Warszawa, 13 grudnia 2024 r. 

Stanowisko Związku Przedsiębiorców i Pracodawców
w sprawie pierwszego roku rzadu w gospodarce

• Nowy skład rządu rozpoczął prace w połowie grudnia 2023 roku – po upływie dwunastu miesięcy trzeba stwierdzić, że gospodarka ma się ogólnie nieźle.
  
  
• Na plus należy zaliczyć przede wszystkim zmiany w zakresie procesu legislacyjnego (co do zasady wyższa jakość zarówno konsultacji, jak i OSR, a także ogólnie mniejsza liczba przyjmowanych aktów prawnych), nadgonienie zapóźnień w implementacji przepisów unijnych, wprowadzenie ułatwień inwestycyjnych dla OZE, czy znalezienie długo oczekiwanego kompromisu w zakresie składki zdrowotnej dla firm, nawet jeśli jest on niewystarczający z punktu widzenia biznesu. Co warte zaznaczenia, kontynuowane są również kluczowe projekty rozwojowe, w tym m.in. Centralny Port Komunikacyjny, czy inwestycje w energetykę jądrową. Udało się również uruchomić środki z KPO, które – choć nie decydujące dla wzrostu PKB – już zasilają polską gospodarkę. Pierwszy rok rządu był również okresem przygotowań do objęcia przez Polskę prezydencji w Radzie UE – przyjęta formuła szerokiego dialogu z przedstawicielami organizacji biznesu i trzeciego sektora zasługuje na docenienie.
  
  
• Z punktu widzenia gospodarczego ujemnie oceniamy głównie ograniczanie możliwości zatrudniania imigrantów, a także szerzej – rygorystyczne podejście do regulacji rynku pracy przejawiające się w szeregu propozycji legislacyjnych, przedkładanych głównie przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W tym kontekście zdarają się przypadki „goldplatingu”, którego z zasady powinniśmy unikać. Mimo wspomnianych pozytywnych zmian w zakresie procesu legislacyjnego, wciąż zdarzają się „niespodzianki” w postaci choćby wyższych niż komunikowane wcześniej, podwyżek akcyzy. Dodatkowo, niezrealizowanych pozostaje szereg obietnic złożonych w ramach kampanii wyborczej – w tym m.in. ta dotycząca wypłaty tzw. chorobowego od pierwszego dnia przez ZUS.
  
  
• Aktualne pozostają ponadto znane już, systemowe wyzwania dla polskiej gospodarki. W procesie transformacji energetycznej nie pomaga rozszczepienie kompetencji pomiędzy szereg resortów, brak jest też spójnej wizji modelu rozwojowego Polski, a poziom wydatków na politykę społeczną pozostaje relatywnie wysoki. Rozumiejąc uwarunkowania polityczne powodujące trudności we wprowadzaniu zmianw powyższych obszarach, nie można nie dostrzegać ich negatywnego wpływu na gospodarkę.

Zgodnie z prognozami Komisji Europejskiej, nasz PKB wzrośnie w 2024 roku o 3%, a w 2025 już o 3,6%, dzięki czemu Polska pozostanie jednym z najszybciej rozwijających się państw w Unii Europejskiej. Tempo wzrostu jest oczywiście podyktowane szeregiem czynników, w tym m.in. koniunkturą na świecie – w ciągu ostatniej dekady wybitnie Polsce sprzyjającą – jednak złą i ograniczającą firmy polityką gospodarczą można popsuć nawet najlepszy okres prosperity, a i świat robi się coraz bardziej niestabilny, co naturalnie negatywnie wpływa na sytuację państw rozwijających się. Po upływających w grudniu dwunastu miesiącach od zaprzysiężenia nowego rządu, trzeba stwierdzić, że w tych skomplikowanych okolicznościach poradził on sobie w wymiarze gospodarczym nieźle – co potwierdzają dane przytoczone na wstępie.

Oczywiście nie jest tajemnicą, że nie wszystkie z obietnic złożonych biznesowi udało się rządowi spełnić. Oczekiwane zmiany w zakresie składki zdrowotnej dla firm zostały zaproponowane późno, a w docelowym kształcie mają wejść w życie dopiero w 2026 roku. Nie idą również tak daleko, jak oczekiwałyby tego firmy, jednak w obecnych okolicznościach politycznych wydaje się, że są one blisko maksimum możliwego do osiągnięcia w ramach kompromisu wewnątrz rządu. Ostatecznie też, propozycja wiąże się z obniżką obciążeń dla zdecydowanej większości firm – jest to więc przynajmniej częściowe naprawienie gospodarczych krzywd wyrządzonych Polskim Ładem. Rządowi udało się również wprowadzić „wakacje od ZUS” dla mikroprzedsiębiorców, a także uchwalić możliwość kasowego rozliczania podatku PIT przez firmy. Wciąż niezrealizowane zostają obietnice dotyczące przeniesienia na ZUS płatności tzw. „chorobowego” od pierwszego dnia, podniesienia kwoty wolnej od podatku, czy kompleksowego obniżenia kosztów prowadzenia mikrofirm.

Wychodząc poza obszar obietnic wyborczych, warto zwrócić uwagę na aktywność poszczególnych resortów i urzędów i wyniki ich pracy. W pierwszej kolejności należy podkreślić pewne pozytywne zmiany w obszarze wzrostu jakości oceny skutków regulacji oraz konsultacji społecznych. Wciąż zdarzają się projekty procedowane ścieżką poselską czy poprzedzone iluzorycznymi konsultacjami społecznymi, ale co do zasady dostrzegamy w tym obszarze poprawę, dużo obiecując sobie również po efektach prac zespołu e-legislacja, na które oczekujemy. Mamy przy tym nadzieję, że w przyszłości nie będą się powtarzały sytuacje podważające zaufanie biznesu do państwa, takie jak np. zwiększanie skali podwyżek akcyzy ponad to, co zostało wcześniej zaproponowane w ramach „mapy drogowej”, czy ogólne zamieszanie legislacyjne dotyczące regulacji wyrobów tytoniowych, z którym mierzymy się obecnie w rezultacie pojawiających się kolejno zapowiedzi Ministerstwa Zdrowia. W ogólnym kontekście pojawiających się w przestrzeni publicznej pomysłów antybiznesowych regulacji warto zwrócić uwagę na rolę Ministerstwa Rozwoju i Technologii, które do tej pory było skutecznym sojusznikiem przedsiębiorców w walce o niepogarszanie warunków prowadzenia działalności.

Legislacyjnie sporo w ubiegłym roku działo się w obszarze energetyki, szczególnie źródeł odnawialnych. Uchwalona nowelizacja ustawy o OZE upraszcza proces inwestycyjny i przynosi korzystne zmiany dla prosumentów, bieg legislacyjny został również nadany projektowi liberalizującemu zasady lokowania farm wiatrowych na lądzie. Przygotowane zostały również regulacje dotyczące procesu inwestycyjnego w obszarze energetyki jądrowej. Uwagę zwraca fakt, że wszystkie z powyższych projektów pochodzą z Ministerstwa Klimatu i Środowiska – i w tym kontekście trudno jest zrozumieć rozdzielenie kompetencji w obszarze energetyki pomiędzy tak wiele resortów (a więc m.in. MKiŚ, Ministerstwo Przemysłu, w pewnym zakresie również Ministerstwo Aktywów Państwowych). Z punktu widzenia wyzwania, jakim jest transformacja energetyczna, uważamy za zasadne wskazanie w tym obszarze jednego centrum decyzyjnego i koordynującego prace ewentualnych pozostałych interesariuszy. Samo Ministerstwo Klimatu i Środowiska ma również na koncie m.in. uchwalenie oczekiwanych zmian w ustawie o systemie kaucyjnym.

Przed dużymi wyzwaniami stało w ubiegłym roku również Ministerstwo Cyfryzacji, któremu udało się w końcu implementować Europejski Kodeks Łączności Elektronicznej, a także przygotować Polskę do wdrożenia kluczowych regulacji europejskich, takich jak np. Digital Services Act. Jednocześnie, jako jedni z pierwszych w Europie przymierzamy się do przygotowania regulacji dostosowujących krajowe przepisy do postanowień unijnego AI Act – wprawdzie przedstawiony projekt ustawy ma wiele niedoskonałości, ale mamy nadzieję, że podjęcie nad nim prac z tak istotnym wyprzedzeniem pozwoli na wyeliminowanie większości z nich. Ministerstwo pozostaje również otwarte na szerokie i częste konsultacje z różnymi środowiskami, co jest godne zauważenia. W atmosferze dialogu odbywały się również przygotowania do objęcia przez Polskę prezydencji w Radzie UE, dzięki czemu organizacje biznesowe i – szerzej – trzeciego sektora, miały szansę wzięcia aktywnego udziału w tym procesie.

Niestety, zrozumienia dla głosu biznesu często brakuje w obszarze regulacji pracy. Przede wszystkim uwagę zwraca tu rygorystyczny zwrot w zakresie przepisów dot. zatrudniania cudzoziemców. W niezrozumiały z naszego punktu widzenia sposób połączono bowiem dyskusję o zwalczaniu nielegalnej imigracji i ochronie granic, z debatą o imigracji zarobkowej – podczas gdy są to skrajnie odmienne zjawiska wymagające innego podejścia. W pełni popierając wysiłki na rzecz obrony polskich granic przed nielegalną imigracją, opowiadamy się za otwartą polityką wobec imigrantów, którzy chcą w Polsce podjąć legalne zatrudnienie. Niestety, oni również, niejako rykoszetem, uderzani są zmianami zaostrzającymi regulacje dot. imigracji do Polski. Poza kwestiami związanymi z zatrudnianiem cudzoziemców, wątpliwości budzi skłonność do wykraczania poza unijne wymogi przy implementowaniu dyrektyw (mieliśmy z tym do czynienia w przypadku dyrektywy o adekwatnych minimalnych wynagrodzeniach, obecnie obawiamy się podobnego podejścia przy implementacji dyrektywy dot. pracy platformowej), czy też forsowanie szkodliwych gospodarczo (przynajmniej na tym etapie rozwoju, na którym jest Polska) propozycji, takich jak czterodniowy tydzień pracy.

Ogólnie więc, mimo że w poszczególnych branżach działo się sporo, wydaje się, że w ciągu ostatniego roku udało się uniknąć frontalnych regulacyjnych uderzeń w biznes, a „legislacyjna maszyna” nieco zwolniła, chyba z korzyścią dla gospodarki. Jednocześnie, aktualne pozostają strukturalne wyzwania stojące przed Polską. Wciąż niezadowalająca jest stopa inwestycji prywatnych, brakuje też spójnej, przekonującej wizji nowego modelu rozwoju – choć w tym zakresie pojawiają się pojedyncze inicjatywy, jak np. ciekawe zmiany w architekturze finansowania samorządów, przygotowane przez Ministerstwo Finansów. Z niepokojem spoglądamy również na sytuację finansów publicznych, gdzie częściowej konsolidacji towarzyszą rosnące wydatki, a w konsekwencji również wysoki deficyt. O ile wydatki na zbrojenia powinny pozostać nienaruszalnym elementem polityki państwa, o tyle koszty polityki społecznej, rosnące przez pomysły pokroju „rent wdowich” zaczynają być traktowane w zasadzie jak koszty sztywne i nienaruszalne, co oceniamy krytycznie. Ogólnie więc w ciągu ostatnich dwunastu miesięcy dostrzec można sporo korzystnych trendów i dobrych decyzji legislacyjnych, jednocześnie jednak przed rządem wciąż stoi wiele wyzwań, a w obszarach związanych z regulacjami pracy i polityką imigracyjną bilans ostatniego roku jest niestety negatywny.

Zobacz: Stanowisko ZPP ws. pierwszego roku rządu w gospodarce

 27 listopada 2024 r., Warszawa

Stanowisko Związku Przedsiębiorców i Pracodawców ws. Projektu ustawy o systemach sztucznej inteligencji z dnia 15 października 2024 roku

• Polska jest jednym z pierwszych państw Unii Europejskiej przymierzających się do wdrożenia rozporządzenia AI Act do krajowego porządku prawnego. Tak wczesne przedstawienie stosownego projektu ustawy daje komfort możliwości spokojnej pracy nad dokumentem – dlatego na uznanie zasługują zapowiedzi szerokich i długich konsultacji społecznych proponowanych rozwiązań.
• Wspomniane wyżej pierwszeństwo daje Polsce tytuł do tego, by odgrywać istotną rolę we wspieraniu możliwie jednolitej i zharmonizowanej implementacji w poszczególnych państwach członkowskich. To kluczowe zadanie z punktu widzenia zachowania spójności jednolitego rynku cyfrowego.
• Pomysł powołania nowej instytucji nadzorującej w postaci Komisji Rozwoju i Bezpieczeństwa Sztucznej Inteligencji wydaje się trafiony. Nadzór nad tak skomplikowaną materią będzie wymagał głębokiego zaangażowania merytorycznego i szczególnych kompetencji, a także szerokich zasobów – rozdzielanie ich pomiędzy już istniejące podmioty skutkowałoby znacznym wykroczeniem poza ich dotychczasowy zakres zadań.
• Jednocześnie krytycznie należy odnieść się do niektórych przepisów proceduralnych, czy kształtujących zakres kompetencji Komisji. Ostatecznie, istotnym ograniczeniem wydaje się sam budżet nowej instytucji opiewający na 31 mln zł rocznie.
• Przedstawiony projekt ustawy stanowi solidny punkt wyjścia do dalszych dyskusji – natomiast w naszym przekonaniu powinien w dużo większym stopniu uwzględniać wsparcie i ramy dla rozwoju innowacji, w odniesieniu choćby do piaskownic regulacyjnych. Równolegle, zmitygowana powinna zostać dotkliwość i restrykcyjność przepisów dot. kontroli.

Nie ulega wątpliwości, że regulacje dotyczące sztucznej inteligencji i jej wszechstronnych zastosowań są dzisiaj jednym z najgorętszych tematów dyskusji w świecie cyfrowym. Unijny AI Act, pierwsza regulacja tego typu na świecie, wszedł w życie latem bieżącego roku – i od tego momentu państwa członkowskie przygotowują się do dostosowania krajowych porządków prawnych do przepisów rozporządzenia, mimo że samo w sobie nie wymaga ono transpozycji ponieważ obowiązuje bezpośrednio w całej UE.

Polski projekt ustawy pojawia się stosunkowo wcześnie – co sprawia, że bez obaw o legislacyjne opóźnienia będzie można nad nim w spokoju pracować. W tym sensie szybkie tempo działań Ministerstwa Cyfryzacji jest korzystne – firmy powinny mieć możliwie najszybciej pewność co do przyszłych urządzeń prawnych obejmujących zagadnienia związane z AI, zaś pozycja wśród liderów Europy w zakresie szybkości wdrażania AI Act daje nam szansę wewnątrzwspólnotowego „eksportu” dobrych praktyk i rozwiązań.

W powyższym kontekście kluczowe wydaje się zapewnienie możliwie spójnej i jednolitej implementacji AI Act w poszczególnych państwach członkowskich. Cały koncept jednolitego rynku cyfrowego sprowadza się do stworzenia przestrzeni dla rozwoju europejskiej branży technologicznej pozbawionej niepotrzebnych sztucznych przeszkód, a także ustanowienia wspólnych ram prawnych, tak by działalność transgraniczna wpisana w naturę przedsiębiorstw cyfrowych, była możliwie najłatwiejsza. Mając to na uwadze, choć popieramy koncepcję powołania zupełnie nowego organu nadzoru nad AI w postaci Komisji Rozwoju i Bezpieczeństwa Sztucznej Inteligencji, chcielibyśmy zwrócić uwagę na szeroki zakres jej uprawnień – potencjalnie wkraczający na pole kompetencji unijnej Rady ds. AI, co może prowadzić do fragmentaryzacji jednolitego rynku. Wątpliwości w tym zakresie dotyczą przede wszystkim możliwości wydawania indywidualnych i generalnych interpretacji w sytuacji, gdy wspomniana Rada jest umocowana właśnie do wydawania zaleceń i opinii nt. „wszystkich istotnych zagadnień związanych z wdrażaniem” AI Act.  Tak sformatowane zakresy kompetencji nie muszą, ale z pewnością mogą prowadzić do kolizji, zwłaszcza jeśli inne państwa członkowskie podążą tą samą ścieżką i znaczna ich część zdecyduje się umożliwić krajowym organom wydawanie interpretacji czy zaleceń w obszarach objętych rozporządzeniem. Wydaje się, że z punktu widzenia zapewnienia jednolitości i spójności rynku, Komisja powinna być ciałem wykonawczym i ewentualnie punktem kontaktowym w zakresie wsparcia przedsiębiorców w obszarze np. wiedzy o utrwalonych i zatwierdzonych przez Radę ds. AI wzorcach czy praktykach.

Nasze wątpliwości budzą również przepisy proceduralne dotyczące kontroli. Art. 41 ust. 2 wprowadza bardzo otwarty katalog potencjalnych przedmiotów kontroli, wskazując jedynie, że jej celem jest ustalenie zgodności działalności podmiotów obowiązanych do przestrzegania AI Act i ustawy. Wydaje się, że z punktu widzenia zasadności i proporcjonalności projektowanych środków należałoby ten przepis, a więc cel kontroli, doprecyzować i określić. Jednocześnie, proponowane brzmienie prowadzi do pewnego legislacyjnego zapętlenia – podmioty obowiązane do przestrzegania ustawy są jednocześnie podmiotami obowiązanymi do przestrzegania przepisów rozporządzenia 2024/1689, zresztą projektodawca posługuje się bezpośrednio odniesieniem do stosownego postanowienia AI Act. Jednocześnie, pojawia się pytanie, jak taką konstrukcję rozumieć – tzn. czy projektodawca zakłada, że krajowe organy będą prowadziły działania wobec podmiotów z siedzibami w innych państwach członkowskich lub krajach trzecich? Z tego punktu widzenia zasadne byłoby określenie, które konkretnie elementy struktur międzynarodowych będą wchodziły w zakres podmiotowy ustawy – filie lub oddziały zlokalizowane w kraju, spółki matki, czy może kilka podmiotów jednocześnie?

Zwracamy uwagę na postanowienie art. 43 ust. 1 pkt 2 umożliwiające przewodniczącemu Komisji upoważnienie w zasadzie dowolnej osoby (jedyny wymóg to „posiadanie wiedzy specjalistycznej”) do przeprowadzenia kontroli. Tak szerokie otwarcie furtki w tym zakresie budzi poważne wątpliwości, zwłaszcza wziąwszy pod uwagę kompetencje kontrolujących takie jak np. możliwość żądania udostępnienia wszelkiego rodzaju dokumentacji i korespondencji związanej z przedmiotem kontroli, przeprowadzania oględzin urządzeń, nośników danych i systemów informatycznych (nb. pojawia się również wątpliwość, czy sformułowanie „oględziny systemu informatycznego” jest najszczęśliwsze), czy opieczętowania lokali, pomieszczeń lub przedmiotów. Trudny do zrozumienia jest również przepis stwarzający możliwość żądania pisemnych kopii i wydruków dokumentów, w tym również z poświadczeniem za zgodność z oryginałem – jak się wydaje, będzie się to wiązało ze zbyt daleko idącą uciążliwością, zwłaszcza prawo do żądania wydruków w warunkach dostępności kopii elektronicznych nie powinno być przewidziane w projekcie. Analogiczną uwagę można poczynić wobec art. 52 ust. 3 umożliwiającego Komisji żądanie od strony tłumaczenia na język polski sporządzonej w obcym języku dokumentacji przez nią przedłożonej. Specyfika sektora cyfrowego, szczególnie w jego najnowocześniejszych obszarach związanych z AI, powoduje że w istocie większość dokumentacji może być dostępna w języku angielskim. Trudno wyobrazić sobie, by profesjonalni członkowie Komisji nie posługiwali się tym językiem.

Co więcej, na gruncie art. 45 ust. 2 kontrolujący ma mieć prawo „pobieżnego” zapoznania się z pismem zawierającym pisemną komunikację między podmiotem kontrolowanym a np. niezależnym od niego adwokatem, a więc dokumentem z zasady objętym tajemnicą adwokacką. Sam przepis jest w naszym przekonaniu za daleko idący i powinien zostać usunięty, tym bardziej razi on w kontekście regulacji dot. możliwości upoważnienia do przeprowadzenia kontroli osób trzecich.

Dodatkowo, Komisja na mocy art. 44 ma mieć możliwość zwrócenia się m.in. do policji o udzielenie pomocy w przeprowadzeniu kontroli – z uwagi na charakter czynności i samej Komisji, która nie ma być kolejną służbą w modelu policyjnym, przeciwdziałającą kryminalnym występkom, lecz organem nadzoru nad stosowaniem w praktyce AI Act, wydaje się to instrument zarysowany w projekcie ustawy zbyt szeroko. W tym samym obszarze uwagę zwraca art. 25 ust. 3 uprawniający członków Komisji do udostępniania informacji uzyskanych w związku z uczestnictwem w pracach organu, w tym również tajemnic prawnie chronionych, funkcjonariuszom, żołnierzom i pracownikom m.in. ABW, CBA, SKW, policji, czy prokuratury. Wydaje się, że projektodawca przewidział zbyt słabe gwarancje ochrony tajemnic przedsiębiorstwa i innych prawnie chronionych informacji wrażliwych. Przesłanki udostępnienia informacji (bardzo szczątkowe i ogólne – ma się to odbywać „w ramach obowiązków służbowych” i „w zakresie niezbędnym dla przygotowania opinii lub stanowisk pozostających w bezpośrednim związku z pracami Komisji”), a także ich nieograniczony przedmiotowo zakres oraz szeroki katalog podmiotów, którym informacje mogą te być udzielone, budzą nasze daleko idące wątpliwości.

Ostatecznie, pragniemy zwrócić uwagę na brak regulacji dotyczących tworzenia „piaskownic regulacyjnych” – w projekcie znajduje się wyłącznie ogólne zastrzeżenie, że podejmowanie działań mających na celu ich utworzenie jest jednym z zadań Komisji. Z uwagi na szczególną rolę sanboxów w regulacji AI Act, a także na ich potencjał do wspierania innowacji, wydaje się że przedstawiony projekt ustawy powinien bardziej szczegółowo i czytelnie odnosić się do ich tworzenia. Jak wynikałoby z uzasadnienia, będzie to przedmiotem dalszych prac legislacyjnych – natomiast wydaje się, że wsparcie dla rozwoju innowacji w zakresie AI jest co najmniej równie ważne, jak wprowadzenie mechanizmów kontrolnych. Z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że projekt ustawy pozostaje w powyższym zakresie niezbalansowany.

Reasumując, podstawowe założenia instytucjonalne przedstawionego projektu zasługują na aprobatę, choć szereg ujętych w nim rozwiązań budzi daleko idące wątpliwości. Liczymy na dalszy dialog w ramach prac nad projektem i jego ewolucję uwzględniającą również zachęty i ramy prawne dla tworzenia innowacyjnych rozwiązań wykorzystujących systemy sztucznej inteligencji.

Zobacz: Stanowisko Związku Przedsiębiorców i Pracodawców ws. Projektu ustawy o systemach sztucznej inteligencji z dnia 15 października 2024 roku