania prowadzi do szeregu kosztów finansowych i społecznych. Skarb Państwa, a więc wszyscy podatnicy musza nie tylko utrzymywać tymczasowo aresztowanych, ale także w przypadku wyroku uniewinniającego ponoszą koszty odszkodowania i zadośćuczynienia. Ponadto osoba tymczasowo aresztowana żyjąc w praktyce w podobnych warunkach co osoba skazana i odczuwa tego skutki zarówno psychiczne, jak i zdrowotne, nie może pracować, co przynosi straty dla gospodarki, czy wreszcie obciąża system, który powinien służyć izolowaniu faktycznych sprawców przestępstw skazanych prawomocnym wyrokiem.
• Konieczne są reformy ograniczające powszechność stosowania tymczasowego aresztowania, takie jak wprowadzenie maksymalnego czasu stosowania tej instytucji, ograniczenie jej do najcięższych przestępstw, czy np. wprowadzenie aresztu domowego z systemem dozoru elektronicznego, który mógłby w znacznym stopniu zastąpić standardowy areszt tymczasowy.

1. Wprowadzenie

Problem nadużywania instytucji tymczasowego aresztowania w Polsce poruszany jest od pewnego czasu w przestrzeni publicznej. Sprawie tej przyglądał się również Związek Przedsiębiorców i Pracodawców publikując w czerwcu 2021 roku kompleksowy raport w tym zakresie[1]. Mimo, że tymczasowe aresztowanie powinno mieć charakter wyjątkowy, to w praktyce stosowane jest bardzo chętnie przez organa ścigania. Jest to instytucja powszechna do tego stopnia, że na nadużycia w tym zakresie Polsce wskazują między innymi Helsińska Fundacja Praw Człowieka, czy też Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W interesie społeczeństwa i wymiaru sprawiedliwości z pewnością leży, aby osoba, która popełniła przestępstwo, szczególnie należące do tych najcięższych, poniosła stosowną odpowiedzialność karną na podstawie wyroku sądowego. Jednak zebranie materiału dowodowego przez organa ścigania, a następnie proces sądowy często są długie i skomplikowane. Jednocześnie należy wskazać na tak zwaną zasadę „domniemania niewinności” wyrażoną w art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego zgodnie z którym „oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem”. O domniemaniu niewinności stanowią także akty prawa międzynarodowego jak art. 11 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 14 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, czy art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Akty te wskazują wprost, że dopóki danej osobie nie zostanie przypisana wina w prawomocnym wyroku sądu, tak długo osoba ta w świetle prawa jest niewinna i nie może co do zasady zostać pozbawiona wolności.

Pozostaje jednak bardzo istotne pytanie, co zrobić, aby zapobiec sytuacji, gdy zachodzi uzasadniona obawa, że dana osoba będzie utrudniała postępowanie organów ścigania, ucieknie bądź popełni inne przestępstwo? W takich przypadkach przepisy prawa przewidują pewnego rodzaju środki mające temu zapobiec.

W tym miejscu warto wyjaśnić trzy pojęcia – osoba podejrzana, czyli osoba nie będącą stroną postępowania karnego, którą podejrzewa się o popełnienie danego czynu. Jeśli takiej osobie wydano postanowienie o postawieniu zarzutów albo bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego, to taka osoba staje się „podejrzanym”, czyli stroną postępowania przygotowawczego. Jeśli przeciwko takiej osobie wniesiono oskarżenie do sądu, albo prokurator złożył wniosek o jej skazanie bez rozprawy lub wniosek o warunkowe umorzenie postępowania, to taka osoba staje się oskarżonym, a więc stroną postępowania jurysdykcyjnego.

Przepisy Kodeksu postępowania karnego w art. 243 do 248 regulują instytucję zatrzymania. Co do zasady zatrzymać można osobę podejrzaną „jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że popełniła ona przestępstwo, a zachodzi obawa ucieczki lub ukrycia się tej osoby albo zatarcia śladów przestępstwa bądź też nie można ustalić jej tożsamości albo istnieją przesłanki do przeprowadzenia przeciwko tej osobie postępowania w trybie przyspieszonym” (art. 244 § 1 kpk). Zatrzymanie może trwać maksymalnie 48 godzin, jednak może być przedłużone do 72 godzin, jeśli prokurator wystąpi z wnioskiem o tymczasowe aresztowanie.

To właśnie instytucja „tymczasowego aresztowania” jest główną izolacyjną metodą powstrzymania podejrzanego, czy oskarżonego (a więc osoby będącej stroną postępowania karnego, instytucji tej nie można zastosować wobec osoby podejrzanej) przed ucieczką, czy utrudnianiem pracy policji i prokuratury. Instytucja ta należy do katalogu tak zwanych „środków zapobiegawczych” i w praktyce jest bardzo chętnie wykorzystywana przez prokuraturę, niestety również w sytuacjach wątpliwych, w których pierwszeństwo powinny mieć środki wolnościowe.

Tymczasowe aresztowanie

W ramach postępowania karnego, aby uniemożliwić podejrzanemu lub oskarżonemu mataczenie (wpływanie na przebieg postępowania), ucieczkę, ukrywanie się przed sądem, czy organami ścigania, zacieranie śladów, czy wpływanie na świadków, czy w przypadku ciężkich przestępstw zapobiec popełnieniu kolejnych, stosuje się tak zwane „środki zapobiegawcze”. Wśród nich wyróżnia się szeroki katalog tak zwanych „wolnościowych środków”:

• poręczenie majątkowe,
• poręczenie społeczne,
• dozór policyjny,
• nakaz opuszczenia przez oskarżonego lokalu mieszkalnego,
• zakaz opuszczania kraju,
• zawieszenia i zakazy z art. 276 k.p.k. (zawieszenie w czynnościach służbowych lub w wykonywaniu zawodu, nakaz powstrzymania się od określonej działalności lub od prowadzenia określonego rodzaju pojazdów, zakaz ubiegania się o zamówienia publiczne na czas trwania postępowania).

Jednocześnie istnieje jeden, najbardziej dotkliwy, izolacyjny środek zapobiegawczy – tymczasowe aresztowanie.

Wymiar sprawiedliwości dysponuje zatem szerokim wachlarzem możliwości zabezpieczenia prawidłowego przebiegu postępowania i uniemożliwienia podejrzanemu, czy oskarżonemu matactwa. W praktyce areszt tymczasowy od lat jest w Polsce nadużywany, na co zwracają uwagę liczne instytucje, w tym Helsińska Fundacja Praw Człowieka oraz np. Europejski Trybunał Praw Człowieka. Okazuje się, że w 2022 r. sądy uwzględniły aż 87% wniosków o areszt tymczasowy, czyli zaledwie 3% mniej niż 5 lat wcześniej. Jednocześnie z uwagi na rosnącą w tym czasie ilość wniosków wzrosła również ilość izolacji – w praktyce o ponad dwa tysiące. Ponadto sądy jeszcze chętniej uwzględniają wnioski o przedłużenie tymczasowego aresztowania, odsetek akceptacji tego rodzaju wniosków wynosi aż 95%. Szczególnie szybko rośnie ilość długotrwałych tymczasowych aresztowań w postępowaniu przygotowawczym. W ciągu 5 lat ilość osób pozbawionych w ten sposób wolności na okres ponad 12 miesięcy wzrosła ze 103 do 219. W przypadku tymczasowo aresztowanych w postępowaniu przygotowawczym przez okres powyżej 2 lat sytuacja jest jeszcze bardziej kuriozalna. W 2014 r. odnotowano zaledwie 2 takie przypadku, natomiast w 2022 r. było ich aż 51. Niezwykle istotne jest to, że w 2022 r. w porównaniu do 2016 r. średnia liczba osób tymczasowo aresztowanych była aż o 60% większa. Ponadto kontrola instytucjonalna postanowień o tymczasowym aresztowaniu również wydaje się czysto iluzoryczna, gdyż w 2021 r. uwzględniono zaledwie 3,59% zażaleń na orzeczenia sądów rejonowych i zaledwie 0,05% sądów okręgowych[2].

Co niezwykle istotne w polskim porządku prawnym w praktyce nie istnieje bezwzględny termin po którym aresztowany tymczasowo ma prawo opuścić areszt z zachowaniem innego, nieizolacyjnego środka zapobiegawczego. Co prawda zgodnie z art. 263 kpk § 1 sąd stosując tymczasowe aresztowanie oznacza jego termin na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, to okres ten może być wielokrotnie przedłużany. Zgodnie z § 2 tegoż artykułu ze względu na „szczególne okoliczności sprawy” tymczasowy areszt można przedłużyć na czas nie dłuższy niż łącznie 12 miesięcy. Z kolei § 3 stanowi, że łączny okres stosowania tymczasowego aresztu do czasu wydania wyroku w pierwszej instancji nie może przekroczyć 2 lat. Jednak już § 4 tegoż artykułu przewiduje odstępstwo od tej reguły i daje możliwość w zasadzie nieograniczonego przedłużania tymczasowego aresztowania sądowi apelacyjnemu. Przepisy te oczywiście przewidują, że areszt powinien być stosowany w szczególnych, wyjątkowych okolicznościach, w praktyce, jak pokazują powyższe dane, tak się nie dzieje. Opisywany problem zyskuje szczególnie na znaczeniu z uwagi na coraz bardziej wydłużający się w ostatnich latach okres oczekiwania na rozstrzygnięcie poważniejszej sprawy przed sądem[3]. Polski wymiar sprawiedliwości boryka się z ogromnymi problemami, które szczególnie w ostatnich latach doprowadziły do znacznego wydłużenia postępowań sądowych. Podkreślić należy, że w świetle powyższego machinalne podejście do stosowania niezwykle dotkliwego środka zapobiegawczego rodzi poważne konsekwencje, co niejednokrotnie było wskazywane przez międzynarodowe sądy.

Skutki nadużywania tymczasowego aresztowania

Problemem jest nie tylko zbyt częste stosowanie tymczasowego aresztowania, ale również czas jego trwania. Już w 2009 r. w wyroku z dnia 3 lutego w sprawie 45219/06 Kauczor przeciwko Polsce, ETPC w stwierdził naruszenie art. 5 ust. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z uwagi na długotrwałe stosowanie tymczasowego aresztowania bez dostatecznego uzasadnienia. Jak się okazuje po tak wielu latach Trybunał ponownie wypowiedział się w podobnej sprawie przeciwko Polsce. Tym razem w wyroku 52641/16 z 23 października 2023 r. stwierdził on naruszenie art. 5 ust. 3 Konwencji w sprawie Katarzyny P. znanej opinii publicznej ze sprawy Amber Gold. Okazuje się bowiem, że spędziła ona ponad 6 lat w areszcie tymczasowym bez wyroku sądowego, co w opinii ETPC jest naruszeniem art. 5 ust. 3 Konwencji stanowiącego, że:

„Każdy zatrzymany lub aresztowany zgodnie z postanowieniami ustępu 1 lit. c) niniejszego artykułu powinien zostać niezwłocznie postawiony przed sędzią lub innym urzędnikiem uprawnionym przez ustawę do wykonywania władzy sądowej i ma prawo być sądzony w rozsądnym terminie albo zwolniony na czas postępowania. Zwolnienie może zostać uzależnione od udzielenia gwarancji zapewniających stawienie się na rozprawę.”

Co prawda Pani Katarzyna P. została skazana na 12,5 roku pozbawienia wolności za udział w stworzeniu piramidy finansowej, ale sam wyrok zapadł dopiero po 6,5 roku od jej zatrzymania. W ocenie ETPC tak długi okres pozostawania w areszcie bez prawomocnego wyroku stanowił naruszenie Konwencji, w związku z czym orzeczone zostało na rzecz Pani Katarzyny 6,5 euro zadośćuczynienia.

W powołanej powyżej sprawie ostatecznie zapadł prawomocny wyrok skazujący na karę pozbawienia wolności, niemniej jednak należy mieć na uwadze, że istnieją liczne przypadki, gdy osoby tymczasowo aresztowane zostają uniewinnione bądź skazane na karę łagodniejszą, nieizolacyjną. W przypadku kary łagodniejszej, czas aresztu podlega odpowiedniemu „przeliczeniu” na np. karę ograniczenia wolności bądź grzywny, ale nie ulega wątpliwości, że nawet w takim przypadku dotkliwość aresztu jest nieproporcjonalna. W przypadku natomiast wyroku uniewinniającego, gdy wolność z powodu aresztowania utraciła de facto osoba, która nie popełniła przestępstwa, Skarb Państwa, a więc wszyscy podatnicy, muszą liczyć się z koniecznością zapłacenia odpowiedniego odszkodowania / zadośćuczynienia. Jego wysokość może być różna, często w literaturze i samym orzecznictwie mówi się o przeciętnym wynagrodzeniu za pracę jako punkcie odniesienia do określenia wysokości takiego zadośćuczynienia / odszkodowania, jednak kwota ta może być również znacznie wyższa. Gdy jeden z biznesmenów oskarżonych o korupcję został oczyszczony z zarzutów po tym, jak spędził w więzieniu ponad 2 lata, sąd przyznał mu 3 miliony 394 tysiące zł odszkodowania[4]. Warto również przytoczyć choćby odszkodowanie i zadośćuczynienie za niesłuszne pozbawienie wolności Krzysztofa Komendy w wysokości 12,8 miliona złotych[5], czy 50 tysięcy zł za niesłuszne zatrzymanie osoby podejrzanej przez niespełna dobę, w sytuacji gdy musiał się on zajmować chorym dzieckiem[6]. Przypadki te choć nie dotyczą tymczasowego aresztowania, lecz z pewnością można je przywołać jako analogię. Poza kosztem odszkodowania, czy zadośćuczynienia wskazać należy na szereg innych, jak choćby koszt utrzymania osoby tymczasowo aresztowanej, czy fakt, że osoba pozbawiona wolności nie może pracować, a to również przekłada się na realne straty dla gospodarki.

Zastosowanie tymczasowego aresztowania prowadzi również do szeregu innych konsekwencji. Faktyczna sytuacja tych osób niewiele różni się od osób skazanych, przebywają one często w otoczeniu przestępców, tak też są traktowani przez funkcjonariuszy, mają ograniczone prawa do kontaktu ze światem zewnętrznym, a to wszystko wpływa zarówno na ich zdrowie psychiczne, jak i fizyczne. Nadużywanie instytucji tymczasowego aresztowania prowadzi także do przeciążenia systemu, w którym izolowani są podejrzani bądź oskarżeni, zamiast osób faktycznie skazanych prawomocnym wyrokiem sądowym.

Niezwykle istotną konsekwencją obecnej sytuacji w Polsce jest także naruszanie zobowiązań międzynarodowych w zakresie praw człowieka, co w świetle podnoszonych wątpliwości o stan praworządności w naszym kraju z pewnością nie jest bez znaczenia. Problem dotyczy nie tylko kardynalnych zasad prawa do uczciwego, szybkiego procesu i domniemania niewinności (np. art. 11 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 5 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, czy art. 9 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych) ale naruszenia prawa do wolności, życia rodzinnego i prywatnego, czy wolności od tortur, złego traktowania i nieludzkich warunków. Wszystkie te zasady znalazły wyraz w licznych aktach prawa międzynarodowego, do których przestrzegania Polska się zobowiązała.

Dlaczego zatem mimo tak poważnych konsekwencji tymczasowy areszt jest tak popularny? W tym temacie wypowiedział się między innymi dr Piotr Kładoczny z Helsińskiej Fundacji Prac Człowieka dla Rzeczpospolitej. Wskazał on, na takie czynniki jak rutyna sędziowska – łatwiej zgodzić się na wniosek prokuratora, bo odmowę trzeba uzasadnić. Sam okres na decyzję też jest bardzo krótki. Ponadto często tymczasowy areszt w świadomości społecznej zastępuje karę, co prowadzi do presji, szczególnie w głośnych sprawach[7].

Rekomendacje

Aby móc skutecznie walczyć z „rutyną” przy stosowaniu tymczasowego aresztowania konieczne są zmiany zarówno w podejściu wymiaru sprawiedliwości do stosowania tego środka zapobiegawczego, jak zmiany legislacyjne.

1. Pierwszym postulatem wartym rozważenia jest wprowadzenie ustawowego ograniczenia maksymalnego czasu trwania tymczasowego aresztowania. Takie rozwiązanie byłoby dodatkowym czynnikiem motywującym do przyspieszenia postępowania karnego. Maksymalny czas mógłby być stosunkowo długi, jak przyjęto np. we Francji, ale co istotne, nie mógłby być niemal dowolnie przedłużany, jak ma to miejsce obecnie w Polsce.
2. Z pewnością warto uzależnić maksymalną długość tymczasowego aresztowania od wagi przewinienia, a dokładnie od kary za nie grożącej podejrzanemu, czy oskarżonemu. Jest to ponownie rozwiązanie sprawdzone w praktyce na gruncie procedury francuskiej. Możliwe jest także ograniczenie możliwości stosowania tymczasowego aresztowania wyłącznie do podejrzanych i oskarżonych o najcięższe zbrodnie o charakterze przemocowym, jak ma to miejsce np. w Finlandii.
3. Wprowadzenie zwolnienia za poręczeniem. Rozwiązanie takie znajduje się np. w brytyjskim Bail Act i daje możliwość zwolnienia za kaucją w wielu przypadkach. Oczywiście w tym przypadku powinno się odejść od stosowania kaucji w przypadku spraw o najcięższe zbrodnie.
4. Niestosowanie tymczasowego aresztowania w sprawach dotyczących wyłącznie niewywiązywania się ze zobowiązań finansowych. Przyjmując zasadę, że tymczasowy areszt powinien być zastrzeżony dla najpoważniejszych przestępstw i że powinien mieć on charakter nadzwyczajny, trudno jest uzasadnić fakt wykorzystania tej instytucji w sprawach dotyczących niewywiązywania się ze zobowiązań finansowych.
5. Skrócenie czasu rozpatrywania zażaleń na postanowienia o tymczasowym aresztowaniu.
6. Rozważenie wprowadzenia nowych środków zapobiegawczych, jak areszt domowy z dozorem elektronicznym. Co istotne już dziś w polskim systemie prawnym jest możliwość odbywania kary pozbawienia wolności poza zakładem karnym w warunkach dozoru elektronicznego. Podobne rozwiązania można zastosować dla tymczasowego aresztowania, po to, aby powstrzymać aresztowanego od opuszczania określonego miejsca bądź przebywania w określonych miejscach. Ponadto organy wymiaru sprawiedliwości miałyby pełną wiedzę, gdzie w danym czasie przebywał podejrzany / oskarżony, co również pozwoliłoby ograniczyć obawy o matactwo, czy np. ukrywanie się czy ucieczkę danej osoby.
7. Stosowanie w praktyce orzecznictwa ETPC w zakresie gwarancji dla osób tymczasowo aresztowanych. ETPC wskazuje między innymi, że:

• sama waga zarzutów nie może uzasadniać długotrwałych okresów aresztowania,
• ryzyko wywierania nacisków na świadków może być podstawą do tymczasowego aresztowania jedynie na wczesnym etapie postępowania w związku z prowadzonymi czynnościami (przesłuchania, składanie zeznań),
• przedłużenie aresztowania nie może odbywać się wyłącznie z powodu przewidywania wyroku skazującego na karę pozbawienia wolności,
• niebezpieczeństwo popełnienia kolejnego przestępstwa jako przesłanka tymczasowego aresztowania musi być prawdopodobne.

***

[1] Nadużywanie Tymczasowego Aresztowania, Czerwiec 2021, https://zpp.net.pl/wp-content/uploads/2021/06/24.06.2021-Raport-ZPP_Naduzywanie-tymczasowego-aresztowania.pdf (dostęp na dzień 10.12.2023 r.).

[2] https://hfhr.pl/publikacje/raport-praktyka-stosowania-tymczasowego-aresztowania-2023 (dostęp 10.12.2023 r.).

[3] https://www.rp.pl/prawo-karne/art9474611-akt-oskarzenia-dlugo-czeka-na-pierwszy-termin-statystyki-ministerstwa-sprawiedliwosci (dostęp na dzień 10.12.2023 r.).

[4] https://www.rmf24.pl/regiony/krakow/news-ponad-3-mln-zl-odszkodowania-dla-biznesmena-za-niesluszny-ar,nId,6489286#crp_state=1

[5] https://www.bankier.pl/wiadomosc/Tomasz-Komenda-nie-bedzie-zadal-wyzszego-odszkodowania-za-18-lat-nieslusznego-wiezienia-8076803.html

[6] https://www.rp.pl/w-sadzie-i-w-urzedzie/art38405171-50-tysiecy-zl-za-niesluszne-zatrzymanie-na-niecala-dobe

[7] https://www.rp.pl/prawo-karne/art39339111-polska-wciaz-naduzywa-tymczasowych-aresztowan (dostęp na dzień 10.12.2023 r.).

 

Zobacz: 11.12.2023 Memorandum ZPP trzeba skończyć z patologicznym nadużywaniem instytucji tymczasowego aresztowania

Warszawa, 20 listopada 2023 r. 

 

MEMORANDUM ZWIĄZKU PRZEDSIĘBIORCÓW I PRACODAWCÓW WS. PROPOZYCJI ZMIANY TRAKTATÓW UNIJNYCH – CIOS W POLSKĄ KONKURENCYJNOŚĆ I KROK W STRONĘ EUROPEJSKIEGO PAŃSTWA, ALE DO REALIZACJI DŁUGA DROGA

• Raport komisji Parlamentu Europejskiego AFCO dot. propozycji zmiany europejskich traktatów należy odczytywać w kontekście długoletniej już dyskusji o kierunkach ewolucji Unii Europejskiej, w ramach której forsowane są koncepcje federacyjne i konserwujące dominację państw tzw. starej Unii, w tym przede wszystkim Niemiec i Francji;
• Proponowane zmiany traktatowe zmierzają do ograniczenia roli Rady Europejskiej i Rady UE jako organów tworzonych bezpośrednio przez reprezentantów państw członkowskich, przy istotnym wzmocnieniu Parlamentu Europejskiego. Odejście od zasady jednomyślności a także zmiana reguł ustalania większości zwykłej i kwalifikowanej oraz inne reformy strukturalne będą skutkowały nie tyle petryfikacją pozycji już najsilniejszych graczy w UE, co jej wzmocnieniem.
• Połączenie powyższych zmian z poszerzeniem zakresu kompetencji UE, również w dziedzinach gospodarczych, jak również wprowadzeniem do traktatów odniesień do porozumień i dokumentów dotychczas niewiążących bezpośrednio (takich jak Europejski filar praw socjalnych, czy międzynarodowe porozumienia klimatyczne) prowadzić będzie do ograniczenia konkurencyjności polskiej gospodarki. Innym zagrożeniem jest zaszyte w raporcie dążenie do decouplingu – nie tylko wobec Chin, lecz również wobec kluczowego partnera Polski jakim są Stany Zjednoczone.
• Procedura zmiany traktatów jest trudna, więc nie należy oczekiwać, by raport AFCO doprowadził do faktycznych modyfikacji w pierwotnym prawie UE. Jednocześnie – z uwagi na fakt, że jest on częścią szerszego i toczącego się już od lat dyskursu – trzeba spodziewać się prób forsowania analogicznych rozwiązań w trybie niewymagającym zmiany traktatów, a także powrotu wpisanych do rezolucji koncepcji, zwłaszcza w kontekście ewentualnego poszerzenia UE m.in. o Ukrainę czy Mołdawię.

1. Tło polityczne dyskusji o zmianach traktatów

Unia Europejska jest strukturą specyficzną (sui generis), wymykającą się tradycyjnej typologii. O jej wyjątkowości najlepiej świadczy fakt, że brak jest jakiegokolwiek podmiotu dla niej referencyjnego – wszystkie w tym kontekście przywoływane (czy związki hanzatyckie, czy Święte Cesarstwo Rzymskie) istniały w okresie poprzedzającym powstanie nowoczesnych państw narodowych. Brak odnośnego wzorca rozwoju powoduje, że tym intensywniej próbuje się przyszłość Unii wydyskutować.

U zarania integracji powyższy problem w praktyce nie istniał. Europejska Wspólnota Węgla i Stali miała bowiem w praktyce jeden kluczowy, ściśle polityczny cel, tzn. zmitygowanie ryzyka odrodzenia się niemieckiej potęgi przemysłowej, a przy okazji złagodzenie powojennych, a osadzonych historycznie, francusko-niemieckich napięć. Wynikający z traktatu paryskiego, jak i zresztą z samej nazwy nowego organizmu, aspekt gospodarczy związany z budową wspólnego rynku surowcowego był w tym układzie raczej wtórny, zwłaszcza że jak pokazała przyszłość, państwa należące do EWWS wcale nie zrezygnowały z bardziej lub mniej bezpośrednich form subsydiowania własnych przemysłów i kontrolowania cen.[1]

Abstrahując od praktyki stosowania traktatu ustanawiającego EWWiS, przyjęta formuła utrzymywania relatywnej stabilności politycznej w Europie (a przynajmniej zachodniej jej części) sprawdziła się, wobec czego stosunkowo szybko zaczęto ją rozwijać, dołączając jednocześnie do wspólnoty kolejne państwa. Procesy te można opisać jako, odpowiednio, pogłębianie i poszerzanie integracji. To pierwsze przez długi czas służyło osiągnięciu pozytywnych efektów gospodarczych (z sukcesem zresztą, o ile w 1960 roku ponad 60% wartości handlu zagranicznego państw członkowskich Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej przypadało na relacje z państwami trzecimi, o tyle już trzydzieści lat później proporcje odwróciły się i ponad 60% wartości handlu międzynarodowego stanowiły obroty wewnątrz EWG[2]). Wraz z przystąpieniem do Wspólnoty Europejskiej Hiszpanii i Portugalii w 1986 roku, zjednoczona została już cała Europa Zachodnia – to drugie wobec tego wiązało się z naturalnym zwrotem ku centrum kontynentu. Państwa Europy Środkowo-Wschodniej po „jesieni narodów” były oczywiście zainteresowane jak najgłębszą integracją ze strukturami zachodnimi. Między innymi uwarunkowania geopolityczne spowodowały, że spotkały się one ze wzajemnością.

Po tzw. piątym rozszerzeniu UE a także traktatach z Maastricht i (przede wszystkim) Lizbony, Unia znalazła się w wyjątkowym momencie. Cel zarysowany na samym początku integracji został ogólnie osiągnięty i nie dość, że Europa przestała być trawiona wielkoskalowymi konfliktami zbrojnymi, to jeszcze więzy gospodarcze łączące państwa zrzeszone w UE stały się na tyle silne, że – w duchu planu Schumana – jakiekolwiek napięcia militarne między nimi stały się po prostu nieopłacalne. Jednocześnie, po post-zimnowojennym okresie obowiązywania na świecie paradygmatu unilateralnego z dominującą rolą Stanów Zjednoczonych, wzrost znaczenia Chin, ale także niektórych państw globalnego południa takich jak Indie, oraz utrzymanie pozycji przez zacofaną, niewydolną, ale jednak – mimo wszystko – silną Rosję, spowodowały pewną korektę na rzecz multilateralności. Ta optyka z pewnością zachęca niektórych polityków do myślenia o Unii Europejskiej jako mocarstwie siadającym do stołu z pozostałymi, zwłaszcza że żadne z europejskich państw indywidualnie nie ma w tej chwili potencjału by taki status osiągnąć.

Perspektywa globalnych przetasowań wytycza zatem – przynajmniej w obszarze narracji – generalny kierunek zmian w ramach UE, tzn. ku (co najmniej) coraz bliższej współpracy. Zupełnie równolegle toczy się inna rozgrywka – o to, kto w potencjalnym europejskim supermocarstwie będzie grał kluczową rolę. Mimo wielokrotnego poszerzania składu UE, rdzeń jej władzy pozostaje bowiem mało inkluzywny.

Żaden przewodniczący Komisji Europejskiej w historii, a także żaden Wysoki przedstawiciel ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie pochodził nigdy z kraju, który dołączyłby do UE (WE) później, niż w 1986 roku. Stanowiska komisarzy przyznawane są z uwzględnieniem parytetu kraju pochodzenia, jednak zasada ta nie znajduje zastosowania w przypadku dyrekcji generalnych, tzn. w praktyce unijnych odpowiedników ministerstw, realizujących działania z zakresu konkretnych portfolio, za które odpowiadają poszczególni komisarze. W odniesieniu do bieżącej kadencji i kluczowych z punktu widzenia gospodarczego dyrekcji (AGRI, BUDG, CLIMA, Connect, COMP, ECFIN, EMPL, ENER, ENV, GROW, RTD, TAXUD, TRADE) nadreprezentacja państw tzw. „starej Unii” jest wręcz rażąca. Na 38 osób wchodzących w skład kierownictw ww. dyrekcji, aż 31 pochodzi z któregoś z państw tworzących UE przed rozszerzeniem z 2004 roku. 10 osób, a zatem ponad ¼ składu kierownictw, to obywatele Niemiec lub Francji. Analogiczną sytuację zaobserwować można w prezydiach komisji Parlamentu Europejskiego.  W kluczowych dla gospodarki komisjach (DEVE, BUDG, ECON, EMPL, ENVI, ITRE, IMCO) na 34 członków prezydiów, 25 reprezentuje kraje „starej Unii”, a aż 20 pochodzi z zaledwie 6 państw – Niemiec, Francji, Włoch, Belgii, Portugalii i Hiszpanii.

Powyższe zjawisko w żadnym wypadku nie jest nowe – wg opublikowanego w 2015 przez Bruegel Institute zestawienia, niemal 50% top ranked positions w instytucjach unijnych było wówczas zajmowanych przez Niemców, Włochów, Francuzów, Hiszpanów i Belgów, z wyraźną liczebną przewagą tych pierwszych.[3] Dzisiaj, w ogólnej liczbie personelu Komisji Europejskiej przedstawiciele wyżej wskazanych nacji stanowią większość.[4] Belgów w Komisji Europejskiej jest niemal tyle samo, co przedstawicieli wszystkich państw, które dołączyły do UE w 2004 roku łącznie – ma to oczywiście swoje zupełnie naturalne uzasadnienie geograficzno-logistyczne, niezmienny pozostaje jednak fakt, że kompozycja narodowościowa, zwłaszcza na wyższych szczeblach administracyjnych, w strukturach europejskich, ma istotne znaczenie polityczne.

Ewolucja projektu europejskiego zachodzi zatem w dwóch przecinających się płaszczyznach – jednej obejmującej zmieniającą się rolę Europy we współczesnym świecie i drugiej definiującej dynamikę sił i decyzyjności wewnątrz UE, również w kontekście poszerzania wspólnoty o kolejne kraje. Można zastanawiać się, czy w praktyce płaszczyzna pierwsza nie stanowi jedynie zewnętrznej opowieści uzasadniającej forsowanie rozwiązań w ramach realnej gry interesów wewnątrz płaszczyzny drugiej – niezależnie od stanu faktycznego jednak, jest to również w pełni uprawniona i potrzebna optyka dla oceny i prognozowania kierunków ewolucji UE.

Powyższe płaszczyzny mają charakter w zasadzie czysto polityczny, nie można jednak analizować ich w całkowitym oderwaniu od sprzecznych sentymentów europejskiego demosu. Zmiany w dystrybucji kompetencji między instytucjami unijnymi a państwami członkowskimi trafiają na rzeczywiste napięcie między dwiema silnymi wartościami – suwerennością i zakresem swobody państw zrzeszonych z jednej strony, i potrzebą skutecznego programowania i realizowania polityk na poziomie wspólnotowym (stanowiącą sens zrzeszania się) z drugiej. Intuicyjnie możemy zakładać (ponieważ badań na to brak), że np. większość Polaków opowiada się raczej za modelem tzw. Europy ojczyzn, podczas gdy niektóre ze społeczeństw zachodnich zaczynają coraz wyraźniej preferować scenariusz federacyjny (jedną z dziesięciu priorytetowych zmian zaproponowanych na potrzeby wkładu francuskiego w Konferencję w sprawie przyszłości Europy przez obywateli tego państwa było dążenie w kierunku federacji państw Europy o „silnych kompetencjach w dziedzinach wspólnego zainteresowania”[5]).

Dyskusja obejmująca wszystkie powyższe wektory ponownie zagościła w przestrzeni publicznej w rezultacie przyjętego w październiku przez Komisję Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego sprawozdania ws. wniosków PE dot. zmiany traktatów.[6]

W kontekście dotychczasowych rozważań znamienne jest, że grupa sprawozdawców w tej sprawie obejmuje czterech Niemców i jednego Belga, zaś niektóre z kluczowych propozycji zawartych w sprawozdaniu – w szczególności odnoszące się do kwestii ograniczenia zasady jednomyślności w głosowaniach Rady – odpowiadają rekomendacjom z raportu Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century opublikowanego w bieżącym roku przez francusko-niemiecką ekspercką grupę roboczą[7]. Ustami – odpowiednio – prezydenta i kanclerza tymczasem, a zatem na poziomie zupełnie oficjalnym, oba te państwa opowiadają się za ściślej zintegrowaną Unią Europejską, a forsowana przez Emmanuela Macrona koncepcja „europejskiej suwerenności” (sprowadzająca się przede wszystkim do tego, że Europa jako kontynent miałaby samodzielnie „wybierać swoich partnerów oraz kształtować swój los”, nie będąc zależną od innych sił na świecie[8]) doskonale rymuje się z scholzowską Unią „geopolityczną” znajdującą swoje miejsce w wielobiegunowym świecie.[9]

Jak już zaznaczono wcześniej, zarówno Francja jak i Niemcy mogą liczyć na więcej niż solidną reprezentację w kluczowych instytucjach unijnych. Jeśli dodamy do tego ich oczywistą przewagę gospodarczą (dla zilustrowania skali – zarówno aglomeracja paryska, jak i Bawaria mają samodzielnie wyższe PKB, niż Polska), trudno będzie dziwić się, że w debacie powracają głosy twierdzące, że Francja i Niemcy zdominowały Unię Europejską.[10] Przykłady można by mnożyć, znamienny jest choćby fakt, że spośród 672 miliardów euro[11] pomocy publicznej zaakceptowanej przez Komisję Europejską po wprowadzeniu nowych zasad w odpowiedzi na pełnoskalową agresję Rosji na Ukrainę, niespełna 80% trafiło do firm francuskich i niemieckich właśnie.[12] Niemcom niejednokrotnie zdarzało się bez większych konsekwencji ignorować wspólne unijne postanowienia (np. przy okazji zakupu szczepionek przeciwko COVID-19[13]), skutecznie też udaje im się chronić własny biznes przed środkami ograniczającymi jego uprzywilejowaną pozycję. Dla przykładu, Deutsche Post od co najmniej 2001 roku utrzymuje politykę cenową naruszającą zasady konkurencji wewnątrz UE.[14]

2. Kluczowe kierunki propozycji zmian w traktatach

Przyjęty przez Komisję PE dokument na około stu dwudziestu stronach mieści szereg propozycji zmian kluczowych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – odnoszących się zarówno do podziału kompetencji między UE a państwami członkowskimi, jak również do niektórych konkretnych procedur unijnych, czy też głębokości harmonizacji regulacji, np. podatkowych, między państwami członkowskimi.

Odnośny dokument podzielony jest na dwie części – samą rezolucję, stosunkowo krótką, zawierającą uzasadnienie dla przedstawionych propozycji zmian i ich ogólne omówienie, oraz obszerny załącznik, w którym znajdują się konkretne projekty zmian w traktatach. Przed przystąpieniem do analizy tychże zmian i pogrupowania ich w szersze bloki, warto zwrócić uwagę na pierwszą ze wspomnianych części rezolucji. Niemal doskonale odpowiada ona bowiem zarysowanemu we wcześniejszych akapitach dyskursowi wokół kierunków ewolucji Unii Europejskiej – zmiana traktatów ma być co najmniej wskazana, jeśli nie konieczna, z uwagi m.in. na „bezprecedensowe wyzwania i liczne kryzysy”, a ich rezultatem powinno być „zwiększenie zdolności Unii do działania” i „umożliwienie Unii skuteczniejszego stawiania czoła wyzwaniom geopolitycznym”. Jak widać, jest to dokładna kontynuacja narracji opisanych w pierwszej sekcji niniejszego memorandum – Unia nie ma być już platformą koordynacji polityk i współpracy gospodarczej między państwami europejskimi, lecz faktycznie osobnym politycznym bytem.

Bytem, co istotne, skonstruowanym inaczej, niż do tej pory, ponieważ przyjęty dokument zawiera szereg zmian w strukturze Unii. Czasem ograniczają się one do czystej semantyki – na przykład Komisja Europejska ma stać się Organem Wykonawczym – w niektórych przypadkach mają one jednak charakter głębszy, a jeszcze w innych dosyć niejasny. W tekście pojawia się bowiem np. nieznana do tej pory instytucja przewodniczącego Unii Europejskiej. Wydawałoby się, że jest to zmiana znacząca, pierwszy bowiem raz indywidualne przewodnictwo dotyczyłoby Unii jako takiej, a nie któregoś z jej organów. Logika proponowanych zmian sugeruje, że w praktyce przewodniczący UE zastąpiłby przewodniczącego Komisji (w nowej wersji – Organu Wykonawczego) – np. opisem procedury wyboru przewodniczącego UE zastąpiono w dokumencie opis procedury przewodniczącego Komisji. Równolegle jednak w innym miejscu wzmiankuje się o przewodniczącym Organu Wykonawczego, tryb wyboru którego pozostaje nieopisany. Trudno wyciągnąć z tej konstrukcji wnioski dot. rzeczywistych intencji pomysłodawców – albo przewodniczący UE ma w rzeczywistości być po prostu przewodniczącym Organu Wykonawczego, a niespójność w nomenklaturze ma charakter omyłkowy, albo blankietowość jego (przewodniczącego UE) traktatowego umocowania miała być efektem zamierzonym. Godny odnotowania w każdym razie jest fakt, że w nowej konstrukcji przewodniczący UE ma samodzielnie przedstawiać skład Organu Wykonawczego, który następnie musiałby zostać zaakceptowany przez Parlament Europejski. Do tej pory skład Komisji Europejskiej był wybierany przez Radę Europejską, m.in. na podstawie sugestii zgłaszanych przez państwa członkowskie. Tym samym, nowy model wyboru składu Komisji nie uwzględnia żadnej roli państw członkowskich. Co więcej, nie wszystkie państwa członkowskie miałyby być na poziomie składu Komisji reprezentowane – proponowane regulacje wprowadzają maksymalną liczbę piętnastu członków Komisji.

Interesująca jest też procedura wyboru przewodniczącego UE (i/lub Organu Wykonawczego). Do tej pory kandydata na przewodniczącego KE przedstawiała Rada Europejska (a więc szefowie państw członkowskich), a zatwierdzał Parlament Europejski. W propozycji zmiany, kolejność zostaje odwrócona – kandydata wybiera PE, a zatwierdza Rada Europejska. Tym samym właściwy ciężar decyzyjny zostaje przeniesiony z poziomu przedstawicieli państw narodowych na poziom Parlamentu. Analogicznie, decyzję o składzie Parlamentu Europejskiego, którą do tej pory podejmowała Rada Europejska (i to jednomyślnie) miałby wskutek zmian podejmować sam PE zwykłą większością głosów. Innymi słowy, o ile do tej pory podział liczby mandatów przysługujących poszczególnym państwom członkowskim musiał być przedmiotem porozumienia szefów wszystkich krajów, o tyle zgodnie z proponowanym rozwiązaniem dokonywałby go zwykłą większością sam Parlament. Nawet przy zakładanym utrzymaniu ogólnych reguł degresywnej proporcjonalności i minimalnej oraz maksymalnej liczby mandatów możliwych do przyznania, rozwiązanie takie stwarza pole do zmiany kompozycji narodowościowej PE.

We wskazanym wyżej zakresie widać ewidentne przesunięcie kompetencji od Rady Europejskiej tworzonej bezpośrednio przez przedstawicieli państw członkowskich, do Parlamentu Europejskiego i przewodniczącego UE. Jest to jeden z przejawów ducha centralizacji i oderwania procesu decyzyjnego od reprezentantów poszczególnych krajów, który objawia się w wielu miejscach omawianego dokumentu. Zmiany dotyczące Parlamentu Europejskiego są dodatkowo o tyle istotne, że zgodnie z przedstawionymi propozycjami miałby on zostać wyposażony w bezpośrednie prawo inicjatywy ustawodawczej, a także do przedkładania Radzie Europejskiej wniosku o zwołanie europejskiego referendum stanowiącego kolejną nowość, choć raczej ogólnikowo opisaną w rezolucji. W analogicznym duchu odczytywać można zmiany w zakresie możliwości stosowania przez organy UE środków nadzwyczajnych. Procedura opisana w art. 122 Traktatu o funkcjonowaniu UE przewiduje obecnie, że Rada może:

• na wniosek Komisji i w duchu solidarności między państwami członkowskimi – postanowić o nadzwyczajnych, stosownych do sytuacji gospodarczej środkach;
• w przypadku trudności lub istotnego zagrożenia któregoś z państw członkowskich wywołanego klęską żywiołową lub „nadzwyczajnymi okolicznościami pozostającymi poza jego kontrolą” – na wniosek Komisji przyznać danemu państwu członkowskiemu pomoc finansową.

Nowy art. 222 ust. -1 przewiduje procedurę zgoła inną. W przypadku „sytuacji nadzwyczajnej mającej negatywny wpływ na UE lub na co najmniej jedno państwo członkowskie”, PE (większością zwykłą) i Rada (większością kwalifikowaną) miałyby móc przyznać Organowi Wykonawczemu „nadzwyczajne uprawnienia, w tym uprawnienia umożliwiające uruchomienie wszystkich niezbędnych instrumentów”. Blankietowość tej procedury jest niezwykle niepokojąca.

Strukturalnie należy zwrócić również uwagę na zmiany w Komisji Europejskiej/Organie Wykonawczym umożliwiające mianowanie podsekretarzy, którym przydzielanoby konkretne teki lub określone zadania. Stwarza to więc pole do dalszego wzmacniania kadrowego Organu Wykonawczego – jednocześnie pojawia się pytanie o (choćby powierzchowną) racjonalność tej propozycji, jeśli uwzględni się fakt, że de facto analogiczną rolę już pełnią lub mogliby pełnić Dyrektorzy Generalni. Przyjęty przez komisję dokument proponuje także poszerzenie składu Organu Wykonawczego o sekretarza Unii ds. zarządzania gospodarczego. Jest to przejaw innej tendencji widoczniej w tekście, tzn. dążenia do poszerzania katalogu unijnych kompetencji w dziedzinie szeroko rozumianej gospodarki.

W powyższym kontekście trzeba zwrócić uwagę na kilka najistotniejszych spośród zaproponowanych zmian. Komisja AFCO rekomenduje przede wszystkim daleko idące poszerzenie możliwości harmonizowania w ramach Unii przepisów i stawek podatkowych, poprzez zmianę artykułu 113 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W stanie obecnym, harmonizacja ustawodawstw podatkowych wymaga jednomyślności Rady UE, odnosi się wyłącznie do podatków pośrednich (w tym obrotowych i akcyzy) oraz ograniczona jest wyłącznie do przypadków, w których harmonizacja taka jest niezbędna do zapewnienia ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz uniknięcia zakłóceń konkurencji. Możliwości ustanowienia wspólnych regulacji podatkowych są więc w obecnym reżimie traktatowym ściśle ograniczone. Przedstawiona propozycja istotnie zmienia ten porządek, powodując że harmonizacja miałaby być możliwa również w odniesieniu do podatków bezpośrednich (czyli na przykład dochodowych), nie musiałaby być niezbędna aby być możliwa, a co najważniejsze – nie wymagałaby zgody wszystkich państw członkowskich, ponieważ stanowionoby o niej w drodze zwykłej procedury ustawodawczej.

Ten ostatni element jest zresztą chyba najczęściej komentowanym aspektem proponowanych zmian – w wielu kluczowych obszarach, w tym m.in. w zakresie wspomnianej harmonizacji podatków, ale także niektórych postanowień związanych z przestrzeganiem zasad praworządności, polityką obronną, czy zewnętrzną Unii, przedstawiony dokument zakłada odejście od zasady jednomyślności na rzecz głosowań większościowych. Proponuje się również zmiany w formule ustalania większości zwykłej i kwalifikowanej – szerszy ich opis wymaga dodatkowego kontekstu i znajduje się w dalszej części dokumentu.

Godny uwagi jest także specyficzny nacisk kładziony w nowych propozycjach na kwestie związane z politykami z zakresu prawa pracy i spraw społecznych. Proponuje się m.in., by Traktat o funkcjonowaniu UE wprost powoływał się w niektórych przepisach na Europejski filar praw socjalnych. Do tej pory był to relatywnie miękki i niewywołujący bezpośrednich skutków dokument zawierający ogólny opis rekomendowanych kierunków rozwoju społecznego – wprawdzie przywoływano go w trakcie prac nad m.in. zmianami regulacji dot. delegowania pracowników, czy wspólnych zasad ustalania minimalnego wynagrodzenia za pracę, ale co do zasady pozostawał on generalną deklaracją, a nie wiążącym aktem. TfUE w nowym brzmieniu przewiduje tymczasem, że formułowane już w tej chwili wytyczne Rady UE dot. polityk zatrudnienia mają mieć na celu zapewnienie wdrożenia zasad i praw zawartych w Europejskim filarze praw socjalnych. Jest to nowy element, sprawiający że realizacja postanowień filaru staje się niejako obowiązkiem wynikającym z traktatu, co idzie w parze z apelami m.in. S&D, by kwestie praw socjalnych stały się jednym z priorytetów UE, a realizacja zasad filaru podlegała bieżącej kontroli i monitoringowi.[15] Opisywana zmiana jest istotna o tyle, że założenia filaru są stosunkowo daleko idące i obejmują m.in. postanowienia dot. ochrony socjalnej dla osób samozatrudnionych, rekomendacje co do kształtowania poziomu wynagrodzeń w gospodarce, czy choćby odniesienie do koncepcji minimalnego dochodu gwarantowanego.[16]

Rezolucja uwzględnia także istotne postanowienia w zakresie polityk klimatycznych – zarówno w kontekście kompetencji UE, jak i ich miejsca w europejskiej agendzie. Wskutek proponowanych zmian, ochrona środowiska i różnorodności biologicznej, a także podejmowanie zobowiązań w ramach światowych negocjacji w sprawie zmiany klimatu, miałyby stać się jednymi z tzw. wyłącznych kompetencji UE – co oznacza, że państwa członkowskie mogłyby podejmować w tym zakresie jakiekolwiek aktywności wyłącznie w ramach udzielonej im przez organy Unii delegacji uprawnień. Co więcej, energetyczna polityka UE ma być z mocy traktatu ukierunkowana na zaprojektowanie całego systemu energetycznego zgodnie z międzynarodowymi porozumieniami w sprawie łagodzenia zmiany klimatu – ponownie, oznacza to traktatowe zobowiązanie do dążenia do osiągania konkretnych celów wynikających z międzynarodowych porozumień klimatycznych. Z celem neutralności klimatycznej ma być zbieżna również wspólna polityka handlowa.

Interesujące są zmiany zaproponowane w kontekście krajobrazu inwestycyjnego w Europie. Zgodnie z rezolucją, państwa członkowskie miałyby być np. zobowiązane do zapewnienia realizacji inwestycji niezbędnych do osiągnięcia europejskich celów gospodarczych, społecznych, środowiskowych i w zakresie bezpieczeństwa. Ustanowiony ma zostać również stały mechanizm monitorowania i badania bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Unii Europejskiej, możliwy do zastosowania do ochrony interesu europejskiego. Rezolucja milczy na temat szczegółów funkcjonowania takiego mechanizmu, jednak w kontekście całokształtu jej celów trudno uciec od wrażenia, że mógłby to być instrument stosowany w celach decouplingu – nie tylko w budzących niekiedy wątpliwości etyczne relacjach z Chinami. W brzmieniu propozycji traktatowych ewidentnie zauważalna jest chęć uniezależnienia Europy również od Stanów Zjednoczonych – w tym kontekście można czytać postulaty stworzenia Unii Obrony ze stale stacjonującymi wspólnymi jednostkami pod europejskim dowództwem, systemem zakupów uzbrojenia wykorzystującym Europejską Agencję Obrony, a także analogiczną do natowskiego artykułu piątego zasadą wzajemnej pomocy. Jeden ze sprawozdawców rezolucji, Helmut Scholz (notabene absolwent Moskiewskiego Państwowego Instytutu Stosunków Międzynarodowych) wprost zresztą zaznaczył w swoim stanowisku, że zmianie traktatu musiałyby towarzyszyć kroki w kierunku uniezależnienia się od NATO.

3. Konsekwencje proponowanych zmian dla Polski

Ewentualne wprowadzenie w życie opisanych zmian w traktatach miałoby daleko idące skutki – oczywiste dla samej Unii, a potencjalnie niebezpieczne dla Polski.

Zwiększenie zakresu kompetencji unijnych w zakresie gospodarki oraz obranie kursu na harmonizację podatków bezpośrednich umieszczone w kontekście m.in. wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych powinniśmy rozpatrywać przede wszystkim w kontekście ich wpływu na konkurencyjność Polski.

Jedynym racjonalnym celem harmonizacji podatków bezpośrednich – a potencjalnie również i systemów ubezpieczeń społecznych, czy regulacji dot. wynagrodzeń – w ramach UE jest ograniczanie konkurencji kosztowej wewnątrz wspólnoty. Już w 2005 roku Francja i Niemcy apelowały o zharmonizowanie podatku dochodowego od osób prawnych, choćby w ograniczonej grupie państw, np. strefy euro, w obawie przed „podatkowym dumpingiem”.[17] Przedstawiona obecnie propozycja idzie dalej i dotyczy wszystkich podatków bezpośrednich, jednak argumenty mogą pozostać takie same.

Tymczasem Polska w ostatnim okresie zbudowała – na poziomie samych stawek i realnych obciążeń, ponieważ regulacje pozostają jednymi z najbardziej skomplikowanych i nieprzyjaznych w Europie – relatywnie atrakcyjny dla podatników system. Podstawowa stawka 12% PIT, zwolnienie z podatku dochodowego dla młodych ludzi, wzrost kwoty wolnej od podatku a także waloryzacja drugiego progu podatkowego przy utrzymaniu stawki 32% – to wszystko rozwiązania sprawiające, że praca w Polsce mimo wszystko opłaca się bardziej (w sensie – jest niżej opodatkowana) niż w państwach Europy Zachodniej – takich jak np. Niemcy (progresywna skala podatkowa 14 – 45%), Belgia (25 – 50%), Austria (20 – 55%), czy Hiszpania (19 – 47%).[18] Już w 2021 roku, a więc przed wprowadzeniem opisywanych powyżej zmian, wpływy z PIT jako procent PKB były w Polsce co prawda wyższe, niż w niektórych państwach regionu, lecz istotnie niższe niż w zamożnych państwach „starej Unii” – co ilustruje poniższe zestawienie.

[19]

W 2022 roku udział PIT w PKB zmalał w Polsce o 1 punkt procentowy – do poziomu ok. 4,4%.[20] Oznaczałoby to, że od państw pobierających od obywateli najwięcej w podatkach dochodowych dzieli nas 5- 6 punktów procentowych, i tę wartość należy rozumieć jako maksymalny pułap potencjalnej konwergencji obciążeń PIT, co wiązałoby się w takim skrajnym scenariuszu z koniecznością ponad dwukrotnego zwiększenia obciążeń podatkiem dochodowym.

Analogicznie rzecz ma się w przypadku podatku CIT – wprowadzona w Polsce stawka 9% dla małych podatników, tzw. CIT estoński, czy szereg ulg w założeniu stymulujących inwestycje to rozwiązania, które można różnie oceniać, ale w praktyce sprowadzają się do tego, że wysokość obciążeń osób prawnych w Polsce również pozostaje wysoko konkurencyjna. Już sama podstawowa stawka 19% CIT pozostaje zresztą jedną z niższych w Europie.[21] W oczywisty sposób przekłada się to na atrakcyjność Polski dla zagranicznych inwestorów – wg niektórych rankingów jesteśmy w czołowej trójce najlepszych destynacji dla FDI.[22] Według twardych danych natomiast, w 2022 roku Polska znajdowała się w pierwszej dziesiątce państw unijnych o najwyższej liczbie zagranicznych projektów inwestycyjnych, notując w tym zakresie bardzo wysoki, dwudziestotrzyprocentowy wzrost. [23]

Warto zaznaczyć, że częściowa harmonizacja np. podatku CIT już następuje za pośrednictwem dyrektywy implementującej drugi filar porozumienia OECD ws. erozji bazy podatkowej i transferu zysków – co stanowi jedynie dodatkowy argument na rzecz tezy, że abstrahując od bieżącego procesu zainicjowanego przez AFCO, należy spodziewać się nie tylko regularnych powrotów koncepcji harmonizacyjnych w obrębie gospodarki, lecz również ich forsowania różnymi metodami niewymagającymi zmiany traktatów.

Trzeba pamiętać, że w przeszłości wykorzystywano już argumenty dot. rzekomego „socjalnego dumpingu”[24] przy inicjatywach uderzających w polski biznes, najlepszym przykładem może być spór o delegowanie pracowników, w trakcie którego przedstawiciele państw o wysokich kosztach pracy (a więc przede wszystkim zamożniejszej „starej Unii”) zarzucali państwom o niższych kosztach pracy (w tym m.in. Polsce) psucie lokalnych rynków pracy i nieuczciwą konkurencję forsując koncepcję „the same pay for the same work at the same place”.[25] Istnieje złośliwa teoria, zgodnie z którą łącznie z tzw. pakietem mobilności przepisy te miały na celu ograniczenie znaczenia polskiej branży transportowej, w dalszym jednak ciągu kluczowej dla obsługi handlu wewnątrzunijnego.[26]  Wpisanie założeń Europejskiego filaru praw socjalnych do traktatów stwarzałoby idealną przestrzeń do kontynuowania tego rodzaju praktyk. To z kolei generowałoby dalsze zagrożenia utraty konkurencyjności dla polskich silników wzrostu gospodarczego. Dwa przykłady, o których można wspomnieć, to usługi dla biznesu oraz przemysł.

Jak wynika z raportu Deloitte, Polska jest drugim najmocniej preferowanym miejscem lokowania centrów usług wspólnych w skali globu[27] i deklasuje pod tym względem całą Europę (w pierwszej dziesiątce znalazły się poza nami jedynie Portugalia i Hiszpania). Kluczowym czynnikiem jest w tym zakresie oczywiście redukowanie kosztów, na co z kolei bezpośrednio przekładają się koszty zatrudnienia w konkretnym państwie. Oczywiście pomaga również fakt, że polscy pracownicy są wysoko wykwalifikowani i cenieni na świecie. Sektor generuje tymczasem niespełna 4,5% PKB Polski i pół miliona miejsc pracy[28], rozwijając się w ostatnich latach z wyjątkową dynamiką.

Jeśli chodzi zaś o przemysł, wbrew europejskiemu trendowi deindustrializacji, udział produkcji w PKB w Polsce utrzymuje się na stosunkowo wysokim poziomie. W 2004 roku byliśmy pod tym względem na równi z Włochami, istotnie odstając od Niemców – dzisiaj dobiliśmy do poziomu Niemiec, znacznie przeganiając Włochów. W tym samym czasie gospodarki takie jak hiszpańska i francuska konsekwentnie notowały spadek udziału produkcji w PKB. Tendencję od 2004 roku ilustruje poniższy wykres. [29]

[29]

W wartościach nominalnych oczywiście wielkość polskiej produkcji przemysłowej istotnie odstaje od analogicznych wskaźników dla wskazanych wyżej gospodarek – jednak przy zachowaniu dynamiki w ciągu najbliższych 20-30 lat mielibyśmy istotną szansę znaleźć się w europejskiej czołówce przemysłowej (choć Niemcy pozostawałyby poza zasięgiem), a zakładając przelicznik per capita mogłoby się to stać jeszcze szybciej. Wzrost kosztów indukowany harmonizacją zabezpieczeń społecznych i podatków w oczywisty sposób negatywnie wpłynąłby na ten proces.

Analogiczne zastrzeżenia należy poczynić w odniesieniu do postanowień dotyczących polityki klimatycznej i rynku energii. Polska, w mniejszym lub większym stopniu akceptując kierunek unijnej transformacji energetycznej, walczy o uwzględnienie swojej specyfiki, a właściwie – specyfiki swojego stanu wyjściowego, w którym po PRL odziedziczona została gospodarka oparta na ciężkim, niewydolnym przemyśle korzystającym wyłącznie z energii pochodzącej z paliw kopalnych, w tym przede wszystkim węgla kamiennego. Dość powiedzieć, że w 1990 roku 98% energii elektrycznej w Polsce powstawało ze spalania węgla[30], podczas gdy w UE było to nieco poniżej 40%[31]. Polski miks jednak konsekwentnie się zmienia – dzisiaj z OZE pochodzi 21% energii elektrycznej w Polsce, a z węgla niespełna 70%.[32]  Fałszywe byłyby więc twierdzenia, że Polska pozostaje bierna wobec wyzwań klimatycznych – jednocześnie dalsze „dokręcanie śruby” w zakresie polityki klimatycznej UE (a w tym kierunku zmierzają postanowienia wpisane w propozycji zmiany traktatów), bez uwzględnienia faktu że w ciągu ostatnich trzech dekad musieliśmy dopiero zbudować jakąkolwiek alternatywę dla energetyki opartej w niemal stu procentach na węglu, jest oczywiście wbrew krajowemu interesowi.

Gospodarczo zatem proponowane kierunki zmian w traktatach są dla Polski niebezpieczne – warto się wobec tego sprzeciwiać zarówno obecnym, jak i ewentualnym przyszłym propozycjom harmonizacji w obszarach podatkowych i społecznych, a także jeszcze ściślejszemu egzekwowaniu założeń unijnej polityki klimatycznej i energetycznej.

W sensie politycznym likwidacja zasady jednomyślności w głosowaniach na rzecz głosowania większościowego oczywiście ogranicza znaczenie Polski. Z punktu widzenia państw spoza decyzyjno-inicjatywnego jądra Unii – a takim jest Polska, niezależnie już nawet od kryteriów wielkościowych – konieczność wypracowania akceptowanego przez wszystkich kompromisu na poziomie Rady UE oraz Rady Europejskiej w istotnej mierze decyduje o podmiotowości wewnątrz wspólnoty. Oczywiście głosowania bywają elementem targów politycznych i jest to całkowicie normalne, możliwość blokowania pewnych decyzji jest dla państw takich jak Polska jednym z kluczowych aktywów pozwalających na wejście w logikę quid pro quo i uzyskanie konkretnych korzyści w ramach za poparcie jakiejś sprawy. Pozbawienie mniejszych państw (trudno pisać w tym kontekście o Polsce, jako że jest jednym z ludniejszych państw Unii, w każdym razie jednak znajduje się w koszyku państw o co najwyżej ograniczonym wpływie na decyzje podejmowane w Brukseli i Strasburgu) tego aktywa oznacza w praktyce wytrącenie im kart z ręki – nawet jeśli nowa formuła większości w sensie teoretycznym może osłabić Francję i Niemcy, choć i to nie jest jednoznaczne. O ile w tej chwili zgromadzenie większości kwalifikowanej w Radzie bez poparcia Francji i Niemiec jest praktycznie niemożliwe (państwa te stanowią niespełna 34% ludności UE, dokooptowanie zatem co najmniej dwóch dodatkowych państw niezbędnych do osiągnięcia mniejszości blokującej nie tylko jest stosunkowo łatwe, lecz również w istocie gwarantuje że próg liczby ludności reprezentowanej przez państwa podejmujące decyzję wymagany dla uzyskania większości kwalifikowanej nie zostanie osiągnięty), o tyle w proponowanym modelu na poziomie matematycznym sytuacja byłaby zgoła inna z uwagi na obniżenie wymaganego progu odsetka ludności do 50%. Suche liczby nie wystarczą jednak, by właściwie ocenić sytuację – kluczowa w każdym układzie pozostaje zdolność do budowania koalicji. Luźne sieci like minded countries funkcjonujące równolegle do oficjalnych struktur unijnych mają coraz większe znaczenie[33], a tak się składa że ze wszystkich zrzeszonych państw najsilniejszymi coalition building skills dysponują akurat Francja i Niemcy, należące zresztą do dwóch kluczowych zbiorów: „założycielskiej szóstki” razem z Włochami, Holandią, Luksemburgiem i Belgią, oraz „dużej szóstki” razem z Włochami, Hiszpanią, Polską i jeszcze do niedawna Wielką Brytanią, wobec czego po Brexicie należałoby raczej mówić o „dużej piątce”.[34] Zmiany w zakresie ustalania większości mogą być zatem ewentualnie listkiem figowym przykrywającym faktyczne pozbawienie państw spoza ścisłego centrum UE inicjatywy i znaczącego wpływu na podejmowane decyzje. Oczywiście nie jest też tak – i nie wolno od tego abstrahować – że Francja i Niemcy mówią jednym głosem w każdej sprawie. Przeciwnie, i w tej koalicji zdarzają się różnice zdań, jak np. w odniesieniu do energii jądrowej. Docelowo także duumwirat nie jest rozwiązaniem optymalnym i siłą rzeczy na końcu ścieżki znajduje się stary francusko-niemiecki spór o dominację w Europie. W bliższym jednak horyzoncie czasowym  dojrzałość tych systemów politycznych i ugruntowanie ich elit w europejskich strukturach powoduje, że różne bieżące interferencje nie są w stanie wpłynąć na realizację wspólnego interesu.

Wszystkie powyższe argumenty nie oznaczają automatycznie, że jakakolwiek ingerencja w brzmienie traktatów pozostaje wbrew polskiemu interesowi. Po pierwsze, pewne zmiany – również strukturalne – mogą być rzeczywiście uzasadnione w kontekście potencjalnej akcesji m.in. Ukrainy, która byłaby przecież, w zależności od skali wojennego exodusu, państwem pod względem ludnościowym równorzędnym Polsce albo wręcz „ważącym więcej”. Po drugie – istnieją wyzwania, których charakter powoduje że skutecznie odpowiedzieć można na nie wyłącznie w drodze reakcji wspólnotowej. Przykładem takiego wyzwania są kolejne kryzysy migracyjne, które w najbliższych dekadach mogą być jedynie częstsze lub bardziej intensywne (ucieczki z „globalnego południa” wywołane czynnikami klimatycznymi lub ekonomicznymi, a także niestabilnością polityczną i wojnami). Wspólne granice zewnętrzne wymagają wspólnego podejścia w tym zakresie – ustalonego jednak w drodze konsensusu i porozumienia wszyskich państw członkowskich. Po trzecie w końcu – nie wszystkie elementy składowe Unii, nawet ze zbioru tych absolutnie podstawowych, funkcjonują w sposób idealny. Wspomnieć trzeba choćby o swobodzie przepływu towarów, usług i pracy, czy równych warunkach wzajemnego uczestnictwa w rynkach poszczególnych państw – mimo jasno określonych w traktatach kierunków, szereg państw w dalszym ciągu stosuje praktyki protekcjonistyczne, ze szkodą m.in. dla polskich firm.

Reasumując – przedstawiona propozycja zmian w traktatach jest dla Polski jednoznacznie niekorzystna, choć na szczęście istnieje bardzo niewielka szansa na jej przeforsowanie (o czym więcej w dalszej części tekstu). Nie oznacza to, że:

• koncepcje w niej zawarte znikną – ponieważ prawdopodobnie będą wracać w kolejnych iteracjach i propozycjach, być może w ramach transakcji wiązanej z nowym poszerzeniem Unii, być może w formie aktywności niewymagających zmian w traktatach;
• Polska powinna sprzeciwiać się jakimkolwiek zmianom w prawie pierwotnym UE – ponieważ istnieją obszary wymagające korekty i dostosowania do nowych warunków, jednak każde otwarcie tego tematu może stanowić pułapkę oznaczającą powrót do idei federalizacyjnych z zakonserwowaniem wiodącej roli Francji i Niemiec.

4. Dalsze kroki

Wbrew sensacyjnemu tonowi niektórych doniesień – od przyjętego przez AFCO dokumentu do faktycznej zmiany traktatów prowadzi bardzo długa droga, której skuteczne skonkludowanie jest prawdopodobne w minimalnym stopniu. W pierwszej kolejności bowiem propozycja musi zyskać akceptację Parlamentu Europejskiego. Później PE przedkłada ją Radzie UE, z której dokument trafia do Rady Europejskiej. RE zwykłą większością decyduje o ewentualnym rozpatrzeniu zmian – jeśli taka decyzja zostanie podjęta, przewodniczący RE zwołuje konwent złożony z szefów państw, delegacji parlamentów narodowych, a także przedstawicieli Parlamentu Europejskiej i Komisji. Konwent wypracowuje zalecenia dla konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich – i to ta konferencja podejmuje za wspólnym porozumieniem decyzję o dokonaniu w traktatach jakichkolwiek zmian. Na końcu procesu zmiany muszą zostać ratyfikowane przez wszystkie państwa członkowskie.

Jeśli omawianej propozycji zostanie nadany dalszy bieg – należy zatem liczyć się z procesem rozpisanym na co najmniej kilka lat, w którym co więcej potrzebna będzie zgoda każdego z państw członkowskich. Propozycje w przedstawionym brzmieniu według wszelkiego prawdopodobieństwa nie będą wobec tego uchwalone. Zawarte w nich idee jednak, jak już wielokrotnie wspomniano, z pewnością będą wracały, na co trzeba być w pełni przygotowanym.

***

[1] Por. np. The Theory and Reality of the European Coal and Steel Community, K. J. Alter, D. Steinberg

[2] https://www.econlib.org/library/Enc/EuropeanEconomicCommunity.html

[3] https://www.bruegel.org/blog-post/measuring-political-muscle-european-union-institutions

[4] https://commission.europa.eu/system/files/2023-04/HR-Key-Figures-2023-fr_en.pdf

[5] https://wayback.archive-it.org/12090/20230115155855/https://prod-cofe-platform.s3.eu-central-1.amazonaws.com/gi6tv2ypo5kir3dz4jos479obl4a?response-content-disposition=inline%3B%20filename%3D%222022.2472_PL_05.pdf%22%3B%20filename%2A%3DUTF-8%27%272022.2472_PL_05.pdf&response-content-type=application%2Fpdf&X-Amz-Algorithm=AWS4-HMAC-SHA256&X-Amz-Credential=AKIA3LJJXGZPDFYVOW5V%2F20230115%2Feu-central-1%2Fs3%2Faws4_request&X-Amz-Date=20230115T155842Z&X-Amz-Expires=300&X-Amz-SignedHeaders=host&X-Amz-Signature=7b6d71b572d4a326ee6c8d710c997ce662f51170ac389ff64d93d2567191f35b

[6] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/AFCO/PR/2023/10-25/1276737PL.pdf

[7] https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2617322/4d0e0010ffcd8c0079e21329bbbb3332/230919-rfaa-deu-fra-bericht-data.pdf

[8] https://www.france24.com/en/europe/20230411-president-macron-to-visit-netherlands-amid-row-over-china-comments

[9] https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20230505IPR85002/olaf-scholz-we-need-a-geopolitical-larger-reformed-eu-open-to-the-future

[10] Por. np. https://sites.lsa.umich.edu/mje/2023/01/02/why-did-the-eu-change-to-a-france-germany-game/

[11] Wg stanu na styczeń 2023 roku

[12] https://www.euronews.com/my-europe/2023/01/17/germany-france-account-for-most-eu-state-aid-heres-why-its-a-concern

[13] https://www.politico.eu/article/germanys-coronavirus-vaccine-side-deal-at-odds-with-legally-binding-eu-pact/

[14] W 2001 roku Komisja Europejska nałożyła na Deutsche Post karę 24 milionów euro za nadużywanie pozycji dominującej – trzy lata później Komisja uznała niemieckie przepisy pocztowe za naruszające wewnątrzunijne zasady kompetencji i powodujące nadużywanie pozycji dominującej. W 2015 roku niemiecki urząd antykartelowy orzekł, że Deutsche Post nadużywa pozycji dominującej. Wszystkie postępowania dotyczyły w praktyce stosowania cen dumpingowych. W październiku 2023 roku niemiecki organ nadzorujący rynek pocztowy rozważał zmuszenie Deutsche Post do podwyższenia cen.

[15] https://www.socialistsanddemocrats.eu/pl/newsroom/europejski-filar-praw-socjalnych-powinien-byc-tarcza-chroniaca-ludzi-przed-polityka

[16] Zgodnie bowiem z filarem, „każdy, kto nie dysponuje wystarczającymi środkami, ma prawo do odpowiedniego dochodu minimalnego zapewniającego godne życie na wszystkich jego etapach”.

[17] https://www.politico.eu/article/france-and-germany-in-plot-to-harmonize-taxation/

[18] Dane za: https://taxsummaries.pwc.com/quick-charts/personal-income-tax-pit-rates

[19] Wykresy wygenerowane przy użyciu bazy danych OECD – https://data.oecd.org/tax/tax-on-personal-income.htm

[20] https://www.gov.pl/attachment/23782ae6-20e1-4955-8b91-a519f9607298

[21] https://taxsummaries.pwc.com/quick-charts/corporate-income-tax-cit-rates

[22] https://www.fdiintelligence.com/content/analysis/the-story-behind-polands-fdi-success-72245

[23] https://www.ey.com/pl_pl/news/2023/05/atrakcyjnosc-inwestycyjna-europy-2023

[24] https://home-affairs.ec.europa.eu/networks/european-migration-network-emn/emn-asylum-and-migration-glossary/glossary/social-dumping_en

[25] Szerszy opis można znaleźć np. tutaj: https://www.mobilelabour.eu/wp-content/uploads/2017/06/Bruegel-Social-dumping-and-posted-workers.pdf

[26] https://tlp.org.pl/jaka-jest-prawdziwa-rola-polski-na-europejskim-rynku-uslug-transportowych/

[27] https://www2.deloitte.com/us/en/pages/operations/articles/shared-services-survey.html

[28] https://absl.pl/en/news/p/record-growth-business-services-exports

[29] Wykres wygenerowany na podstawie bazy danych Banku Światowego: https://data.worldbank.org/indicator/NV.IND.MANF.ZS?end=2022&locations=PL-DE-FR-ES-IT&name_desc=false&start=2004&view=chart

[30] https://wysokienapiecie.pl/8002-udzial_wegla_w_produkcji_energii_elektrycznej_w_polsce/

[31] https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/share-of-electricity-production-by-4

[32] https://globenergia.pl/ponad-21-energii-pochodzilo-z-oze-miks-energetyczny-i-struktura-produkcji-energii-w-polsce-w-2022-r/

[33] Na co zwracają uwagę m.in. eksperci London School of Economics: https://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2019/08/07/how-informal-groupings-of-like-minded-states-are-coming-to-dominate-eu-foreign-policy-governance/

[34] https://ecfr.eu/article/commentary_eu28survey_coalitions_like_mindedness_among_eu_member_states/

 

Zobacz: 20.11.2023 Memorandum ZPP ws. propozycji zmian traktatów unijnych – cios w polską konkurencyjność i krok w stronę europejskiego państwa, ale do realizacji długa droga