Warszawa, 07.02.2023 r.

 

Opinia Głównego Ekonomisty ZPP – podsumowanie 2022 roku i perspektywy na rok 2023

 

Rok 2022 można by nazwać ciekawym, w tym sensie, w którym Chińczycy używają przekleństwa „obyś żył w ciekawych czasach”. Początek roku przyniósł obawy o inflacje (choć nawet pesymiści wieszczyli szczyt inflacji konsumpcyjnej w okolicach 10% rok do roku). Wpływ na nią miały mieć zarówno rosnące ceny surowców energetycznych jak i odbicie w gospodarce polskiej i światowej po pandemii. To odbicie zaczęło się w roku 2021, ale wiele prognoz, zwłaszcza z roku 2021 wskazywało na jego trwanie w kolejnych miesiącach. To zaś, oczekiwano, wpływać miało na ceny.

Jeszcze zanim zaczęła się agresja wobec Ukrainy, Rosja zaczęła stosować wobec Europy politykę ograniczonej podaży surowców energetycznych. Było to możliwe ze względu na uzależnienie krajów europejskich od rosyjskiego gazu (dostarczanego gazociągami, co oznaczało, że bodźców do zmiany dostawcy było niewiele; w rzeczywistości zależność Europy od rosyjskiego wskutek polityki Niemiec w ostatnich dekadach się pogłębiała, a nie słabła), ropy naftowej (płynącej ropociągiem Przyjaźń – znów, tańszej i łatwiejszej formy importu nie ma, stąd zwłaszcza kraje Europy Środkowej były zależne od rosyjskich dostaw) i jej destylatów (zwłaszcza diesel był w znacznych ilościach importowany do Europy). Początek roku przyniósł też ostatnią godną odnotowania falę COVID, w trakcie której rząd próbował jeszcze stosować restrykcje ograniczające mobilność. 

Jednocześnie nadzieje na trwałość post-COVIDowego odbicia gospodarczego w warunkach problemów logistycznych (tymże COVIDem, a właściwie politykami antyCOVIDowymi spowodowanych) kazały z obawami myśleć o tym jak trwały będzie wspomniany impuls inflacyjny. Miał być on wywołany przede wszystkim nadmiernym popytem w stosunku do zdolności produkcyjnych firm zmagających się z rosnącymi kosztami i przerwami dostaw. Optymiści jednak oczekiwali raczej kolejnego roku stabilnego wzrostu gospodarczego i wyhamowania inflacji po wygaszeniu pandemicznej pomocy publicznej.

W lutym odbyła się olimpiada zimowa w Pekinie, która miała być symbolem sukcesu chińskiej polityki „zero COVID” i skuteczności oraz zręczności chińskiej polityki zagranicznej. Areny olimpijskie były niejednokrotnie zamknięte dla kibiców, których i tak było mało – cudzoziemcy właściwie nie mieli szans wjechać do Chin ze względów zdrowotno-higienicznych. Pomimo tego następne miesiące pokazały, że chińska polityka pandemiczna skończyła się jeszcze większą porażką niż europejska. Kolejne lockdowny wyhamowały odbudowę gospodarki, a końcówka roku i tak przyniosła złagodzenie tejże polityki (zapewne zarówno ze względu na sytuację gospodarczą, jak i narastające niepokoje wewnętrzne) i gwałtownie narastającą falę epidemiczną. Jej skalę trudno ocenić ze względu na cenzurowanie informacji przez chińskie władze. Z kolei zabiegi Chin, by olimpiada odbyła się w czasach pokoju przyniosły tylko cząstkowy sukces – prawdopodobnie spowodowały przesunięcie terminu inwazji Rosji na Ukrainę, ale ledwie o 2 czy 3 tygodnie… Rok chińskiej olimpiady nie zostanie zapamiętany jako rok pokoju, przynajmniej na Zachodzie. O Chinach i ich polityce trzeba pamiętać, bo jak się okazało pod koniec roku, Chińczycy przypadkiem rzucili koło ratunkowe Europie we środku kryzysu energetycznego.

A kryzys ten na dobre się zaczął na przełomie lutego i marca, kiedy wskutek inwazji Rosji na Ukrainę UE rozpoczęła politykę sankcji ograniczającą import surowców energetycznych. Niejako offsetem tego stała się analogiczna polityka ograniczania eksportu ze strony Rosji. Później jeszcze na rozmiary przyszłych dostaw miała wpływ eksplozja gazociągu Nord Stream: ponieważ był i tak czasowo zamknięty jej bieżące oddziaływanie było pomijalne, ale postawiła pod znakiem zapytania możliwość szybkiego powrotu do polityki business as usual  z Rosją. Obawy o zaopatrzenie Europy w surowce energetyczne, kluczowe zwłaszcza w zimie (kiedy często efektywność OZE jest znikoma), doprowadziły do wzrostu cen gazu ziemnego i ropy naftowej na rynkach regionalnych, ale i światowych. To zaś przełożyło się na wzrost cen paliw i energii – jeden z dwóch motorów inflacji, która okazała się dużo wyższa niż ktokolwiek się spodziewał, nie tylko w Polsce, ale w prawie całej Europie i szerzej, w świecie. Problemy energetyczne Europy udało się jednak w dużej mierze zażegnać dzięki dostawom skroplonego LNG. Pod koniec roku okazało się, że wzrost tych dostaw był możliwy głównie dzięki załamaniu się popytu w Chinach. To załamanie miało zaś 2 powody – wspomnianą wyżej politykę zamykania gospodarki oraz, w pewnym stopniu, wzrost dostaw z Rosji (która usiłuje znaleźć odbiorców na swoje węglowodory). Motorem inflacji w roku 2022 była też polityka fiskalna lat poprzednich. Kolejne instrumenty wsparcia obywateli i przedsiębiorców skutkowały wzrostem długu w krajach europejskich, ale też nadmierną emisją pieniądza.

Wzrost cen energii w Europie odbił się na kondycji niektórych branż wytwórczości, zwłaszcza energochłonnych. Np. BASF większość produkcji chemicznej przeniósł z Europy do USA. Odbił się też na sytuacji gospodarstw domowych, które musiały i muszą nadal się mierzyć z gwałtownym wzrostem cen energii i paliw. A w dodatku wzrost cen napędził inflację, więc dziś ceny konsumpcyjne w Europie są 15-25% wyższe niż 2 lata temu.

Kolejne miesiące przynosiły wzrost napięcia na Ukrainie: rosyjską ofensywę, która się załamała, jesienną kontrofensywę Ukrainy, czy wreszcie nową taktykę rosyjskich ataków na cywilne obiekty infrastruktury krytycznej. Dopiero późną jesienią doszło do stabilizacji sytuacji. Warto wspomnieć, że kluczową rolę jeśli chodzi o zdolności bojowe Ukrainy i możliwości toczenia wojny z Rosją odegrała pomoc państw NATO. Polska przez cały rok pozostawała jednym z liderów tej pomocy.

Wojna wywołała też potężną falę emigracji z Ukrainy, o której już pisałem. W Polsce zatrzymało się, na krócej lub dłużej około 1,5 mln nowych przybyszy z Ukrainy. Cześć z nich zdecydowała się na dłużej związać swoje losy z Rzeczypospolitą, podejmując tu pracę, zakładając firmy, wysyłając dzieci do szkół. To niemal 1 milion osób, które wciąż pozostają w Polsce mając aktywne PESELe i które potencjalnie odmłodzą nieco populację i uzupełnią zasoby siły roboczej.

Jednocześnie, po letnich rajdach cenowych ustabilizowały się ceny paliw i energii. Zapełnione magazyny i zabezpieczenie dostaw sprawiły, że pod koniec roku ceny zaczęły spadać aż do poziomów sprzed wojny. Spadki cen dodatkowo napędziły rosnące obawy o recesję, być może o globalnym zasięgu. Zwłaszcza, że nadwyrężone łańcuchy dostaw, ryzyka związane z niepewnością dotycząca przebiegu konfliktu, a także niefrasobliwość polityk gospodarczych okresu COVID temu też sprzyjają.

Inflacja wywołała reakcję kolejnych banków centralnych, więc na świecie i w Polsce widoczny był w tym roku dawno nie widziany cykl silnych wzrostów stóp procentowych – czas zerowych kosztów kapitału przynajmniej na razie się skończył. To zaś zaczęło przekładać się na koszt obsługi długów, tych prywatnych – jak kredytów mieszkaniowych w Polsce i tych publicznych. Jesienią, wzrost rentowności brytyjskich obligacji (co oznacza tyle, co spadek rynkowej wyceny) zagroził stabilności rynku i systemu emerytalnego Wielkiej Brytanii tak bardzo, że spowodował wielomiliardową interwencję płynnościową Banku Anglii. W tym samym okresie polski rząd wstrzymał się z emisją złotowych obligacji ze względu na oczekiwane przez rynek wynagrodzenie za pożyczenie kapitału. Została ona zastąpiona emisją długu dolarowego – dużo tańszego, ale eksponowanego na zawirowania na rynku walutowym.

A te zawirowania były poważne. Na głównej parze walutowej Euro-dolar zmienność roczna sięgnęła kilkudziesięciu procent. Euro w stosunku do dolara staniało między styczniem a wrześniem o 20%, a potem wzmocniło się o 10%. Zmienność walut peryferyjnych, takich jak złoty, była nawet większa. Ta zmienność, jak niejednokrotnie wcześniej, uchroniła polskich eksporterów, ale jednocześnie niekorzystnie wpłynęła na ceny energii oraz na sytuację nie tylko importerów, ale także walutowych kredytobiorców.

Pod koniec roku sytuacja na świecie i w Polsce uległa uspokojeniu. Jednak ostanie 12 miesięcy doprowadziło do pogorszenia sytuacji polskich przedsiębiorców (inflacja, spirala cenowo-płacowa, a zwłaszcza rosnące ceny energii odegrały tu szczególną rolę) i jeszcze poważniejszych problemów konsumentów. Po raz pierwszy od bardzo dawna płace realne spadły wskutek inflacji, a jednocześnie koszty życia gwałtownie wzrosły. Ograniczenie konsumpcji (widoczne też przez spadek akcji kredytowej) jest coraz bardziej dolegliwie odczuwane przez przedsiębiorców. Pozostaje mieć nadzieje, że najgorsze już mamy za sobą, choć nie jest to pewne.

W polskiej polityce, o niej warto wspomnieć na koniec, najważniejszą kwestią z dziedziny gospodarki, obok sporów o inflację i stopy procentowe, pozostawała kwestia Krajowego Planu Odbudowy – środków finansowych UE przeznaczonych na poCOVIDową odbudowę gospodarki, których wykorzystanie Komisja Europejska uzależniła od realizacji przez polski rząd szeregu kamieni milowych.

Rok 2022 był tak ciekawy, że pozostaje sobie tylko życzyć, żeby nadchodzących 11 miesięcy roku 2023 było co najmniej równie spokojnych jak styczeń.

Dr hab. Piotr Koryś
Główny Ekonomista ZPP

 

Zobacz: 07.02.2023 Opinia Głównego Ekonomisty ZPP – podsumowanie 2022 roku i perspektywy na rok 2023

 

Warszawa, 6 grudnia 2022 r. 

Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Energetyki: Niepokojące wnioski z Konferencji Stron o przyszłości polskiej energetyki odnawialnej

 

Pod koniec listopada Ministerstwo Klimatu zorganizowało wydarzenie Konferencja Stron Porozumień Sektorowych, którego celem było podsumowanie zaawansowania prac w obszarze rozwoju OZE w Polsce. Ministerstwo podpisało w 2021 i 2022 roku cztery porozumienia sektorowe dotyczące promocji inwestycji w odnawialne źródła energii:

• Porozumienie Sektorowe na rzecz rozwoju morskiej energetyki wiatrowej,
• Porozumienie Sektorowe na rzecz rozwoju sektora fotowoltaiki,
• Porozumienie Sektorowe na rzecz rozwoju sektora biogazu i biometanu,
• Porozumienie Sektorowe na rzecz rozwoju gospodarki wodorowej.

Celem porozumień sektorowych jest likwidacja barier utrudniających rozwój tego sektora energetyki, oraz promocja inwestycji w tym obszarze.

Porozumienia sektorowe podpisały zarówno czołowe polskie firmy z branży źródeł odnawialnych, jak i przedstawiciele Ministerstwa, lokalnych samorządów  i główne branżowe stowarzyszenia z obszaru energetyki odnawialnej.

Wydaje się że brak sektora lądowej energetyki wiatrowej nieco wypacza spojrzenie na całość energetyki ze źródeł odnawialnych i jest spowodowane przedłużającym się procesem uchwalenia nowelizacji ustawy blokującej rozwój tego rodzaju inwestycji.

Nie jest spostrzeżeniem szczególnie odkrywczym, że rosnąca presja regulacyjna ze strony UE zmusza Polskę do podjęcia pilnych działań w celu obniżania emisyjności przez przemysł. Wzrosły znacząco ceny energii. Polskie firmy muszą nadążać za zmianami, inaczej będą upadać. Tymczasem klucz do oszczędności i niskoemisyjności przedsiębiorstw leży w sejmowej zamrażarce już piąty miesiąc, a nowych wiatraków jak nie było, tak nie ma.

Z niepokojem obserwuję jak w ostatnim czasie dynamicznie zmienia się polski rynek energii, który nie sprzyja dziś rozwojowi i bezpieczeństwu polskich przedsiębiorców. Jednym z kluczowych wyzwań dla firm jest dziś dostępność i cena energii elektrycznej, która w zaledwie dwa lata wzrosła dla części przedsiębiorców o niemal 500%. Mrożenie cen energii planowane na przyszły rok, to jedynie działanie tymczasowe, które nie rozwiązuje problemu, a raczej zawiesza go na kilka miesięcy i to też jedynie dla części podmiotów.

W obecnie trwającym kryzysie energetycznym polskie firmy, szczególnie przemysłowe, potrzebują taniej zielonej energii elektrycznej, by spełniać ambitne wymogi nakładane przez unijne dyrektywy. Kluczem do oszczędności i niskoemisyjności jest lądowa energetyka wiatrowa, która od lat jest najtańszym źródłem wytwarzania energii. To najwyższy czas, by zwalczyć wszelkie bariery dla technologii wiatrowej, ale w pierwszej kolejności należy zliberalizować tzw. ustawę odległościową, która od lat paraliżuje branżę.

Interesy przedsiębiorstw, w tym tych mniej lub bardziej energochłonnych, stają się coraz bardziej zagrożone. Ceny prądu mocno wpływają na ekonomikę firm, wliczając w to duże przedsiębiorstwa, często rujnując miesięczny budżet. Starania rządu o mrożeniu cen nie byłby potrzebne, gdyby w porę zostały wdrożone rozwiązania bezpośrednio hamujące przyczynę wzrostu ceny energii elektrycznej. Umożliwienie wznoszenia nowych elektrowni wiatrowych w Polsce spowoduje, że za 2-3 lata, gdy w systemie znajdzie się więcej energii z wiatru – zredukujemy znacząco ryzyko dużych wahań cenowych.

Kryzys energetyczny wzmaga nowych inwestycji wiatrowych, które dają nam suwerenność energetyczną. Fakt, że wiatr jest najtańszym źródłem energii elektrycznej potwierdzają aukcje energii, a dodatkowo trwale obniża on końcowy rachunek dla odbiorcy, przez to, że wpływa na wynik merit order oparty głównie na węglu w Polsce.

Przechodzenie firm na zieloną energię to też obecnie jeden z głównych trendów biznesowych. Podyktowany jest chęcią redukcji kosztów zużywanej energii, ale też rosnącymi oczekiwaniami ze strony klientów oraz partnerów biznesowych, którzy oczekują łańcuchów dostaw z minimalnym śladem węglowym. Korporacje w przejściu na zieloną energię kierują się nierzadko ambitnymi celami w swoich strategiach, czy nawet presją ze strony konkurencji. Gwałtowny w ostatnich latach wzrost zainteresowania firm zieloną, czystą energią jest powszechny w całej Europie.

Z perspektywy każdej branży budowa stabilnego otoczenia legislacyjnego i regulacyjnego ma kluczowe znaczenie przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych.

Celem wspominanej Konferencji Stron było zobrazowanie potencjału rozwojowego odnawialnych źródeł energii na tle potrzeb legislacyjnych, jak również pokazanie możliwości polskiego przemysłu w tworzeniu nowego systemu energetycznego w Polsce.

Jako ekspert ZPP ds. energetyki, ale i dzięki pozostałym moim funkcjom, miałem możliwość poprowadzenia panelu dyskusyjnego: Perspektywy rozwoju fotowoltaiki w Polsce – Szanse i zagrożenia. Zająłem się więc jednym z wątków, który jest niezbędnym elementem szerszej układanki.

Konferencję podzielono na dwie części, pierwszą, podczas której omawiano perspektywy rozwoju odnawialnych źródeł energii w Polsce na tle bezpieczeństwa kraju, w kontekście zmiany sytuacji geopolitycznej Polski.  

Drugą część Konferencji poświęcono panelom tematycznym Porozumień Sektorowych, gdzie omawiano problemy poszczególnych rodzajów źródeł odnawialnych.

W konferencji wzięli udział: Minister Klimatu Pani Anna Moskwa, Minister Rozwoju i Technologii Pan Waldemar Buda, Sekretarz Stanu Pan Ireneusz Zyska i Head Energy Supply Unit z Międzynarodowej Agencji Energii, Pan Christophe McGlade.

Pierwsza część konferencji wraz z panelem dotyczącym zagadnień bezpieczeństwa energetycznego kraju, pokazała w jak skomplikowanej sytuacji znalazła się cała polska gospodarka w związku z zagrożeniem militarnym ze strony Rosji. Chyba nikt nie miał wątpliwości że nowa sytuacja geopolityczna ma charakter trwały, a bezpieczeństwo energetyczne jest wysoce narażone na działania o charakterze nieprzyjaznym , co pokazują działania Rosji w Ukrainie.

Rozproszenie energetyki nabiera więc dodatkowo innego znaczenia niż dotąd oczekiwaliśmy. Oprócz znaczenia, modernizacyjnego, ekonomicznego, czy społecznego może być kluczowym elementem bezpieczeństwa kraju. Energetyka odnawialna jest podstawowym mechanizmem rozpraszania systemu energetycznego w każdym kraju.

Z wypowiedzi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki pana Rafała Gawina jasno wynikało że musi się zmienić cały system funkcjonowania polskiego systemu przesyłu i dystrybucji. Również Prezes Zarządu PTPiREE pan Robert Zasina podkreślił rolę OSD w przyszłości, jako kluczowego gracza na rynku energii. ZPP od dawna porusza problem komercjalizacji linii niskich i średnich napięć i szkoda że ten pomysł nie został głębiej omówiony. Przygotowywana ustawa o liniach bezpośrednich znakomicie wpisuje się w ten temat, choć projekt ten napotkał na spór kompetencyjny między resortami i póki co nie wiadomo, które z Ministerstw będzie kontynuowało prace nad tą regulacją.

Pan Józef Węgrecki Członek Zarządu PKN Orlen zaznaczył jak istotną rolę w polityce koncernu mają inwestycje związane z energetyką rozproszoną, z polityką wodorową i odnawialnymi źródłami energii. Z kolei Minister Ireneusz Zyska zapewnił o pełnym poparciu Ministerstwa Klimatu dla wszystkich działań zwiększających poziom inwestycji w sektorze zielonej energii.  

Wspólnie musimy podejmować wszelkie możliwe działania ukierunkowane na tworzenia krajowego łańcucha dostaw dla branż związanych z inwestycjami w nowy rodzaj energetyki. Niezwykle istotną barierą rozwojową stają się funkcjonujące obecnie przepisy administracyjne, blokujące rozwój inwestycji w energetyce rozproszonej.

Liberalizacja barier administracyjnych staje się dzisiaj głównym zadaniem dla ministerstw związanych z rynkiem energii, jak również tworzenie przyjaznego otoczenia inwestycyjnego dla inwestycji w odnawialne źródła energii. Blokada rozwoju lądowej energetyki wiatrowej z całą pewnością nie służy tworzeniu takiego otoczenia.

Moderowany przeze mnie panel, poświęcony źródłom fotowoltaicznym, zilustrował z kolei jaki potencjał rozwojowy posiada to źródło zielonej energii. Obserwowane aktualnie zahamowanie inwestycji również i w tym sektorze wynika wyłącznie z opóźnień legislacyjnych. Przedstawicielka Banku Ochrony Środowiska pani Anna Żyła podkreśliła że banki są w pełni przygotowane do finansowania inwestycji w fotowoltaikę.

Konferencja była podsumowaniem dotychczasowych działań poszczególnych stron porozumień sektorowych, za wyjątkiem porozumienia wodorowego którego przedstawiciele nie uczestniczyli w obradach. O ile należy pozytywnie ocenić próbę całościowego spojrzenia na przyszły kształt polskiej energetyki , to jednak Konferencja koncentrowała się na dość dalekiej przyszłości energetycznej kraju.

Tymczasem doraźne problemy naszej energetyki i ciepłownictwa zaczynają być już wyraźnie odczuwalne zarówno dla polskiej gospodarki, jak i dla społeczeństwa.  I są to zarówno problemy podażowe jak i kosztowe. Dotyczą one cen surowców energetycznych oraz deficytu zarówno energii odnawialnej, jak i konwencjonalnej.

ZPP widzi konieczność wprowadzenia działań doraźnych pozwalających zoptymalizować skutki zjawisk kryzysowych w polskiej energetyce i w polskim ciepłownictwie do 2030 roku. Tylko wówczas będziemy mogli planować optymalny rozwój poszczególnych sektorów energetyki rozproszonej.

Do tego rodzaju działań, zdaniem ZPP można zaliczyć:

• Liberalizację ustawy blokującej rozwój lądowej energetyki wiatrowej
• Legislacyjne ułatwienia dla linii bezpośrednich
• Kontynuację programu Bloki 200+, w uzasadnionej jego części
• Uchwalenie ustawy ułatwiającej zielone inwestycje na terenach poprzemysłowych.

Jako przedstawiciele pracodawców i przedsiębiorców z większości sektorów gospodarczych chcielibyśmy zaapelować o znaczne przyśpieszenie legislacyjne podstawowych ustaw i rozporządzeń umożliwiających podejmowanie w sektorze polskiej energetyki szybkich decyzji inwestycyjnych stabilizujących ceny i podaż energii w najbliższych latach.

Od tempa tych inwestycji może zależeć przyszłość całej polskiej gospodarki.

Jest to szczególnie istotne w obszarze lokalnej energetyki rozproszonej, gdzie należy ułatwiać firmom inwestowanie we własne źródła wytwórcze, jak również w lokalne sieci przesyłowe.

Włodzimierz Ehrenhalt
Główny Ekspert ZPP ds. Energetyki

Zobacz: 06.12.2022 Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Energetyki: Niepokojące wnioski z Konferencji Stron o przyszłości polskiej energetyki odnawialnej 

Warszawa, 18 listopada 2022 r. 

 

OPINIA GŁÓWNEGO EKONOMISTY ZPP WS. DŁUGU PUBLICZNEGO
I RENTOWNOŚCI POLSKICH OBLIGACJI

Ostatnio do mediów głównego nurtu przedarły się informacje o problemach z polskim długiem. Problemy te mają 2 powiązane ze sobą wymiary: po pierwsze spadł popyt na polskie obligacje, a przynajmniej te złotowe. Po drugie rentowność polskich obligacji znacząco wzrosła, a tym samym koszt emisji nowego długu też znacząco wzrósł. Ostatnio popyt na złotowe obligacje był tak niski, że BGK odwołał ich aukcję. Co do rentowności zaś – na koniec roku 2020 oprocentowanie polskich obligacji 10-letnich spadło do poniżej 1%, dając rządowi swobodę niemal darmowej polityki pandemicznych tarcz finansowych. Na koniec roku 2021 wynosiło już powyżej 3%, a dziś przekracza 7, a czasem i 8%. Jak ostatnio się tego dowiedzieli polscy kredytobiorcy, w tej sytuacji koszty obsługi zadłużenie gwałtownie rosną. Dziś więc trudno znaleźć chętnych na zakup polskiego długu, a jeśli już jacyś są, oczekują znaczącego wynagrodzenia za pożyczkę (premii za ryzyko). 

Dlaczego to jest ważne? Po pierwsze Polska (tzn. rząd) nie jest w stanie finansować potrzeb budżetowych wyłącznie z bieżących dochodów. W szczególności jest to niewykonalne w okresie, w którym planuje się nowe wielkie inwestycje (CPK, elektrownie atomowe, program modernizacji armii), ale nawet bez tego deficyt budżetowy stale występuje w Polsce już od początku wieku. Na deficyt ten wpływ mają koszty obsługi zadłużenia i wydatki rządowe, z których znaczna część to wydatki sztywne czyli takie, które są wypełnieniem zobowiązań (gwarantowanych prawnie) wobec konkretnych grup społecznych i zawodowych. Tych wydatków nie daje się ograniczyć, co sprawia że swoboda w dalszej ekspansji fiskalnej, planowanej przez rząd okazuje się tak naprawdę ograniczona. W dodatku za niecałe 2 miesiące zacznie się wyborczy rok 2023 i rząd będzie poszukiwał sposobów, by dokonać nowych transferów socjalnych jednocześnie będąc zmuszonym do oszczędzania. Po drugie, rząd musi regulować również przeszłe zobowiązania – albo je spłacając, albo rolując dług.

Powodów tej komplikującej się sytuacji można szukać zarówno wewnątrz kraju, jak i w świecie. Hojna polityka fiskalna w okresie pandemii, liczne nowe świadczenia społeczne – to przyczyniło się do szybkiego pęcznienia budżetu. Ostatnio pojawiły się jeszcze się plany przedsięwzięć długoterminowych, albo inwestycji w ujęciu finansowym nie przynoszących zwrotu (jak nieuniknione w polskiej sytuacji nakłady na armię). Rosnąca rezerwa inwestorów do polskiego długu pokazuje, że nie mają oni przekonania iż zaciągane zobowiązania będą możliwe do spłaty. A w dodatku skomplikowała się sytuacja globalna. Po okresie pandemicznym, przyszedł okres niepewności i spowolnienia gospodarczego. Kapitał szuka raczej bezpiecznych przystani. Pierwsze odczuły to kraje rozwijające się, takie jak Sri Lanka czy Pakistan – tracące zdolność do regulowania zobowiązań, nabywania surowców energetycznych czy żywności. Ostatnio również w Europie dostrzec można niepokojące objawy takich obaw ze strony inwestorów. Kilka tygodni temu odczuła to choćby Wielka Brytania, gdzie reakcje inwestorów (na próby obniżenia podatków) zadecydowały o losie premier Liz Truss.

Jakie są rozwiązania? Po pierwsze można czekać i liczyć na poprawę globalnego sentymentu (co, jak się wydaje, testuje rząd). Ale nie ma na razie symptomów końca kryzysu, a okresowe fale optymizmu na rynkach przerywają problemy firm w kolejnych sektorach, banków i krajów. Ostatnio zawirowania dotknęły choćby ultranowoczesny, zdaniem niektórych, rynek kryptowalut. A jeszcze miesiąc temu mówiło się o ryzyku systemowym jakie przynieść może potencjalny upadek banku Credit Suisse (na szczęście, przynajmniej na razie nie stał się faktem). Po drugie, można płakać i pożyczać w złotówkach, o ile znajdą się chętni. Ostatnio odwołana aukcja sugeruje, że jest ich niewielu, albo premia za ryzyko osiągnęła poziomy nieakceptowalne dla rządu. Po trzecie, można próbować pożyczać w dolarach, co rząd ostatnio robi. Oprocentowanie polskich obligacji przewyższa oprocentowanie amerykańskich o mniej niż 2 punkty procentowe – czyli jest na poziomie między 5 a 6%, wyraźnie niżej niż obligacji złotowych. Takie obligacje rząd zdołał bez większego kłopotu sprzedać. Ale… nie ma pewności, że zawsze znajdą się chętni. I nie ma pewności jaki będzie faktyczny koszt obsługi dolarowego długu (do niedawna rząd PiS podejmował wysiłki by poprawić strukturę długu i ograniczyć ekspozycję na obce waluty). Może rząd (i my) wygra los na loterii i dolar nadal się będzie osłabiał. A może, wraz z możliwym przecież pogłębianiem się kryzysu, dalej się będzie wzmacniał i państwo będzie w sytuacji „frankowicza”. W dalszym horyzoncie jest jeszcze opcja zaakceptowania wszystkich oczekiwań Komisji Europejskiej, by rozpocząć wdrażanie KPO. Napływ pieniędzy powinien poprawić sytuację budżetową i zwiększyć zaufanie rynku. Jednocześnie pamiętać trzeba, że pieniądze te nie rozwiążą krajowych problemów, nie posłużą łataniu budżetu, nie są (a przynajmniej nie w całości) prezentem, a kolejną pożyczką. A obawiać się można, że wiele zaplanowanych inwestycji wcale nie zostało racjonalnie przemyślanych.

Projekty rozwojowe planowane przez rząd wydają się kluczowe dla Polski w najbliższych dekadach – czy mowa o energetyce, czy systemie transportowym, czy wreszcie stanie armii. Obecny kryzys spowodował, że pojawiły się, na szczęście niewielkie, ryzyka że ich finansowanie będzie zagrożone. Stąd jest się czym martwić…

 

Dr hab. Piotr Koryś
Główny Ekonomista Związku Przedsiębiorców i Pracodawców

 

Zobacz: 18.11.2022 Opinia Głównego Ekonomisty ZPP ws. długu publicznego i rentowności polskich obligacji

Warszawa, 14 listopada 2022 r. 

 

Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Energetyki: Miejsce ropy naftowej i gazu ziemnego w nowoczesnej wodorowo-odnawialnej gospodarce europejskiej

 

W środę 3 listopada w ramach konferencji Bezpieczeństwo energetyczne czasu wojny, współorganizowanej przez Związek Przedsiębiorców i Pracodawców mieliśmy okazję zainicjować dyskusję, której celem było pokazanie roli konwencjonalnych nośników energii w przyszłości, w której spodziewamy się konwersji źródeł energii na wodorowe i odnawialne. Usiłowaliśmy zobrazować przyszłość ropy i gazu na osi czasu, w tym w gospodarce światowej, europejskiej oraz nakreślić przyszłość paliw kopalnych w polskim systemie energetycznym.

Dyskusję prowadził Włodzimierz Ehrenhalt, Główny Ekspert ZPP ds. Energetyki, a zaproszeni paneliści to doświadczeni praktycy zarówno ze środowiska źródeł odnawialnych, jak i eksperci rynku gazu i ropy naftowej. W dyskusji uczestniczył Maciej Bando, wieloletni Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, a obecnie Przewodniczący Rady Programowej OZE Power. Grupę Orlen reprezentował Pan Tomasz Jarmicki, Dyrektor Departamentu Badań i Innowacji PKN Orlen Oddział Centralny PGNiG w Warszawie, Polskie Stowarzyszenie Energii Wiatrowej reprezentował Prezes Janusz Gajowiecki. W panelu wzięli udział również Bogdan Pilch, Dyrektor Generalny Izby Gospodarczej Energetyki i Ochrony Środowiska oraz Tomasz Surma Dyrektor ds. regulacji i relacji publicznych Veolia Energia Polska S.A.

W kontekście przewidywań jaka będzie przyszłość gazu ziemnego i ropy naftowej oraz czy wodór i OZE będą w stanie zastąpić obecne nośniki energii, wszyscy dyskutanci byli w zasadzie zgodni, iż będzie to różnie wyglądało w poszczególnych rejonach świata. Z całą pewnością szybki rozwój źródeł odnawialnych w Europie doprowadzi do stopniowej eliminacji ropy i gazu, jako surowców energetycznych, w dającej się już określić przyszłości. Na podstawie zarówno deklaracji Komisji Europejskiej, jak i dotychczasowych doświadczeń, można przewidzieć że około 2045 roku źródła odnawialne wraz z instalacjami wodorowymi zastąpią gaz i ropę naftową w transporcie i ciepłownictwie. W energetyce nastąpi to zapewne nieco wcześniej. 

Doświadczenia wynikające z wojny w Ukrainie i polityki surowcowej Rosji, pokazały że jedynie całkowita autonomia energetyczna może uchronić Europę od kryzysów, których obecnie doświadczamy. Europa z pewnością wyciągnie wnioski z obecnej niezwykle skomplikowanej sytuacji i prawdopodobnie zredukuje zapotrzebowanie na gaz i ropę naftową do poziomu dostaw gwarantowanych przez europejskich dostawców. A to będzie oznaczać, że oba te surowce będą źródłami rezerwowymi i uzupełniającymi dla pracy źródeł odnawialnych i wodorowych. Oczywiście pozostaną dalej podstawowymi surowcami dla wielkiej chemii.

Europa prawdopodobnie pozostanie liderem bez emisyjnej elektryfikacji życia gospodarczego i procesów przemysłowych. Inne rejony świata będą oczywiście rozwijać zieloną energetykę, lecz przez jeszcze długi czas węgiel, ropa naftowa i gaz ziemny będą pełniły kluczowe role w gospodarkach tych państw. Należy być świadomym, że dzisiaj Chiny są wielkim inwestorem w zieloną energetykę, a chcąc zapewnić sobie pozycję lidera w eksporcie będą zmuszone do szybkiego przejścia z energetyki emisyjnej na bez emisyjną, szczególnie w dostawach energii dla swojego przemysłu.

Podczas dyskusji postawiono również pytanie, jak odnajdą się koncerny petrochemiczne w nowej elektryczno – wodorowej gospodarce europejskiej, a w przyszłości światowej. Obserwuje się dziś już szeroko zakrojone programy inwestycyjne firm w odnawialne i wodorowe źródła energii. Skala inwestycji w niekopalne źródła energii, prowadzonych przez największe koncerny jest olbrzymia i pozwoli na stopniową reorientację biznesową tych wielkich firm. Jest wiele przykładów fuzji lub inwestycji kapitałowych pomiędzy koncernami naftowymi
i firmami z sektora zielonych inwestycji.

Rozwój odnawialnych źródeł energii oraz być może powrót do nowoczesnej energetyki nuklearnej prawdopodobnie całkowicie uniezależni Europę od konieczności importu paliw kopalnych. Zdaniem ekspertów rozwój energetyki wiatrowej w Polsce i w Europie postępuje i jest dziś procesem nieodwracalnym, również z powodu konieczności wygenerowania dużych dostaw zielonej energii dla procesów związanych z produkcją zielonego wodoru.

Polska elektrownia jądrowa ma być uruchomiona w 2033 roku. Projekt zakłada budowę trzech bloków o mocy 3 gigawatów, co pozwoli zredukować o co najmniej 15 – 20 % zużycie węgla w krajowej energetyce. Jeśli tak się stanie to będzie pozytywny sygnał dla całego sektora energetycznego w Europie. Trzy gigawaty energii z pierwszej polskiej elektrowni nuklearnej to ponad 25 terawatogodzin czystej energii, czyli tyle ile obecnie produkujemy ze wszystkich źródeł odnawialnych.

Ciesząc się z atomu nie możemy jednak zapominać o wciąż aktualnych wyzwaniach w sektorze energetyki. Powinniśmy jako kraj skupić się obecnie na krótkoterminowych problemach naszej energetyki i ciepłownictwa. A sytuacja staje się zdaniem przedstawicieli branży dramatyczna. Zablokowanie rozwoju lądowej energetyki wiatrowej przez tak zwaną ustawę 10H, spowodowało spowolnienie inwestycyjne w całej polskiej energetyce odnawialnej, co uniemożliwia dynamiczny przyrost źródeł OZE, nie pozwala w dostatecznym stopniu wpływać na obniżanie cen energii i grozi lokalnie brakami dostaw prądu – szczególnie tam gdzie dotychczasowa infrastruktura jest przestarzała i przeciążona. Tempo procedowania liberalizacji legislacji „anty-wiatrakowej” nie pozwala na szybkie inwestycje w nowoczesne źródła wytwarzania, jak również spowalnia modernizację linii przesyłowych. Prawdopodobnie już około 2025 będziemy zmuszeni do dużego importu energii, a w szczególności zielonej energii dla firm produkujących na rynki europejskie. I do momentu uruchomienia własnych morskich farm wiatrowych i elektrowni atomowej nie da się tego uniknąć. Być może uruchomienie projektu Bloki 200+, czyli programu remontów uelastyczniających pracę bloków 200MW i dostosowujących je do współpracy ze źródłami odnawialnymi, mogłoby złagodzić nieco deficyt energii, ale ten program obecnie jest również zawieszony.

Szczególnie sytuacja ciepłownictwa lokalnego, w mniejszych ośrodkach, jest bardzo trudna. Posiadamy około 400 lokalnych systemów ciepłowniczych, opartych głównie na technologiach węglowych. Najprostszym rozwiązaniem dotychczas wydawała się konwersja tych systemów na zasilenie gazem. Ale czy w obecnej sytuacji jest to rozsądne, czy dynamika cen gazu wróci do tej obserwowanej przed 24 lutego 2022 r.? Choć odpowiedzi nie znamy Polska wydaje się być przygotowana na zwiększone potrzeby gazowe związane ze stabilizacją pracy źródeł odnawialnych, i pomimo obecnych problemów, w przyszłości, po ustabilizowaniu się rynku gazu w Europie, udział gazu w polskim miksie ma szanse mimo wszystko być istotny. Tym bardziej, że część inwestorów pracuje już nad modernizacją systemów gazowych z wykorzystywaniem wodoru. Urządzenia ciepłownicze mogłyby być zasilane w przyszłości wyłącznie wodorem. Zielone elektrociepłownictwo to przyszłość rynku ciepła w Europie. Doświadczenia w tym temacie takich krajów jak Dania, Holandia czy Norwegia, wytyczają drogę do osiągnięcia tego celu w innych krajach Europy.

Wnioski

Zupełnie niezrozumiałym jest fakt, że w obliczu kryzysu energetycznego opóźnienia legislacyjne wstrzymują inwestycje w energetykę wiatrową o wielkości 10 GW, to znaczy około 30 TWh produkcji taniej zielonej energii. Sektor energetyki wiatrowej jest przygotowany na szybkie inwestycje i widzi możliwości ograniczenia deficytu zielonej energii, jak również znacznego obniżenia cen energii na polskim rynku. Generalnie – w opinii ekspertów – przewidywane jest dalsze wykorzystywanie gazu i ropy naftowej w energetyce, jako nośników uzupełniających pracę źródeł odnawialnych. Niepodważalne jest też wykorzystywanie tych surowców w procesach chemicznych.

Zaniepokojenie wywołuje stan polskiej energetyki i problemy jakie już są widoczne na rynku energii i gazu. Opóźnienia inwestycyjne właściwie w każdym sektorze energetyki grożą nie tylko wysokimi cenami, ale również niewystarczającą podażą energii i ciepła. Rozwiązaniem tego problemu – w krótkim terminie – może być tylko import, po trudnych do przewidzenia cenach. Chociaż i tutaj możliwości przesyłowe są daleko niewystarczające.

Tylko doraźne działania legislacyjne i inwestycyjne mogą zmniejszyć zagrożenie ograniczenia podaży mocy dla przemysłu i gospodarstw domowych.

Za szczególnie istotne uważamy :

• Odblokowanie możliwości inwestycyjnych w lądową energetykę wiatrową (ustawa 10 H),
• Ułatwienia inwestycyjne dla źródeł odnawialnych na terenach poprzemysłowych i pogórniczych,
• Intensyfikacja inwestycji w morskie farmy wiatrowe – racjonale wsparcie państwa w tym zakresie,
• Przyśpieszenie prac nad ustawą o liniach bezpośrednich,
• Realizacja programu rewitalizacji najefektywniejszych bloków 200 MW (program Bloki 200+),
• Uruchomienie programu prosumenta biznesowego – ułatwień i wsparcia dla firm budujących własne źródła energii,
• Komercjalizację linii niskich i średnich napięć (lokalne sieci przesyłowe).

Przedstawione powyżej propozycje nie wyczerpują katalogu potrzeb, zakres koniecznych zmian przepisów prawa jest o wiele większy, a brak skoordynowanych prac w tym zakresie naraża polską gospodarkę na stratę atrakcyjnych rynków eksportowych dla rodzimego przemysłu.

Włodzimierz Ehrenhalt
Główny Ekspert ZPP ds. Energetyki

Zobacz: 14.11.2022 Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Energetyki: Miejsce ropy naftowej i gazu ziemnego w nowoczesnej wodorowo-odnawialnej gospodarce europejskiej

Warszawa, 6 października 2022 r. 

 

OPINIA GŁÓWNEGO EKONOMISTY ZPP WS. ZNACZENIA DEMOGRAFII DLA ODBUDOWY UKRAINY

 

Sukces wojenny Ukrainy, którego prawdopodobieństwo dziś jest wysokie jak nigdy przedtem (choć to tylko prawdopodobieństwo a nie pewność, a wojna nadal trwa), przyniesie odzyskanie części (co bardziej prawdopodobne) lub całości terytorium utraconego na rzecz Rosji po roku 2014. Terytoria te są w dużej części wyludnione wskutek przesiedleń wewnętrznych spowodowanych działaniami wojennymi, uchodźctwa, przymusowych przesiedleń w głąb Rosji, czy wreszcie strat spowodowanych przez działania wojenne.

Sukcesy wojenne Ukrainy każą z coraz większym optymizmem myśleć o nadchodzącym wyzwaniu odbudowy kraju po zniszczeniach wojennych. Skala tych zniszczeń jest poważna, więc odbudowa będzie kosztować miliardy dolarów. Dyskusje dotyczące odbudowy kraju, modelu jej finansowania, sposobu zaangażowania prywatnych przedsiębiorstw, w szczególności polskich, warto uzupełnić rozważeniem wielkich wyzwań, przed którymi Ukraina stoi w krótkim i średnim okresie.

Po pierwsze, rodzi się pytanie jak i co należy odbudować. Czy w pierwszej kolejności powinna być odtworzona sieć infrastruktury transportowej, przesyłowej i przemysłowej oraz sieć osadnicza? Wschodnie obwody Ukrainy już przed rokiem 2014 zmagały się z wyzwaniami rozwojowymi (nieco podobnymi do tych, których w Polsce doświadczały regiony przemysłowe Górnego i Dolnego Śląska). Infrastruktura i kapitał materialny odziedziczony po ZSRR ulegały szybkiemu zużyciu, a odtwarzano je w zdecydowanie niewystarczającym stopniu. Proces wyczerpywania się potencjału gospodarczego regionu pogłębiała jeszcze polityka oligarchów, często szukających sposobu na maksymalizację dochodów w krótkim okresie.

Zapewne więc projekt odbudowy Ukrainy powinien być projektem cywilizacyjnym na skalę podobną do transformacji systemowej w Europie Środkowo-Wschodniej, z przekształceniem struktur gospodarczych, ekspansją zagranicznego kapitału, ograniczeniem skali korupcji i arbitralnych działań administracji. W ramach tego projektu potrzebna jest odpowiedź, jaka powinna być przyszłość gospodarcza wschodnich regionów Ukrainy. Poprzedzić ją powinna ocena faktycznego stanu kapitału materialnego i ludzkiego tego regionu.

Trzeba pamiętać, że początkowy optymizm okresu odbudowy może przerodzić się szybko w rozczarowanie i frustrację lokalnych społeczności. Zwłaszcza w zglobalizowanym świecie otwartych granic poskutkować to może dalszymi falami migracji. Jednocześnie, racjonalna strategia będzie ważna w warunkach potencjalnie gwałtownego napływu pierwszej fali pomocy finansowej. To ona powinna być dobrze zaadministrowana, bo z równym prawdopodobieństwem, kolejne fale tej pomocy – gdy pamięć o wojnie i sukcesie już się nieco zatrze, będą coraz mniejsze. A ryzyka związane z wydatkowaniem pomocy są znaczne. W projekt odbudowy zostaną zaangażowane firmy europejskie, w tym polskie, oraz amerykańskie – i będą one zainteresowane osiąganiem krótkookresowych korzyści (zwłaszcza, że będą dotknięte recesją, która właśnie się zaczyna). Udział w odbudowie Ukrainy może się więc okazać kolejnym sposobem na danie impulsu pogrążonym w recesji lub wychodzącym z niej gospodarkom Zachodu. Warto przypomnieć, że podobne cele (oprócz tych oficjalnie deklarowanych) przyświecały Amerykanom, w trakcie planu Marshalla, czy Niemcom w trakcie odbudowy i integracji RFN-NRD w latach 1990.

Poważniejsze wyzwanie czeka jednak Ukrainę w dłuższym okresie. Kraj zmaga się od dekad z bardzo głębokim kryzysem demograficznym, będącym wynikiem niskiego przyrostu naturalnego, wciąż niskiej oczekiwanej długości życia, dużej skali emigracji i strat terytorialnych. Kraj, który u początku swojego istnienia liczył ponad 50 milionów mieszkańców, zgodnie z cząstkowym e-cenzusem sprzed 2 lat zamieszkiwało (na obszarach kontrolowanych przez rząd) około 37 milionów osób, w tym 5,8 mln dzieci do 14 roku życia. Wojna spowodowała, jak wskazują szacunki IOM, uchodźctwo około 7 milionów osób. Z badań sondażowych, które IOM przeprowadził w lipcu wynika, że przynajmniej na razie nie planuje wracać co najmniej 2/3 z nich (czyli około 5 milionów).

Kto wyemigrował z Ukrainy? Przede wszystkim kobiety i dzieci. Wg danych z PESEL, wśród 1,3 mln Ukraińców, którzy uzyskali numer ewidencyjny, 580 tys. to dzieci (do 18 roku życia). Przyjmując, że około 400-450 tys. z nich jest w wieku do 14 lat oraz, że struktura populacji ukraińskich w innych krajach jest podobna, to 1/3 z uchodźców, czyli 2-2,5 mln osób stanowią dzieci w takim wieku. Oznacza to, że 30 do 40% dzieci w wieku do 14 lat opuściło Ukrainę! Żeby wyobrazić sobie konsekwencje: za 4 lata to pokolenie będzie wchodzić na ukraiński rynek pracy i w ciągu 14 lat pojawi się na nim 3-3,8 mln pracowników (zakładając, że nie będzie powrotów ale też nie będzie kolejnych fal migracji).  Porównajmy to do opuszczającego wtedy rynek pracy pokolenia (powiedzmy urodzonego między 1961 a 1975). W tym okresie rodziło się między 687 a 843 tys. dzieci rocznie, średnio – 740 tys. Łącznie urodziło się ponad 11 milionów dzieci (przyjmijmy, że około 9-10 milionów faktycznie żyje na Ukrainie i jest w aktywnych zawodowo). Różnica (ubytek pracowników) może więc sięgnąć 6-7 milionów w ciągu 14 lat! Wchodzące na rynek pracy kohorty będą miały 200-250 tys. – dla porównania, w ostatniej dekadzie w Polsce rodziło się  między 330 a 400 tys. dzieci.

Ten kryzys demograficzny może stanowić fundamentalną barierę rozwojową. Tak być nie musi – znamy przypadki krajów i regionów przeżywających okresy szybkiego wzrostu w warunkach zarówno gwałtownej utraty populacji, jak i długookresowych niekorzystnych trendów demograficznych. Niemcy Zachodnie po II wojnie przeżyły okres imponującego rozwoju pomimo ogromnych strat wojennych. Odbudowa udała się też w wielu innych krajach, w tym w Polsce – choć pamiętać trzeba, że „pomogła” tu niechęć do migrantów i uchodźców, która wsparła powroty po wojnie. Teraz będzie inaczej. Ponadto wtedy dalszy rozwój wspierała demografia – powojenny baby boom.

Okres rozwoju przeżyły też po transformacji kraje i regiony Europy Środkowo-Wschodniej zmagające się z wyzwaniami demograficznymi: Węgry i Niemcy Wschodnie to dobre przykłady. Tam jednak mamy do czynienia z powolnymi przemianami demograficznymi, a nie gwałtownym spadkiem populacji (Węgry), albo z migracjami wewnętrznymi  równoważonymi polityką konwergencji w ramach kraju (Niemcy).

O ile więc z odbudową Ukrainy wiążemy znaczne nadzieje, czynniki takie jak uwarunkowania demograficzne budzą troskę o jej przyszłość – mogą się one bowiem położyć cieniem na nadziejach na szybką odbudowę, a potem konwergencję z Europą. Rolą polityków jest szukać rozwiązań, które zmniejszyłyby skutki tych procesów.

Dr hab. Piotr Koryś
Główny Ekonomista ZPP

 

Zobacz: 06.10.2022 Opinia Głównego Ekonomisty ZPP ws. znaczenia demografii dla odbudowy Ukrainy

Warszawa, 28 września 2022 r. 

 

Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Rynku Pracy:
Ocena zmian w przepisach dotyczących zatrudniania cudzoziemców

Polski rynek pracy od wielu lat boryka się z niedoborem pracowników krajowych. Stąd  wciąż rosnące zainteresowanie pracodawców zatrudnianiem cudzoziemców. Na rynku Unii Europejskiej Polska przoduje w wydawaniu zezwoleń na pracę osobom spoza europejskiego obszaru gospodarczego –stanowią one ponad 26% wszystkich zezwoleń wydawanych w UE. Niezmiennie największe zapotrzebowanie na pracę cudzoziemców odnotowywane jest w branżach: przemysłowej, budowlanej, logistycznej oraz handlowej. Popyt na pracowników z zagranicy wzmaga presję pracodawców wywieraną na ustawodawcę w kwestii wprowadzania systemowych zmian mających na celu upraszczanie przepisów i procedur oraz usprawnianie i skracanie procesu wydawania zezwoleń na pracę obcokrajowców. Co do zasady (z wyjątkami określonymi w art. 87 ust 2 ustawy z dnia 20.04.2004 r.) pozwolenia na pracę w Polsce wymagane są od cudzoziemców z krajów trzecich tzn. niebędących obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej (UE), Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) lub obywatelami Szwajcarii.

Polski system prawny jest jednym z bardziej liberalnych w UE pod względem przyjmowania migrantów zarobkowych. Czy jednak odpowiada on potrzebom czasów? Czy może wymaga wprowadzenia bardziej nowoczesnych rozwiązań i narzędzi pozwalających na sprawne zatrudnianie cudzoziemców?

Obecnie mamy kilka obowiązujących aktów prawnych regulujących zagadnienia związane z dostępem do polskiego rynku pracy obywateli innych krajów. Najważniejsze z nich to:.

1. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – podstawowy akt prawny regulujący warunki i zasady wydawania, odmowy oraz uchylania zezwoleń na pracę, a także tryb postępowania oraz organy właściwe w tych sprawach,
2. Ustawa z dnia 15 czerwca 2012 r. o skutkach powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom przebywającym wbrew przepisom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – ustawa sankcyjna której regulacje obejmują tylko cudzoziemców z krajów trzecich, nakładająca na pracodawców obowiązki związane z zatrudnianiem cudzoziemców oraz określająca kary za wykroczenia i przestępstwa związane z nielegalnym zatrudnianiem obcokrajowców przez osoby prywatne i firmy,
3. Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach określająca zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Polski, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim oraz wyjazdu z niego, a także tryb postępowania oraz regulacje dotyczące organów właściwych w tych sprawach.

Regulacje te wraz z towarzyszącymi im aktami wykonawczymi – rozporządzeniami – były wielokrotnie nowelizowane. Nie tylko w związku z koniecznością ich dostosowywania do przepisów unijnych, ale także dlatego, że regularnie „swobodnie interpretowano” obowiązujące prawo. Nadążając zatem za potrzebą chwili nieustannie podejmowane były prace zmierzające do  uregulowania newralgicznych zapisów, uszczelnienia luk oraz właściwego oddania ducha przepisów w literze prawa. I tak np. do stycznia 2009 roku umowy zawierane z cudzoziemcami z państw spoza UE i EOG mogły być zawarte wyłącznie na okres udzielonego zezwolenia na pracę. Od 1 lutego 2009 roku przepis ten został usunięty z ustawy o promocji zatrudnienia i obowiązują w tym zakresie regulacje kodeksu pracy. Ponadto, od roku 2009 – zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dn. 29 stycznia 2009r., wprowadzona została uproszczona procedura uzyskiwania zezwoleń na pracę dla niektórych grup cudzoziemców (przepisy te dotyczą m.in. członków rodzin dyplomatów pracujących w Polsce i ich  służby domowej, trenerów sportowych i sportowców, lekarzy realizujących programy specjalizacyjne).

Najbardziej znaczące zmiany pojawiły się wraz z wejściem w życie ustawy o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r. (która zastąpiła wcześniejszą ustawę o tej samej nazwie z roku 2003). Nowe regulacje uprościły procedury ubiegania się o zezwolenia na pobyt, a także wprowadziły zmiany w nazewnictwie: dotychczasowe zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony zostało zastąpione instytucją zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast zezwolenie na osiedlenie się zastąpiono zezwoleniem na pobyt stały. Uregulowano również przepisy ogólne oraz wyszczególniono rodzaje zezwoleń na pobyt czasowy. Wprowadzono funkcjonujące aż do początku roku 2022 rozwiązania, m.in.:

• jedną procedurę uzyskiwania zezwolenia na pobyt i pracę w miejsce uprzednio funkcjonujących dwóch odrębnych procedur,
• możliwość ubiegania się o pobyt stały na terytorium RP przez cudzoziemców posiadających Kartę Polaka,
• instytucję zgody na pobyt tolerowany oraz zgody na pobyt na terytorium RP ze względów humanitarnych,
• podmiotem ubiegającym się o zezwolenie stał się cudzoziemiec, a nie jak we wcześniejszych rozwiązaniach wyłącznie pracodawca,
• uproszczono zasady weryfikacji dochodu i miejsca zamieszkania – odstąpiono od wymogu wskazania przez cudzoziemca tytułu prawnego do lokalu na rzecz wskazania miejsca zamieszkania w Polsce, zaprzestano badania rzeczywistych kosztów pobytu cudzoziemca w Polsce na rzecz wykazania przez niego dochodu przekraczającego wskazane w ustawie minimum,
• zaniechano uprzednio stosowanego automatycznego cofnięcia zezwolenia na pracę w sytuacji jej utraty przez cudzoziemca – dopuszczono możliwość pozostawania przez cudzoziemca bez pracy przez 30 dni w okresie ważności zezwolenia,
• wydłużono z 2 do 3 lat okres pobytu czasowego w Polsce,
• uproszczono procedury w zakresie udzielania zezwolenia na pobyt czasowy i stały dla ofiar handlu ludźmi.

Kolejne zmiany w przepisach wykonawczych pojawiły się w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. Wprowadziło ono dalsze uproszczenia poprzez rozszerzenie katalogu grup cudzoziemców mogących wykonywać pracę na terenie RP bez konieczności uzyskiwania zezwolenia. Zgodnie z tymi regulacjami – jeżeli cudzoziemiec, któremu pracodawca zamierza powierzyć pracę, jest obywatelem Ukrainy, Białorusi, Rosji, Mołdawii, Gruzji lub Armenii, może pracować bez zezwolenia na pracę, ale nie dłużej niż przez 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy (liczone łącznie u wszystkich pracodawców, u których cudzoziemiec pracował w tym okresie) na podstawie oświadczenia pracodawcy złożonego i zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy.

Na następny duży pakiet zmian przyszło czekać pracodawcom do ubiegłego roku. Ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach weszła w życie (w styczniu 2022 r.) nowelizacja i wprowadziła następujące regulacje:

• wydłużono z 12 do 24 miesięcy możliwość zatrudnienia cudzoziemców na podstawie rejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy oraz zlikwidowano dwunastomiesięczny okresu rozliczeniowy,
• zrezygnowano z wymogu posiadania zapewnionego miejsca zamieszkania, a także z wymogu posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania cudzoziemca i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu,
• wprowadzono wymóg posiadania wynagrodzenia, które nie może być niższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę niezależnie od wymiaru czasu pracy i rodzaju stosunku prawnego stanowiącego podstawę wykonywania pracy przez cudzoziemca,
• wprowadzono bezpośrednio do ustawy o cudzoziemcach 60-dniowy termin załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w pierwszej instancji,
• wprowadzono nowy, uproszczony tryb zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w przypadku zmiany podmiotu powierzającego wykonywanie pracy,
• umożliwiono ministrowi właściwemu do spraw gospodarki ogłoszenie listy przedsiębiorców prowadzących działalność o strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej, co ma przyspieszyć wydawanie zezwoleń dla cudzoziemców podejmujących zatrudnienie u takiej kategorii pracodawców, 
• ustanowiono również podstawę prawną, na mocy której możliwe będzie priorytetowe rozpatrywanie wniosków o wydanie wiz krajowych w celu wykonywania pracy obywatelom państw wskazanych w rozporządzeniu, które może zostać wydane przez ministra właściwego do spraw zagranicznych.

Ewolucja przepisów wydaje się zmierzać w dobrym kierunku, jakkolwiek procedury wciąż zajmują mnóstwo czasu. Ponadto współpraca i wymiana informacji pomiędzy jednostkami administracji publicznej zaangażowanymi w procesy decyzyjne bywa utrudniona. Dla przykładu w tym roku pracodawcy musieli się borykać z zarzutami nielegalnego zatrudniania w związku z powierzeniem cudzoziemcowi większej liczby godzin pracy niż zadeklarowana w oświadczeniu, ignorowaniem przez urzędy przepisów ustaw: antycovidowej i dotyczącej przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę w zakresie dotyczącym podstaw pobytu i pracy w Polsce, dowolną interpretacją przepisów prawa dokonywaną przez urzędy itp.

Chcąc wyjść naprzeciw coraz wyraźniej werbalizowanym oczekiwaniom skrócenia czasu załatwiania formalności związanych z uzyskaniem stosownych zezwoleń Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej podjęło inicjatywę wyłączenia części przepisów dotyczących zatrudniania cudzoziemców i ujęcia ich w jednej regulacji ustawowej. I tak, kilka dni temu do konsultacji społecznych przekazano projekt Ustawy o zatrudnianiu cudzoziemców. Ustawa jest realizacją zapisów Krajowego Planu Odbudowy, a konkretnie obszaru związanego z efektywnymi instytucjami na rzecz rynku pracy. Ustawa opiera się na dotychczasowych rozwiązaniach prawnych i – choć nie rewolucyjna – wprowadza szereg oczekiwanych przez rynek zmian. Czy zmiany te po konsultacjach pozostaną w ustawie, czy też ulegną modyfikacjom, okaże się już wkrótce.

Resort  zaproponował w propozycji przepisów następujące nowe rozwiązania:

• pełną elektronizację procedur związanych z uzyskaniem zezwolenia na pracę cudzoziemców – przez system teleinformatyczny, którego funkcjonalność ma zostać rozbudowana, elektronizacja to przede wszystkim możliwość współpracy na poziomie systemu wszystkich organów zaangażowanych w wydanie zezwolenia, uproszczone zostaną m.in. kontrola legalności pobytu, badanie porównywalności wynagrodzeń, badanie przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, weryfikacja karalności pracodawców powierzających pracę, umożliwiony zostanie bezpośredni elektroniczny kontakt pracodawcy z organem wydającym zezwolenie, nastąpi pełna cyfryzacja dokumentacji – e-wnioski o wydanie zezwolenia, wpisy e-oświadczeń o powierzeniu wykonania pracy, elektroniczne rejestry i bazy danych,
• likwidację tzw. testu rynku pracy  przy ubieganiu się o zezwolenie na pracę (sprawdzenie, czy na lokalnym rynku pracy nie ma zarejestrowanych polskich bezrobotnych, których można zatrudnić – mają oni pierwszeństwo w zatrudnieniu przed cudzoziemcami), rozwiązanie od dawna oczekiwane przez pracodawców, gdyż przepis był praktycznie fikcją,
• zmianę nazwy oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi na oświadczenie o zatrudnieniu cudzoziemca,
• likwidację odrębnego postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę, które obecnie jest wydawane, gdy pracodawca kontynuuje powierzenie pracy cudzoziemcowi na tym samym stanowisku, tj. możliwość kontynuowania zatrudnienia na tym samym stanowisku do czasu wydania nowego zezwolenia,
• wprowadzenie obligatoryjnej (dotychczas była fakultatywna) przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pracę, gdy pracodawca nie opłaca składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne lub zaliczek na podatek dochodowy,

oraz pozostawił nie zmienione te zapisy, których zmiany oczekiwano, a mianowicie:

• starosta a nie powiatowe urzędy pracy będą rejestrowały oświadczenia w ewidencji,
• zezwolenia na pracę nadal będzie wydawał wojewoda,
• praca sezonowa pozostaje na 9 miesięcy,
• nie będzie instytucji przedłużenia zezwolenia na pracę, będzie natomiast usprawnienie procedury wydania nowego zezwolenia na pracę, jeżeli cudzoziemiec wykonywał pracę zgodnie z poprzednio wydanym zezwoleniem na pracę,

co więcej, proponuje także niekorzystne rozwiązania np.:

• ograniczenie z 3 lat do 1 roku okresu, na które będzie wydawane zezwolenie na pracę (gdy firma działa krócej niż rok, gdy niski będzie wymiar czasu pracy cudzoziemca, gdy zatrudnienie będzie odbywało się na podstawie umów cywilnoprawnych),
• przy zatrudnianiu na umowy cywilnoprawne będzie pobierana opłata, która zwiększy koszty zatrudnienia cudzoziemca,
• w zakresie wykorzystywania tzw. outsourcingu pracowniczego, przewiduje się odmowę wydania zezwolenia na pracę, gdy cudzoziemiec na podstawie umowy z pracodawcą wykonywałby pracę na rzecz i pod kierownictwem osoby trzeciej, a nie miałby statusu pracownika tymczasowego zatrudnionego przez agencję pracy tymczasowej, świadczącej swoje usługi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z obwiązującymi przepisami.

Przepisy nowej ustawy znacznie zaostrzą kary za nielegalne zatrudnienie. Maksymalna kara nadal będzie wynosiła 30 tys. zł, ale w art. 76 ust. 9 projektu wprowadzono przepisy z których wynika, że wymiar kary grzywny powinien być wymierzony proporcjonalnie do liczby cudzoziemców, którym powierzono pracę nielegalnie, w kwocie nie niższej niż 500 zł za jednego cudzoziemca. Zatem łączny wymiar kary w przypadku nielegalnego zatrudniania dużych grup pracowników będzie bardzo dotkliwy (dotychczas ujawnienie nielegalnego zatrudnienia było równoznaczne z mandatem w wysokości 2-3 tys. zł. wymierzanym w dolnych granicach kary grzywny).  

Propozycje przepisów przedstawione w ustawie należy ocenić jako idące w dobrym kierunku. Upraszczanie i skracanie dość zawiłych i długotrwałych procedur, odciążanie urzędów odpowiedzialnych za procedowanie spraw, ułatwianie komunikacji i współpracy poprzez elektronizację i cyfryzację procesów, wsparcie dla osób wykluczonych cyfrowo, walka z nieuczciwymi praktykami w zatrudnianiu cudzoziemców to dobra droga do ucywilizowania rynku pracy obcokrajowców w Polsce. Pozostają jednak wątpliwości co do niektórych zaproponowanych rozwiązań oraz przede wszystkim sceptycyzm w zakresie pełnej elektronizacji procesu – jak szybko powstaną i jak efektywnie działać będą bazy danych, na ile bezawaryjny będzie system, czy wszystkie zaangażowane strony będą z niego sprawnie korzystać, jak skuteczna będzie współpraca i wymiana informacji?

Należy mieć nadzieję, że w ramach sprawnego i produktywnego procesu uzgodnień uda się wypracować akceptowalne i jednoznaczne przepisy, które po krótkim vacatio legis wejdą w życie jeszcze w tym roku.

 

Anna Chylińska
Główny Ekspert ZPP ds. Rynku Pracy

 

Zobacz: 28.09.2022 Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Rynku Pracy: Ocena zmian w przepisach dotyczących zatrudniania cudzoziemców 

12 lipca 2022 r. 

 

Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Energetyki: Perspektywy rozwoju farm wiatrowych i źródeł fotowoltaicznych w świetle procedowanych obecnie ustaw

 

Pomimo okresu wakacyjnego trwają intensywne prace legislacyjne dotyczące zagadnień inwestycyjnych w obszarze odnawialnych źródeł energii. Jest to oczywiście zrozumiale, bowiem nasza energetyka znalazła się w niezwykle trudnym położeniu, co związane jest zarówno z nową dla naszego kraju sytuacją geopolityczną , jak i zaległościami legislacyjnymi w obszarze energetyki z lat poprzednich.

4 lipca 2022 roku, Rada Ministrów przyjęła projekt nowelizacji ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (UD 207). Projekt zostanie teraz skierowany do prac parlamentarnych. Jest to nowelizacja tak zwanej ustawy „10 H”, uchwalonej w 2016 roku i uniemożliwiającej w istocie rozwój inwestycji w lądowe farmy wiatrowe. Uchwalając tak kontrowersyjną ustawę praktycznie uniemożliwiono prace nad nowymi projektami farm wiatrowych, pozostawiając na szczęście możliwość inwestycji w te projekty które posiadały już pozwolenia na budowę. Wyhamowanie inwestycyjne nastąpiło właśnie teraz, kiedy w zasadzie powstały wszystkie możliwe do wybudowania obiekty na podstawie, wydanych przed 2016 rokiem, pozwoleń na budowę.

W międzyczasie lądowa energetyka wiatrowa stała się najtańszym źródłem energii elektrycznej, co w obecnej sytuacji związanej z wojną w Ukrainie staje się szczególnie istotne. Prace nad kształtem nowelizacji trwały dość długo i początkowo prowadzono je w Ministerstwie Rozwoju, jednakże dopiero po przejęciu prac przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska procedowanie dokumentu nabrało tempa i konkretne zapisy, przywracające możliwości inwestycyjne, ujrzały światło dzienne. Odtworzenie możliwości inwestycyjnych dla lądowej energetyki wiatrowej to bardzo dobra wiadomość nie tylko dla inwestorów, ale również dla całej polskiej gospodarki.

Deficyt podaży zielonej energii narasta, a farmy wiatrowe to najbardziej dynamiczna inwestycyjnie technologia odnawialnych źródeł energii. Jednakże bądźmy świadomi że zapisy procedowanej nowelizacji nie spowodują od razu raptownego wzrostu inwestycji. Pozostanie przez pewien czas nieufność co do stabilności polityki energetycznej państwa w obszarze źródeł odnawialnych. Na skutek wprowadzenia praktycznie zakazu inwestowania w lądową energetykę wiatrową w 2016 roku, wielu inwestorów poniosło wymierne straty, co odbiło się niekorzystnym dla całości branży w Polsce echem i przywrócenie zaufania do ram prawnych gwarantowanych przez Państwo musi potrwać.

Ustawa została dopracowana przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska i przyjęta przez Radę Ministrów. To bardzo dobra wiadomość dla całej polskiej gospodarki i należy wyrazić uznanie dla MKiŚ za determinację w tej sprawie. Jako osoba prowadząca inwestycje w lądowe farmy wiatrowe przez dwanaście lat i mająca pewne doświadczenie w procesie inwestycyjnym tego rodzaju źródeł energii, obawiam się jednak czy w świetle zapisów tej nowelizacji można liczyć na szybki przyrost inwestycji. Chyba jednak nie, gdyż stopień komplikacji dotyczący uzgodnień związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz niepewność co do losu projektu już po przeprowadzeniu uzgodnień, związana z ewentualnym oporem społecznym, będą zniechęcały część inwestorów do rozpoczynania nowych projektów. Nowelizacja z całą pewnością pozwoli na dokończenie tych projektów które posiadają znaczny stopień zaawansowania, na przykład uzyskały w przeszłości decyzję środowiskową, która pozostaje w mocy. To stanowczo za mało. Wymagania polskiej gospodarki to około 10 GW nowych wiatrowych projektów na lądzie i to do 2028 roku.

Dodatkowym czynnikiem ograniczającym inwestycje będzie nadchodzący okres wyborczy, który wpłynie na wstrzemięźliwość instytucji powołanych do wydawania decyzji. A ustawa pozostawia sporą lukę interpretacyjną i możliwości przeciągania wydawania decyzji.

Podsumowując, uchwalenie nowelizacji ustawy 10 H to bardzo pozytywna informacja pokazująca że nasze władze powracają do polityki zielonego ładu, dająca szersze pole negocjacyjne z Komisją Europejską, co do tempa i wymiaru polskiej transformacji energetycznej. To również ponowne otwarcie możliwości inwestycyjnych zarówno dla inwestorów prywatnych jak i dla spółek Skarbu Państwa w lądową energetykę wiatrową. Ale moim zdaniem przepisy będą wymagały dalszej liberalizacji i dopracowania, jeśli chcemy aby te inwestycje osiągnęły pożądaną dla gospodarki skalę.

Przy okazji dyskusji o roli energetyki wiatrowej w polskim bilansie energetycznym warto także ocenić możliwości morskiej energetyki wiatrowej w całości dostaw zielonej energii dla polskiej gospodarki. Według założeń polskich władz w najbliższej dekadzie powinniśmy wybudować co najmniej 6 GW morskiej energetyki wiatrowej, a dalsze plany mówią nawet o 10 – 12 GW mocy zainstalowanej do 2040 r. Nawet ta pierwsza wartość wiąże się z bardzo napiętym harmonogramem realizacyjnym, aczkolwiek możliwym do dotrzymania. Jednakże – pod warunkiem ścisłej współpracy legislatorów, regulatora i inwestorów. Nie widzimy szczególnej dynamiki w tym zakresie, a energia z takich inwestycji jest nam niezwykle potrzebna. To dość stabilne i cenowo akceptowalne źródła energii. Przy zaangażowaniu wymienionych powyżej stron gospodarka mogłaby otrzymać pierwsze megawatogodziny z morskiej energetyki wiatrowej już w 2025 roku, ze znaczną tendencją wzrostową w następnych latach. W ostatnim czasie w dyskusjach branżowych pojawia się problem notyfikowanej w Komisji Europejskiej ceny maksymalnej dla morskiej energetyki wiatrowej, która w obliczu zmieniających się warunków inwestycyjnych (wojna, inflacja, zaburzone łańcuchy dostaw, wzrost kosztów surowców, zmiana referencyjnych stóp procentowych, rosnąca globalna aktywizacja w obrębie offshore wind) coraz silniej ciąży inwestorom. Szczególnie, że pojawiają się rozwiązania prawne potencjalnie dodatkowo obciążające budżety projektów i mogące wydłużyć harmonogramy ich realizacji. Przykładem jest pomysł certyfikacji lądowego fragmentu infrastruktury morskiej farmy wiatrowej, który de facto dubluje istniejące już regulacje i procedury w obrębie zapewniania odpowiedniej jakości i bezpieczeństwa sieci. Morska energetyka wiatrowa to niezwykle ważny element całej polskiej gospodarki ze względu na powstanie nowego sektora i tysięcy miejsc pracy, które zwiększą potencjalne możliwości wytwórcze polskiego przemysłu. Wszelkie bariery legislacyjne powinny być w tym sektorze natychmiast likwidowane.

Uzupełnieniem inwestycyjnym dla lądowej i morskiej energetyki wiatrowej powinny być źródła solarne, gdyż ich wspólna praca powoduje bardziej stabilne dostawy energii dla odbiorców. Wielkoskalowe źródła solarne to inwestycje mało skomplikowane, o niewielkim wpływie na  środowisko i jak najbardziej pożądane dla naszego bilansu energetycznego. Należy uczynić wszystko co możliwe aby ułatwić szybki rozwój tych inwestycji. To również projekty oczekiwane społecznie, nie budzące takich obaw jak inwestycje wiatrowe.

Tymczasem w projekcie zmian ustawy o planowaniu przestrzennym znalazły się propozycje utrudniające inwestycje w źródła fotowoltaiczne. Projekt bowiem zakłada obowiązek lokalizacji źródeł słonecznych o mocy powyżej 1 MW w oparciu o MPZP (Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego). Jest to zmiana blokująca dalszy rozwój takich źródeł odnawialnych i wysoce niekorzystna dla polskiej gospodarki. Efekty wprowadzenia takiego obowiązku mogą być zbliżone do tych, jakie spowodowała ustawa 10 H w inwestycjach wiatrowych. Organizacje zrzeszone w Radzie Koordynacyjnej do Spraw Rozwoju Fotowoltaiki, przy Ministerstwie Klimatu i Środowiska, zaprotestowały wobec takich ograniczeń i przedstawiły inną propozycję – promującą rozwój źródeł solarnych. Konieczność sporządzania MPZP występowałaby dla inwestycji których obszar przekraczałby 10 ha, co przekłada się – przy zastosowaniu nowoczesnych paneli fotowoltaicznych – na farmę o mocy w zakresie 12 do 15 MW. A taka farma to już znaczący dostawca zielonej energii. Elektrownia hybrydowa składająca się z farmy solarnej o mocy 15 MW, elektrowni wiatrowej o mocy 25 – 30 MW i stabilizowana blokiem gazowym o mocy 7 – 10 MW to optymalnie skonstruowane źródło taniej energii. Można powiedzieć że to modelowy przykład energetyki rozproszonej w polskich warunkach. Cena energii z takiego źródła nie powinna przekroczyć 300 – 350 PLN za 1 MWh energii, co powoduje że można pomyśleć o zastosowaniu takiego źródła w ciepłownictwie. Miejmy na uwadze że dzisiejsze ceny energii elektrycznej w kontraktach na rok 2023 przekroczyły już 1500 PLN za MWh. Propozycja Rady Koordynacyjnej zyskała poparcie części spółek Skarbu Państwa, które proponują jeszcze szersze ułatwienia inwestycyjne. Spółki posiadają tereny pogórnicze i poprzemysłowe, na których można szybko i tanio wybudować instalacje odnawialne, pod warunkiem ułatwień legislacyjnych. Obie propozycje należy popierać gdyż mogą w znaczącym stopniu ułatwiać inwestycje w źródła fotowoltaiczne, które współpracując z lądowymi farmami wiatrowymi zwiększają bezpieczeństwo energetyczne państwa, gwarantując jednocześnie trwały i rozsądny poziom cen energii. A to z kolei umożliwia rozwój elektrociepłownictwa bazującego na zielonych źródłach. Problemy związane z modernizacją ciepłownictwa są dziś ogromnym wyzwaniem w procesie transformacji energetyki.

 

Włodzimierz Ehrenhalt
Główny Ekspert ZPP ds. Energetyki

 

Zobacz: 12.07.2022 Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Energetyki: Perspektywy rozwoju farm wiatrowych i źródeł fotowoltaicznych w świetle procedowanych obecnie ustaw

Warszawa, 31 maja 2022 r. 

 

Opinia Głównej Ekspertki ZPP ds. Gospodarki Cyfrowej ws. regulacji biometrii

 

Ostatnimi czasy za sprawą unijnego Aktu o sztucznej inteligencji zrobiło się głośno na temat regulacji biometrii. Biometria to dziedzina nauki zajmująca się pomiarami istot żywych w celu określenia ich indywidualnych cech. Posiada szerokie zastosowanie w weryfikacji tożsamości, autoryzacji dostępu do systemów informatycznych czy identyfikacji osób, a szybki postęp technologiczny sprzyja jej popularyzacji. W Akcie o sztucznej inteligencji, UE postanowiła wyznaczyć pewne granice dla rozwoju technologii w celu ochrony podstawowych praw i wolności. Dlatego w propozycji Komisji Europejskiej znalazł się między innymi zakaz biometrycznego rozpoznawania twarzy w czasie rzeczywistym w miejscach publicznych.

Wykorzystywanie sztucznej inteligencji do rozpoznawania twarzy bez wyraźnej zgody i przetwarzanie tych danych do bliżej nieznanych celów słusznie przywodzi nam namyśl dystopijne wizje rodem z filmów sci-fi. O zakaz wykorzystywania stycznej inteligencji do automatycznego rozpoznawania cech biometrycznych ludzi w przestrzeni publicznej apelowała Europejska Rada Ochrony danych wraz z Wojciechem Wiewiórskim. Europejskim Inspektorem Ochrony Danych. W ich ocenie takie narzędzia stanowią niedopuszczalną ingerencję w prawa i wolności obywateli.

Po przeciwnej stronie barykady w stosunku do obrońców prywatności znajdują się organy ścigania, które podkreślają konieczność wykorzystania nowych technologii w celu zapewnienia bezpieczeństwa. Oficerowie służb apelują o utrzymanie możliwości rozpoznawania twarzy w przypadku osób poszukiwanych lub podejrzanych o popełnienie przestępstwa. Jak podkreślają, wykorzystanie technologii pozostałoby ograniczone i wykorzystywane jedynie w ściśle określonych sytuacjach, a nie stosowane do przekroju populacji.

Państwa członkowskie pozostają podzielone. Zaledwie kilka dni temu francuska prezydencja podniosła, że znalezienie porozumienia w sprawie zasad dotyczących sztucznej inteligencji dla organów ścigania, w tym zakazu rozpoznawania twarzy w czasie rzeczywistym w przestrzeni publicznej, może okazać się trudne. Niektóre kraje UE domagają się surowszych zakazów, podczas gdy inne chcą, by organy ścigania miały większą swobodę w stosowaniu rozpoznawania twarzy i technologii wysokiego ryzyka. UE jest wszakże obszarem bez granic, co skrzętnie wykorzystują przestępcy, przemieszczając się pomiędzy krajami i utrudniając pracę wymiarowi sprawiedliwości. Z danych Europolu wynika, że 70 proc. zorganizowanych grup przestępczych w UE działa w więcej niż trzech krajach członkowskich, a w prawie dwóch trzecich przypadków wśród ich członków znajdują się osoby z różnych państw.

Tu dochodzimy do kolejnej kwestii, a mianowicie regulacji umożliwiających organom ścigania wymienianie się informacjami pewnymi informacjami, takimi jak odciski palców, dane DNA i informacje o właścicielach pojazdów, czy na obszarze UE. Wymiana takich informacji jest możliwa na mocy Konwencji z Prum o współpracy transgranicznej w celu zwalczania terroryzmu, przestępczości transgranicznej i nielegalnej imigracji z 2005 r. Konwencje oryginalnie podpisało siedem państw członkowskich, a na jej podstawie Rada UE w 2008 r. przyjęła decyzję Prum, która stosowała się już do wszystkich państw członkowskich. W skrócie, jeśli funkcjonariusze z Polski podejrzewają że poszukiwana przez nich osoba przebywa w Grecji, mogą poprosić o greckie służby o sprawdzenie odcisków w swojej bazie danych. Nie istnieje jednak centralny, zautomatyzowany system, który ułatwiałby wymianę informacji. Niedługo ma się to zmienić.

W grudniu 2021 r. Komisja Europejska przedłożyła pakiet legislacyjny wzmacniający transgraniczną współpracę policyjną. W ramach pakietu znalazła się propozycja rozporządzenia Prum II. Nowa regulacja ma w znacznym stopniu zautomatyzować wymianę informacji pomiędzy służbami państw członkowskich, ale również rozszerzyć katalog informacji, które mogą być przetwarzane m.in. wizerunki twarzy, zdjęcia, informacje z rejestrów karnych i dane z praw jazdy. W efekcie powstanie ogromny system do porównywania zdjęć podejrzanych przy użyciu algorytmów rozpoznawania twarzy w zautomatyzowanym procesie.

Obrońcy praw człowieka ostrzegają, że w ten sposób UE może stworzyć największy system masowego nadzoru biometrycznego na świecie. Jak to się stało, że UE z jednej strony chce zakazać wykorzystywania sztucznej inteligencji do rozpoznawania twarzy w Akcie o sztucznej inteligencji, a z drugiej pracuje nad systemem automatyzacją rozpoznawania twarzy w rozporządzeniu Prum II? Różnica tkwi w czasie. Akt o sztucznej inteligencji zakazuje rozpoznawania twarzy w czasie rzeczywistym. Rozporządzenie Prum II ma umożliwić przeszukiwanie baz danych, czyli retrospektywne rozpoznawanie twarzy. Jakie to ma przełożenie na poszanowanie praw podstawowych? Analitycy EDRi, kolektywu walczącego o prawa cyfrowe, twierdzą, że retrospektywne analizowanie twarzy może nieść równie groźne skutki – np. pozwoli określenie gdzie była i z kim widziała się dana osoba 5 lat temu, co może być zupełnie inaczej odebrane w świetle aktualnie dostępnych informacji. Ostatecznie, automatyzacja procesu wymiany informacji jest niczym innym niż obniżeniem zabezpieczeń proceduralnych i sądowych, które gwarantują, że dane wrażliwe są udostępnianie służbom innych krajów tylko gdy jest to faktycznie konieczne.

Podsumowując, to co możemy zaobserwować to niewątpliwie chaos w obszarze regulacji biometrii. Instytucje UE chwalą się walczeniem o poszanowanie prywatności w rozporządzeniach takich jak Akt o sztucznej inteligencji, a jednocześnie bez rozgłosu wprowadzają inwazyjne rozwiązania w Prum II. ZPP wielokrotnie podkreślał konsekwencje wynikające z tworzenia konfliktujących przepisów, jednak głęboko zdumienia nas poziom niespójności rozwiązań proponowanych w kwestii regulacji biometrycznego rozpoznawania twarzy.

 

Kamila Sotomska
Główna Ekspertka ZPP ds. gospodarki cyfrowej

 

Więcej: 31.05.2022 Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Gospodarki Cyfrowej ws. regulacji biometrii

Warszawa, 5 maja 2022 r. 

 

Opinia Głównego Eksperta ds. Gospodarki Cyfrowej ws. Aktu o sztucznej inteligencji

 

Choć prace nad nowym rozporządzeniem o sztucznej inteligencji wciąż trwają, to już dziś wiemy na pewno, że Unia Europejska jako pierwsza na świecie ureguluje działanie sztucznej inteligencji – a tym samym wyznaczy globalny standard, za którym podążą inne kraje.

W kwietniu zeszłego roku Komisja Europejska przedstawiła projekt unijnego rozporządzenia w sprawie sztucznej inteligencji (Artificial Intelligence Act lub AIA). Jest to pierwsza na świecie próba kompleksowego uregulowania technologii wykorzystującej sztuczną inteligencję (SI). Zgodnie z nowymi zasadami, rozwój SI ma stawiać w centrum zainteresowania człowieka i być oparty na poszanowaniu europejskich wartości. Dlatego SI powinna być surowo i przejrzyście uregulowana, zwłaszcza w sektorach podwyższonego ryzyka. Z tak sformułowanymi celami naturalnie nie sposób się nie zgodzić. Problem pojawia się dopiero wtedy, gdy dokładniej przyjrzymy się zapisom AIA.

Kontrowersje według definicji SI

Analizę AIA warto zacząć od samej definicji sztucznej inteligencji. Środowisko naukowe nie osiągnęło jeszcze konsensusu w tej kwestii, a szybki postęp technologiczny z pewnością nie ułatwia zadania. Komisja zaproponowała własną definicję, która miała w jak największym stopniu być neutralna technologicznie oraz w jak najmniejszym stopniu podlegać dezaktualizacji. Jednak w efekcie Komisja zaklasyfikowała jako SI nie tylko mechanizmy uczenia maszynowego, ale również metody oparte na logice i wiedzy, podejścia statystyczne, estymację bayesowską oraz metody wyszukiwania i optymalizacji – czyli większość oprogramowań komputerowych. Definicja zaproponowana przez Radę jest bardziej wyważona, jednak to może nie rozwiązać problemu, a przynajmniej nie na stałe. AIA przewiduje obowiązkową rewizję co 24 miesiące, która umożliwi Komisji Europejskiej aktualizację katalogu systemów uznanych za SI. Taki zapis z jednej strony jest zrozumiały w obliczu szybkiego postępu, a z drugiej obniża stabilność prawa i będzie zniechęcać do inwestycji i rozwoju SI na terenie UE. Decyzja o zaklasyfikowaniu technologii jako SI nie powinna być podejmowana pochopnie – Centre for Data Innovation oszacowało, że koszt uzyskania zgodności z wymogami technologii wysokiego ryzyka to aż 400 tys. euro dla przedsiębiorstw z segmentu MŚP.

Lepiej być drugim na mecie?

W drugiej kolejności warto zwrócić uwagę na wymagania, jakie AIA stawia przed firmami technologicznymi. W pewnym sensie sukces AIA – jak każdego innego rozporządzenia – zależy od tego, czy obowiązki są wykonalne, racjonalne i proporcjonalne. Niestety, w AIA znajdujemy wiele zapisów, które są pozbawione tych cech – np. taki, że „zbiory danych dotyczących szkolenia, walidacji i testowania powinny być istotne, reprezentatywne, wolne od błędów i kompletne”. Choć cel jest słuszny, w praktyce nie da się tego zagwarantować. Dodatkowo przepis ten zdaje się ignorować fakt, że niektóre techniki, mające na celu poprawę prywatności użytkowników, celowo wprowadzają błędy do zbiorów danych.

Bycie prekursorem i wyznaczanie światowych standardów jest oczywiście osiągnięciem samym w sobie. Jednak należy się zastanowić, czy w przypadku regulacji nie warto czasami być tym drugim na mecie. Za przykład może tutaj posłużyć inne niedawne osiągnięcie UE, tj. Akt o rynkach cyfrowych znany szerzej pod swoją angielską nazwą Digital Markets Act (DMA). Negocjacje DMA zakończyły się w zawrotnym tempie 18 miesięcy od momentu opublikowania projektu rozporządzenia przez Komisję, co nie pozostało bez wpływu na jakość niektórych rozwiązań. Niedługo po publikacji projektu DMA Wielka Brytania ogłosiła chęć reformy systemu prawa konkurencji. Brytyjczycy rozpoczęli konsultacje publiczne w połowie 2021 r. Ich wyniki jeszcze nie zostały opublikowane, a na początku tego roku brytyjski minister ds. technologii Chris Philp powiedział, że podejście jego rządu będzie bardziej „elastyczne” niż unijne DMA.

Jedną z kluczowych różnic jest to, że przepisy brytyjskie będą bardziej dostosowane do konkretnej firmy, której przyznano pozycję strategiczną na rynku, w odróżnieniu od podejścia unijnego, które zakłada, że wszystkie firmy muszą przestrzegać tego samego zbioru zakazów i zobowiązań, mimo znacznych różnic w ich modelach biznesowych. Podejście „one-size-fits-all” jest jednym z największych problemów DMA, który był szeroko krytykowany podczas prac nad rozporządzeniem. Bez wątpienia Brytyjczycy, przyglądając się pracom nad wdrożeniem DMA, będą mogli wyciągnąć wiele więcej przydatnych wskazówek na temat tego, jak zaprojektować krajową legislację.

Unia Europejska osiągnęła swój cel – wreszcie zajęła pierwsze miejsce na świecie w czymś związanym z sektorem technologicznym. Nie jest to jednak rozwój ani stopa inwestycji, tylko… regulacje.

Kamila Sotomska
Głównym Ekspert ZPP ds. Gospodarki Cyfrowej 

***
Tekst został oryginalnie opublikowany w formie artykułu pt. “Regulacja na wyścigi” w miesięczniku Forum Polskiej Gospodarki dostępny pod adresem: https://fpg24.pl/regulacja-na-wyscigi/

 

Zobacz: 05.05.2022 Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Gospodarki Cyfrowej ws. Aktu o sztucznej inteligencji

Warszawa, 26 kwietnia 2022 r. 

 

Opinia Głównego Ekonomisty ZPP ws. polskiego długu publicznego

 

Temat finansowania długu publicznego powrócił do debaty: Polska stoi przed szeregiem dramatycznych wyzwań i właściwie rząd nie ma pomysłu co dalej. „Imperialne plany”: sfinansowania KPO własnymi środkami, pozabudżetowego wzrostu środków na wojsko, a pewnie i dodatkowego wzrostu wydatków socjalnych przed nadchodzącymi powoli wyborami wydają się – delikatnie mówiąc – coraz trudniejsze w realizacji.

Rządowe – i nas wszystkich – problemy mają kilka źródeł. Pierwszym z nich jest skala reakcji na pandemię – zarówno od strony ograniczenia aktywności gospodarczej, jak i – co ważniejsze – równoważenia konsekwencji kolejnymi tarczami anty-covidowymi, które nadwyrężyły budżet. Nie byłoby to poważnym problemem gdyby nie kolejny czarny łabędź, wojna na Ukrainie. Nie byłoby to problemem gdyby, jak planował rząd, do Polski napłynął strumień unijnych dotacji w ramach KPO. Wreszcie nie byłoby to problemem, gdyby nie towarzyszyła temu polityka monetarna tyleż wygodna dla rządzących w krótkim okresie (niskie stopy procentowe stwarzały możliwość pozyskiwania pieniądza na rynku relatywnie tanio), co nieracjonalna.

I tu pojawia się drugie źródło problemów – nie tylko polskie zresztą, ale coraz powszechniej występujące: wysoka, sięgająca już kilkunastu procent rocznie, inflacja. Na jej poziom wpływają wysokie ceny energii i surowców energetycznych, szybko rosnące ceny żywności, rosnące koszty życia. Z dzisiejszej perspektywy widać, że impuls inflacyjny był nieunikniony po pandemii, jednak spóźniona reakcja monetarna  przyniosła gwałtowny wzrost stóp procentowych NBP i WIBOR-u (przypomnijmy, że WIBOR 3M jeszcze pół roku temu był o 5 punktów procentowych niższy i niewiele przekraczał 0). Odsuwanie w czasie zaostrzenia polityki monetarnej doprowadziło nie tylko do gwałtownych decyzji (a więc bolesnych dostosowań), ale także do sytuacji, w której pozytywne skutki tych decyzji będą odsunięte w czasie bardziej niż by mogły.

W ostatnich dniach słyszymy o problemach z finansowaniem długu. I nie ma im się co dziwić. Inflacja i prawdopodobieństwo wyższych stóp procentowych sprzyjają niskiej wycenie i wysokiej rentowności polskiego długu. Całkiem niedawno słyszeliśmy wypowiedzi o obligacjach na wydatki wojskowe, z których część miałaby być potem umorzona – kto je zechce kupić? Jak buduje to zaufanie pożyczkodawców do polskiego państwa? Potem usłyszeliśmy, że sfinansowanie zwiększonego budżetu MON wymagać będzie poluźnienia konstytucyjnego gorsetu długu. O to czy ten gorset jest zasadny, można się spierać. Nie ma jednak wątpliwości, że nie powinno się go poluźniać w sposób pospieszny i nieprzemyślany.

Wreszcie z coraz większym obciążeniem finansowym – szczególnie dla samorządów – wiąże się   napływ uchodźców do Polski. Środki z KPO są tymczasem w dalszym ciągu wstrzymywane, polskie obligacje złotowe coraz trudniej uplasować na rynku, a koszt obsługi długu będzie szybko rósł.

Uzupełnieniem tego obrazu jest podatkowy chaos Polskiego Ładu i wspomniane wyżej pomysły, by potrzebne wydatki na wojsko sfinansować w sposób pozabudżetowy, a przynajmniej bez podnoszenia podatków. Od początku roku obniżeniu uległa część podatków poprzez tarcze antyinflacyjne. Dodatkowo konieczność korekt Polskiego Ładu w trakcie roku wymusiła de facto kolejne obniżki. Co do zasady trudno narzekać na obniżanie poziomu podatków, wyjątkiem jest sytuacja, w której bezpieczeństwo wspólnoty politycznej wymaga pilnych wydatków. Tak jest właśnie teraz.

Wydatki na wojsko nie powinny być sfinansowane z funduszy pozabudżetowych ani z pewnych sum uzyskanych (krótkookresowo) dzięki zabiegom regulacyjnym. Przyczyn jest kilka. Po pierwsze – i przede wszystkim – obrona narodowa w sensie ekonomicznym jest dobrem publicznym, a z perspektywy politycznej jest interesem wspólnoty politycznej – narodu; społeczeństwa – która chce poprawić swoje egzystencjalne bezpieczeństwo. Wzrost nakładów na obronę narodową, tym bardziej znaczący, powinien być świadomym wyborem tejże wspólnoty. Wyborem, który oznacza albo zmniejszenie wydatków w innych obszarach (nakładów na kulturę, edukację, zdrowie publiczne, czy – a może przede wszystkim – wydatków społecznych), albo wzrost obciążeń podatkowych. Uwzględniając rozmiary sztywnych obciążeń budżetowych wydaje się, że to drugie – przynajmniej w pewnym stopniu będzie nieuniknione.

Po drugie, strategia chowania długu, tak starannie dopracowywana i doskonalona przez kolejne rządy, jest nie do zaakceptowania. W sensie rozliczeń zgodnych z rachunkowością europejską nie ma znaczenia (bo i tak większość tego ukrytego długu jest uwzględniana), a na podwórku krajowym służy obchodzeniu konstytucyjnego limitu długu bez publicznej debaty i bez politycznej woli zmiany jego poziomów. Dziś podstawowym narzędziem chowania długu jest zwiększanie tzw. wydatków pozabudżetowych. To wydatki, które dużo słabiej poddają się publicznej kontroli (choćby tej parlamentarnej), a więc w ich przypadku pokusa nadużycia jest dużo poważniejsza. A co dopiero mówić o wydatkach na wojsko – remontach sprzętu, który potem i tak może zostać zniszczony w akcji, czy zakupach amunicji, która zostanie wystrzelana. Czy co gorsza o wielkich kontraktach, tak podatnych na wielką korupcję (grand corruption) sięgającą szczytów władzy. Wystarczy przypomnieć sobie koniec kariery Helmuta Kohla w RFN.  

Po trzecie wreszcie, pozostaje sama kwestia limitu długu (pomińmy na razie kontekst europejski, skupmy się na krajowym podwórku). Limity zostały wpisane do konstytucji i od tego czasu trudno je ruszyć, choć bywa to kuszące. Trudność, a wręcz niemożliwość zbudowania koalicji, która by to umożliwiła, prowadzi do działań zastępczych (jak nacjonalizacja OFE czy wspomniane chowanie długu). Można by powiedzieć, że rynek zadba o faktyczne limity długu więc może tak twarde regulacje są zbędne. Wszak im większy będzie dług tym trudniej i tym drożej będzie pożyczać. Ale postawienie barier przed politykami (i tak słabszych niż się wydawało twórcom konstytucji) każe jednak panować w minimalnym przynajmniej stopniu nad pokusami nadmiernych wydatków i wymusza częściową choćby hierarchizację celów (zwłaszcza od strony wydatkowej).        

Choć nie lubię tego argumentu, może tak jest, że przy obecnym stanie elit politycznych i kruchości instytucji i struktur administracyjnych takie sztywne rozwiązania sprawdzają się lepiej niż ich brak. To by oznaczało, że państwa, w których jakość instytucji i administracji jest lepsza mogą się bezpiecznie bez nich obywać; a te w których owej jakości zbywa – już raczej powinny się ich trzymać.

Zamiast podsumowania przypomnijmy więc stan gry na dziś. Finansowanie nowych potrzeb, a nawet tych dotychczasowych, będzie w najbliższych miesiącach coraz droższe, wraz z tym, jak w warunkach rosnącej niepewności, wysokiej inflacji i wysokich stóp procentowych koszty obsługi długu będą rosły. Co więcej pojawia się ryzyko, że popyt rynkowy na nowe emisje obligacji będzie niższy niż w ostatnich latach i zdecydowanie niższy niż oczekiwania rządu. To będzie oznaczać, że finansowanie wydatków budżetowych nie tylko będzie coraz droższe, ale i coraz trudniejsze, no chyba że… odnajdziemy wspólny język z KE w sprawie finansowania KPO. Nowe potrzeby budżetowe, które się pojawią – a właściwie już się pojawiają – przyniosą pokusy by usunąć konstytucyjne limity zadłużenia albo szukać sposobów na przesunięcie kolejnej porcji publicznych wydatków poza budżet. A rozwiązania, które sprawdzą się w długim okresie są tylko dwa: obniżenie dotychczasowych wydatków i/lub podniesienie podatków.  

 

Piotr Koryś
Główny Ekonomista ZPP

 

Zobacz: 26.04.2022 Opinia Głównego Ekonomisty ZPP ws. polskiego długu publicznego