13 listopada 2024 r., Warszawa

Polityka przemysłowa oparta na misji – Opinia Głównego Ekonomisty ZPP

Po wielkim kryzysie finansowym lat 2007-9 zaczęły rozwijać się nowe koncepcje polityki gospodarczej, a zwłaszcza polityki przemysłowej i R&D. Wśród ekonomistów, którzy podłożyli ideowe podstawy pod ich rozwój wskazać trzeba Mariannę Mazzucato, londyńską ekonomistkę która ukuła termin ekonomia misji (Mission economy) i związaną z nim koncepcję polityki przemysłowej zorientowanej na wielkie cele – misje (mission-oriented industrial policy). To koncepcja polityki przemysłowej, która ma być odpowiedzią na wielkie wyzwania tego świata: kryzys klimatyczny, nierówności w dostępie do opieki zdrowotnej i związane z tym nierówności w jakości życia, czy zagrożenia związane z cyfrową rewolucją.

Mazzucato twierdzi, że polityka przemysłowa jest potrzebnym, a właściwie koniecznym elementem aktywności każdego państwa, a jednocześnie kwestionuje dotychczasowe modele takiej polityki. Nie potrzeba polityki wspierającej konkretne przedsiębiorstwa, zorientowanej na rozwój wybranych technologii ani zorientowanej na rozwój konkretnych sektorów czy gałęzi przemysłu. Zamiast tego potrzebna jest potrzebna polityka realizująca misję. Czyli…

Misja zaczyna się od identyfikacji społecznych wyzwań, zwłaszcza takich, które wymagają transformacji całego systemu gospodarczego. To pozwala na zdefiniowanie wielkich celów, takich które inspirowałyby całą wspólnotę polityczną – jednocześnie dając legitymację rządzącym do prowadzenia polityki, której efektem będzie zmiana strukturalna. Budowanie polityki bodźców rozwojowych opartej na tak rozumianej idei misji nie jest wcale czymś nowym – niewiele od tego odbiega pomysł Eugeniusza Kwiatkowskiego na COP i potem strukturalną zmianę polskiej gospodarki w ramach planu 15-letniego, który miał być realizowany do lat 1950-tych, ale jego wdrożenie przerwała wojna. Co więcej, wiele przykładów można wskazać w gospodarce amerykańskiej, od programu budowy bomby atomowej, przez wizję lądowania na księżycu by rzucić kosmiczne wyzwanie ZSRR po wojnę z rakiem w latach 1970-tych.

Wielu liberalnych ekonomistów wskazuje, że takie i mniejsze misyjne programy w gospodarce rzadko przynosiły oczekiwane rezultaty (por. np. książkę pod redakcją Hendersona i innych Moonshots and the New Industrial Policy. Questioning the Mission Economy). Rezultatem aktywności “przedsiębiorczego państwa” (kolejne określenie z repertuaru Mazzucato) bywały arcydzieła technologii i sztuki inżynieryjnej. Udało się stworzyć nową broń, która miała dać amerykanom globalną hegemonię na dekady (ale przez sowieckich szpiegów nawet tego nie dała), udało się wylądować na księżycu… Od pół wieku nikt jednak nie znalazł ekonomicznego powodu by na księżyc latać, a wiele ówczesnych umiejętności i technologii poszło w niepamięć. By dziś dolecieć na księżyc próbujemy (jako ludzka cywilizacja) robić niemal wszystko od nowa. I też bez pewności, że będzie to miało ekonomiczny sens.

Zdaniem Mazzucato i jej szkoły misja w polityce gospodarczej będzie skuteczna jeśli zdefiniujemy cel – taki, którego realizacje ta się określić w ramach czasowych, a postęp w jego realizacji będzie mierzalny. Może być w formule zero-jedynkowej (misja osiągnie sukces gdy gotowa będzie bomba atomowa, albo gdy człowiek będzie w stanie lecieć na księżyc i wrócić) albo kwantyfikowalnej (misją może być redukcja emisji CO2 o 10-20-50-100% w stosunku do wybranego punktu wyjściowego itp.). Cele powinny być ambitne (wokół ryzyka można budować pozytywne emocje), ale realistyczne. Powinny stanowić podstawę do budowy nowych systemów innowacji, ale organizować też wokół siebie pozytywne wsparcie ze strony społeczeństwa obywatelskiego, mediów… Powinny wspierać innowacyjność międzydziedzinową i międzysektorową i wspierać społeczne zaangażowanie (choćby przez społeczne innowacje np. w formie nowych aktywności i form organizacji społecznych). Wreszcie powinny uwzględniać, że do celu nie wiedzie jedna, a wiele dróg (w tym zapewne wiele technologii).

Czyż taka koncepcja polityki przemysłowej z natury niemal przemieniającej społeczeństwo dzięki zaangażowaniu i budowaniu wizji nie brzmi pięknie? To niemal jak budowanie katedr w średniowiecznych miastach… A jednak taka polityka budzi wiele wątpliwości.

U jej podstaw leży wspomniana koncepcja przedsiębiorczego (entrepreneurial) państwa: rządu kształtującego rynki zamiast tylko tworzyć ramy ich działania i korygować ich niedoskonałości. Dobrze zdefiniowana misja ma determinować kierunki wzrostu gospodarczego i jego tempo, wymyślać i kształtować nowe sektory przemysłu i systemy innowacji. Ma stać się narzędziem do zbudowania koalicji wspierającej zmianę strukturalną wymyśloną przez ekspertów i polityków, a potem dać instrumentarium do jej przeprowadzenia.   

Naturą kapitalistycznego przedsiębiorcy, od czasów amsterdamskiej giełdy i pierwszych fabryk w angielskich wsiach (a tak naprawdę od czasów dużo wcześniejszych) jest poszukiwanie rozwiązań dających mu – z reguły krótkookresowo – przewagę konkurencyjną nad podobnymi mu rywalami. Poprzez wymyślenie nowego produktu, albo poprzez optymalizację kosztów wytwarzania, albo poprzez technologię pozwalające zwiększyć zdolności produkcyjne, albo na wiele innych innowacyjnych sposobów.

Państwo zaś dostarczało ram instytucjonalnych, czasem występując jako właściciel w pewnych kluczowych – ze względów strategicznych, gospodarczych lub społecznych – branżach (np. w energetyce). Niekiedy stając się przedsiębiorcą w pełnym znaczeniu tego słowa zajmowało pozycję po dwóch stronach pola gry jednocześnie: ustanawiając reguły i rywalizując z innymi przedsiębiorcami. Czasem, zwłaszcza w sytuacjach głębokiego załamania gospodarczego być może było to nieuniknione. Tak wielu historyków gospodarki wyjaśnia politykę przemysłową wielu krajów po Wielkim Kryzysie, choć i tu rzadko państwo na trwałe stawało się przedsiębiorcą.

Jednak, czy państwo przedsiębiorcze – może nie zawsze wprost będące przedsiębiorcą, a raczej starające się kształtować i wymyślać rynki, to gwarancja rozwojowego sukcesu? Ostatnie koncepcje ogromnych programów finansowania innowacji i inwestycji zdają się sugerować, że politycy w to wierzą. Dokładniej, że wierzą, iż nakłady przeznaczane na te cele z publicznych pieniędzy przyniosą korzyści pozwalające sfinansować zaciągnięty na te cele dług. Czyli nie tylko ukształtują rynki w zgodzie z wcześniej przez siebie wymyślonym celem: misją, ale też wsparte dotacjami firmy, start-upy, ośrodki badawcze, uczelnie przyczynią się do szybszego wzrostu gospodarczego, zwiększą się dochody z podatków i będzie dobrze. Czy jednak na pewno powinniśmy się zadłużać nie patrząc na wszystko, bo takie polityki są na pewno skuteczne? Wydaje się, że na odwrót – prawdopodobieństwo sukcesu (rozumianego jako korzyści, które odniesie społeczeństwo z takiej polityki, a które będą wyższe niż poniesione wcześniej koszty) jest relatywnie niewielkie.

Wynika to z kilku czynników. Ostatnie dekady wskazują, że państwo nie wie jak inwestować i w jakie sektory. Wycofując się z budowania przejrzystych ram regulacyjnych, a w zamian szukając sektorów i firm, które mają odnieść sukces, a potem je finansując rzadko dokonuje optymalnych wyborów. Często zresztą wizja i odległy cel przesłaniają rzeczywiste wyzwania, a w warunkach miękkiego ograniczenia budżetowego łatwo decydować się na kolejne wydatki mimo, że powodzenie przedsięwzięcia jest coraz mniej pewne.

Wizja państwa przedsiębiorczego zauroczyła elity z Brukseli i państw europejskich. Najnowszym tego świadectwem jest raport Draghiego. Diagnoza w nim zawarta jest ciekawa, recepta – taka jak od co najmniej dwóch dekad: zwiększmy nakłady publiczne na inwestycje. I miejmy nadzieję, że tym razem zadziała. Wydaje się, że dla Europy i Polski potrzeba jednak czego innego. Odejścia od przeregulowania w stronę właściwego poziomu regulacji i przywrócenia warunków rynkowych dających nadzieję na konkurowanie – zwłaszcza z USA i Chinami.

Zobacz: Polityka przemysłowa oparta na misji – Opinia Głównego Ekonomisty ZPP

Warszawa, 24 kwietnia 2024 r.

Opinia Głównego Ekonomisty ZPP Piotra Korysia ws.  silników rozwoju powojennej Europy

Uwarunkowania rozwoju gospodarczego Europy od II WŚ do dziś

Wiek XX przyniósł kontynuację rozwoju Europy Zachodniej, przerywaną wojnami światowymi, kryzysami okresu międzywojnia i kryzysem naftowym. Po II wojnie światowej można obserwować kilka fal dynamicznego wzrostu krajów Wspólnot Europejskich, a potem UE. W całym okresie kraje Europy zachowują wysoką zdolność wytwarzania kapitału ludzkiego, poziom zaawansowania technologicznego gospodarek europejskich każe przynajmniej niektóre z nich lokować wśród technologicznych liderów. Jednak w ostatnich dekadach narastają problemy rozwojowe związane z licznymi czynnikami, w tym demografią, modelem europejskiej polityki społecznej wpływającej na koszty pracy, a także – coraz poważniejszym wyzwaniem jest polityka przemysłowa UE orientująca się na tworzenie nisz rozwojowych, których nie udaje się eksploatować. Kraje europejskie w okresie od końca II wojny do dziś korzystają również z procesów globalizacyjnych jako jeden z głównych globalnych wytwórców i dostawców zaawansowanych wysokokosztowych usług.

Okres po II wojnie światowej przyniósł falę szybkiego wzrostu określaną niekiedy mianem cudów gospodarczych. Tak było w przypadku m.in. Niemiec, Francji i Włoch – kluczowych gospodarek EWG. Ta pierwsza fala wzrostu miała kilka źródeł. Po pierwsze zniszczone wojną i wracające na tory produkcji cywilnej gospodarki dysponowały znacznym niewykorzystanym potencjałem: w zasobach kapitału ludzkiego, pracy, po części również kapitału materialnego i infrastruktury (choć nie zawsze zdatnych do użytku). Po drugie amerykański program odbudowy Europy stworzył warunki, by te zasoby wykorzystać – napływ kapitału, ale także waluty umożliwiającej odbudowę handlu między krajami europejskimi stały się kluczowymi czynnikami pobudzającymi rozwój. Można więc powiedzieć, że lata bezpośrednio po wojnie były okresem powrotu do dawnych trajektorii rozwoju i powrotu do względnie efektywnego wykorzystania czynników produkcji.

Jednocześnie amerykańska polityka zorientowana była na budowanie warunków do integracji gospodarczej na poziomie zarówno firm (kooperacja), jak i krajów. W warunkach niskiego poziomu wzajemnego zaufania w zniszczonej wojną Europie i wysiłków by odbudować gospodarki narodowe, ważnym czynnikiem hamującym te procesy były problemy z wymienialnością walut, częściowo rozwiązywane poprzez bilateralne umowy handlowe. Jednak przez kilka lat częściowa dolaryzacja europejskiej gospodarki stworzyła warunki do łatwiejszego obrotu międzynarodowego. Plan Marshalla przyniósł też napływ amerykańskich technologii, sposobów organizacji produkcji, oraz inwestycji bezpośrednich. Komercjalizacja amerykańskich technologii w Europie, a także upowszechnienie się cywilnego zastosowania technologii wojskowych, amerykańska pomoc rozwojowa i odtworzenie potencjału gospodarczego sprzed wojny przy stabilizacji makroekonomicznej przełożyły się na szybki wzrost zamożności społeczeństw Europy zachodniej. Efektem był wzrost popytu na dobra konsumpcyjne, przy ówcześnie wysokiej konkurencyjności europejskich gospodarek (relatywnie niski koszt pracy, wysoka wydajność, korzystna sytuacja demograficzna, wysoka spójność społeczna).

To były podstawowe źródła powojennych cudów gospodarczych – okresu szybkiego wzrostu gospodarczego, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w porównaniu z USA. Potencjał tego wzrostu wyczerpał się wraz z narastającymi napięciami w gospodarce światowej. Upadek systemu z Bretton Woods, procesy dekolonizacji czy wreszcie okres stagflacji związanej z kryzysem naftowym przyczynił się do wyhamowania tej dynamiki. W międzyczasie rozpoznawalne europejskie marki stały się markami o zasięgu globalnym (w nowoczesnych dziedzinach takich jak AGD, RTV, przemysł samochodowy, a także w wyspecjalizowane przemysły dóbr inwestycyjnych, a z drugiej strony w unowocześnionych sektorach przemysłu lekkiego, gdzie firmy włoskie i francuskie zaczęły osiągać przewagi konkurencyjne mimo rosnących kosztów produkcji).
W tym okresie wskazać można kilka źródeł wzrostu gospodarczego: nadrabianie dystansu technologicznego aż do zajęcia pozycji lidera w niektórych branżach przez europejski przemysł; przemiany społeczeństw europejskich w miejskie społeczeństwa masowej konsumpcji. Proces ten zaczął się jeszcze przed I wojną światową, ale wyhamowały go lata wojen i kryzysów; udane rozpoczęcie procesu integracji gospodarczej.

Ten trzeci czynnik był istotny, bo zwłaszcza po Traktatach Rzymskich rozpoczął się proces szybkiej integracji rynkowej największych gospodarek kontynentalnej Europy Zachodniej (po kilkunastu latach dołączyła do nich również Wielka Brytania). Szybkie poszerzanie i pogłębianie się rynku otworzyło nowe perspektywy dla europejskich firm. Mogły osiągać coraz większe rozmiary, a rynek europejski stawał się przedsionkiem do rynków światowych. Wkrótce RFN stał się jednym z największych światowych eksporterów, a Francja i Włochy również osiągnęły znaczące obroty międzynarodowe.

Ten okres szybkiej ekspansji globalnej pozwolił odbudować pozycję wielu europejskich firm, które powstały prze II wojną światową, a także rozwinąć nowe. Wzrost kosztów pracy stał się bodźcem dla rozwoju sektora R&D, a także wzrostów produkcyjności. Spadek kosztów kapitału zachęcał zaś do inwestycji w nowe branże. Regulacyjna rola instytucji europejskich była dość ograniczona, a regulacje krajowe koncentrowały się raczej na zabezpieczaniu interesów pracowników, a nie tworzyły regulacjami nowe sektory gospodarki. Regulacje środowiskowe zaczęły istotnie poprawiać jakość życia Europejczyków, a konkurowanie kosztami pracy nie stało się jeszcze wyzwaniem dla najlepiej rozwiniętych gospodarek.

Kryzysy naftowe przyniosły spowolnienie wzrostu. Wewnętrze migracje w ramach Europy obserwowane już od lat 1960 oraz spowolnienie gospodarcze wyhamowało dynamikę wzrostu kosztów pracy w krajach europejskiego centrum (zwłaszcza w Niemczech, Wielkiej Brytanii i Francji). Przyczyniały się do tego zarówno fale imigrantów z południa Europy, jak i zza Żelaznej Kurtyny. To pozwoliło zachować konkurencyjność gospodarek europejskich.

Kolejna fala szybkiego rozwoju spowodowana była dodatkowo poszerzeniami Wspólnot w latach 1970 i 1980 (kluczowe okazały się poszerzenia o kraje słabiej rozwinięte, w tym Irlandię, Grecję, Portugalię i Hiszpanię). Stworzyło to warunki do relokacji części sektora wytwórczego, zwłaszcza na południe Europy (poprzez inwestycje bezpośrednie i kapitałowe). Jednocześnie od lat 1970, po dekadzie stagnacji w tym względzie nastąpiło przyspieszenie procesów pogłębiania integracji, zwłaszcza w obszarze integracji pieniężnej. Efektem tego było utworzenie Europejskiego Systemu Walutowego, który przyniósł znaczące korzyści dla przedsiębiorstw, zwłaszcza aktywnie działających na europejskich rynkach.

W ramach poszerzonych już Wspólnot ważnym czynnikiem wzrostu okazał się również proces konwergencji nowo włączonych gospodarek. Łącznie więc komplementarne i uzupełniające się przepływy kapitału i pracy dodały potencjału europejskiej gospodarce.

W tym okresie kluczowymi czynnikami wzrostu okazały się:

•  postępy integracji gospodarczej;
• poszerzanie ugrupowania integracyjnego;
• efektywna alokacja zasobów kapitału, pracy i kapitału ludzkiego w ramach ugrupowania integracyjnego.

Koniec zimnej wojny, rozpad ZSRR i kolejne poszerzenie UE przyczyniło się do kolejnej fali wzrostu gospodarczego w Europie. Jej motorem było poszerzenie rynku w wyniku dwóch kolejnych fal poszerzania Wspólnot możliwych dopiero po końcu zimnej wojny (poszerzenie o kraje neutralne: Szwecję, Austrię i Finlandię a potem poszerzenie obejmujące dużą grupę krajów zza żelaznej kurtyny). Po raz kolejny umożliwiło to odniesienie korzyści z efektywnej alokacji zasobów pracy, kapitału ludzkiego i kapitału (w tym migracje pracowników do krajów europejskiego centrum z Europy Środkowo-Wschodniej oraz inwestycje dokonywane w krajach regionu). Impulsem wzrostowym stała się też potrzeba przebudowy i odbudowy infrastruktury komunikacyjnej w nowo przyjętych krajach (budowa dróg, kolei, ale też odnowa i przebudowa przestrzeni miejskiej), możliwa dzięki funduszom UE, a realizowana z istotnym udziałem doświadczonych firm z europejskiego centrum.

Jednocześnie przyspieszyły procesy pogłębiania integracji, czego symbolami stały się – Unia Europejska w jednolitej formule politycznej, wspólna waluta, a także poszerzanie strefy Schengen. To przyniosło korzyści europejskim firmom. W tym czasie zaczęła jednak narastać globalna konkurencja opierająca się na niskich kosztach siły roboczej. Rywalizacja z krajów Azji Południowo-Wschodniej była, z upływem czasu, coraz trudniejsza.

Od początku XX wieku, a zwłaszcza wielkiego kryzysu finansowego (2008-10) obserwować można relatywne słabnięcie europejskiego przemysłu i spadek konkurencyjności europejskich firm. Pozytywne efekty kolejnej fali integracji europejskiej w europejskim centrum były odczuwalne relatywnie krótko, choć ugrupowaniu w nowym kształcie (z 25-28 członkami) zagwarantowało to kolejną falę wzrostu – napędzaną jednak głównie przez procesy konwergencji i relokacji przemysłu do nowych krajów członkowskich.
Polityki przemysłowe i rozwojowe – polityczne narzędzia stymulowania rozwoju: ewolucja.

Rozwój gospodarczy Europy w ostatnich dekadach był powiązany z nowymi koncepcjami polityk gospodarczych, mających wspierać rozwój biznesu, a zwłaszcza przemysłu. Historycznie rzecz ujmując, pierwsza fala powojennych polityk przemysłowych związana była Planem Marshalla. Okres gospodarczych cudów – złota epoka rozwoju gospodarczego Europy przyniósł z kolei falę narodowych polityk wspierających specjalizację krajów wspólnot europejskich. Opierały się one na wskazywaniu zwycięzców, wyborze firm i sektorów, które miały ze wsparciem państwa odnieść sukces. Jednocześnie u początków procesu integracji europejskiej powstała Europejska Wspólnota Węgla i Stali, której celem stała się sektorowa polityka przemysłowa na poziomie wspólnotowym.

Od lat 1970 górę wzięła koncepcja liberalizacji, odejścia od interwencjonizmu państwowego w stronę budowania sprzyjającego rozwojowi otoczenia rynkowego. W szczególności oznaczało to deregulację, dążenie do obniżenia kosztów działania firm. Polityka przemysłowa nabrała charakteru horyzontalnego. Na poziomie Wspólnot Europejskich coraz bardziej oczywiste stawało się, że brak koordynacji narodowych polityk rozwojowych (w tym przemysłowych) jest barierą dla szybszego rozwoju. To przyczyniło się do wprowadzenia regulacji na poziomie europejskim zapewniających kształtowanie sprzyjającego otoczenia rynkowego, a jednocześnie pozwalających budować narodowe i ponadnarodowe strategie rozwojowe, zwłaszcza zorientowane na badania i rozwój w kluczowych sektorach.

Ten sposób myślenia dominował w latach 1990 i 2000, a jego najpełniejszy wyraz dała Strategia Lizbońska z 2000 roku, której celem miało być stworzenie ram rozwoju dla obywateli, firm i gospodarek, dzięki którym UE stała by się wiodącą siłą gospodarczą świata, zarówno pod względem zdolności wytwórczych, innowacyjności jak i jakości życia zapewnianego obywatelom.
Kryzys finansowy schyłku I dekady XXI wieku przyniósł kolejną reorientację w sposobie myślenia o politykach rozwojowych i przemysłowych. Zaangażowanie państw w budowę i odbudowę zdolności przemysłowych, modernizację wytwórczości było zresztą dość powszechną w świecie, a nie tylko europejską reakcją na ten kryzys. Dodatkowo, powrót do polityki przemysłowej zyskał nowy wymiar, kiedy jej celem stało się stworzenie ram rozwoju gospodarczego odpowiadającego coraz śmielej formułowanym politykom klimatycznym.

Od tego momentu polityka przemysłowa stała się narzędziem integrującym zarówno wcześniejsze doświadczenia wertykalnych, sektorowych polityk przemysłowych jak i horyzontalnych polityk regulacyjnych. Ten typ polityki przemysłowej miał istotny wpływ na kształtowanie się otoczenia rynkowego, w którym funkcjonują europejskie firmy. Pomimo ich aktywnego udziału w kształtowaniu wielu z tych polityk, okazało się że łączne stawianie czoła wyzwaniom globalnej koxnkurencji i dostosowywanie się do ram regulacyjnych jest nadzwyczaj trudnym wyzwaniem.

Europejska polityka przemysłowa dziś

W wielu obszarach aktywności politycznej Unia Europejska stara się być regulacyjnym punktem odniesienia, wzorem do kształtowania regulacji dla całego świata, liderem pozytywnych zmian. Podobnie jest w obszarze polityki rozwojowej i przemysłowej: tu celem stało się identyfikowanie lub wynajdywanie nisz zakreślających przestrzeń zielonej gospodarki i poprzez regulacje tworzenie warunków, by europejskie firmy odnosiły w nich sukces jako globalni pionierzy. Inaczej mówiąc bariery regulacyjne mają ukształtować pole gry gospodarczej tak, by stworzyć warunki do dokonywania i rozwoju innowacji w pożądanych sektorach oraz ich udanej komercjalizacji.

By zrozumieć jak trudny to sposób prowadzenia polityki warto zerknąć wstecz na doświadczenia kilku kluczowych dla gospodarki europejskiej sektorów. W wypadku kluczowych sektorów dla zielonej transformacji, w których ma miejsce globalna konkurencja, stworzone nisze zostały zajęte przez zewnętrznych konkurentów. Chodzi o energetykę wiatrową i fotowoltaikę, gdzie udział w globalnej produkcji drastycznie spadł na rzecz Chin pomimo wysiłków podejmowanych przez Komisję Europejską.
Próba zbudowania potęgi rynkowej w sektorze BEV poprzez regulacje definiujące moment zakazu produkcji samochodów spalinowych, jak na chwilę obecną przynosi niepokojące rezultaty. Pozycja europejskich firm samochodowych, jednego z kluczowych segmentów europejskiego przemysłu, jest niespotykanie słaba. Może to się odbić na europejskim rynku pracy ze względu na poziom zatrudnienia w sektorze.

Regulacje klimatyczne w mniejszym stopniu, ale wpływają na pozycję konkurencyjną coraz większej liczby sektorów, ze względu na to, że w wielu konkurujących z Europą regionach nie są tak restrykcyjnie przestrzegane. Oznacza to, że prócz wysokich kosztów pracy europejskie firmy muszą mierzyć się z kolejnym czynnikiem podnoszącym koszty produkcji. Budzi to obawy, że nowa koncepcja polityki przemysłowej, wspierającej zieloną transformację, może w obecnej formule stać się stanowić wyzwanie rozwojowe dla europejskiego sektora wytwórczego. Presja regulacyjna często odpowiada błędnie identyfikowanym (również przez nie same) potrzebom wielkich firm, czego przykładem jest właśnie sektor samochodowy. Sposób wsparcia na poziomie UE i narodowym jest zaś taki, że ogranicza możliwość spontanicznego rozwoju nowych branż z poziomu start-upów. W USA i Chinach sukcesy w branży motoryzacyjnej odnoszą start-upy takie jak Tesla, w wyzwanie próbują im rzucić niegotowe na to i prawdopodobnie nie dość zwinne wielkie europejskie firmy samochodowe. To zaś każe postawić pytanie, czy model wspierania innowacji i kształtowania rozwoju sektora wytwórczego poprzez bariery regulacyjne i regulacje podnoszące koszty funkcjonowania powinien być realizowany w dotychczasowym modelu. Cele zdefiniowane w Zielonym Ładzie powinny być realizowane, ale sposób iwch realizacji powinien być przemyślany ponownie – tak by nie podmywało to sytuacji europejskiego biznesu. Pojawia się bowiem poważne ryzyko, że podmycie podstaw jego funkcjonowania zarówno na poziomie politycznym, jak i ekonomicznym uniemożliwi osiągnięcie tych celów.

 

Zobacz: 25.04.2024 Opinia Głównego Ekonomisty ZPP Piotra Korysia w sprawie silników rozwoju powojennej Europy 

Warszawa, 6 marca 2024 r.

 

Kilka uwag o pospiesznym i nieustannym reformowaniu szkół –
opinia Głównego Ekonomisty ZPP Piotra Korysia

 

W ostatnich tygodniach problematyka szkoły w Polsce znalazła się, jak rzadko, na pierwszych stronach gazet. Kwestia podwyżek, potem kwestia prac domowych, a zupełnie ostatnio korekta listy lektur przyciągnęły uwagę. Wszystkie są refleksem tego samego problemu. Zamiast poważnej dyskusji o naprawie stanu edukacji mamy rozwiązania cząstkowe odpowiadające potrzebom pewnych grup elektoratu. Przyjrzyjmy się temu bliżej.

Czy likwidacja prac domowych jest katastrofą, jak ogłosili niektórzy czy też koniecznym i przemyślanym krokiew w stronę nowoczesnej i egalitarnej szkoły, na który czekali uczniowie i nauczyciele?  Żadne z tych określeń nie wydaje się właściwe. Znamy systemy edukacyjne, gdzie prac domowych (właściwie) nie ma, a jak są – to nie są oceniane. Znamy i takie, gdzie intensywna praca w domu jest istotnym komponentem procesu edukacyjnego.  W obu przypadkach znajdziemy takie, w których efekty edukacyjne są wysokie, ale żadne z podejść tego nie gwarantuje.

Jaka grupa dzieci może korzystać z zadawania prac domowych? Wydaje się, że najbardziej część dzieci z uboższych rodzin. W wypadku dzieci z klasy średniej – rodziny te mają dużo więcej zasobów, by kompensować nieefektywności systemu edukacji i uzupełniać wiedzę na rynku prywatnych usług edukacyjnych, zwłaszcza poprzez korepetycję. Zamożniejsi korzystają z niezależnego od regulacji ministerialnych rynku prywatnej edukacji. Oczywiście te korzyści i koszty z prac domowych pojawiają się tylko pod warunkiem, że są one efektywnie egzekwowane i może nawet niekoniecznie oceniane, ale omawiane z uczniem, który otrzymuje zwrotną informację na temat swojej pracy samodzielnej.

Likwidacja prac domowych nie rozwiązuje więc żadnego (lub prawie żadnego) ze szkolnych problemów. Wprawdzie wyniki badań PISA przekonują, że polska szkoła radzi sobie nieźle na tle świata, jednak jej bolączki są liczne. Wymienić można bardzo wysoką w ostatnich latach mobilność nauczycieli dokonującą się ze szkodą dla uczniów, zmienność programów i podręczników, stan nieustannych reform organizacyjnych (w tym np. tworzenie i likwidację gimnazjów), niskie wynagrodzenia. Polski system edukacji stał się też wyraźnie dwusektorowy, z rosnącym w siłę i jakość sektorem prywatnym.

Wszystko to sprzyja utrwalaniu się zjawiska negatywnej selekcji pracowników w publicznym systemie edukacyjnym. Słabo wynagradzani, demotywowani kolejnymi wątpliwej jakości reformami nauczyciele coraz rzadziej są oddanymi pracy entuzjastami. Praca w szkole staje się pracą drugiego wyboru, a w warunkach rosnących braków kadrowych najlepszą strategią na uzyskanie względnie satysfakcjonujących dochodów jest wieloetatowość i zdumiewająco częste zmiany miejsca pracy: oczywiście te strategie dostępne są przede wszystkim w większych ośrodkach miejskich.

Nowy rząd, jak niemal każdy poprzedni zaczyna kadencję od zmian w systemie edukacji, obiecując szybką poprawę obecnej sytuacji. Zmiany są bardzo potrzebne. Ale, jak w niemal każdym z poprzednich przypadków, tak i dziś nie chodzi niestety o zmiany systemowe, ale o kilka chaotycznych ruchów pod publiczkę, a właściwie pod którąś z publiczek. Dla nauczycieli, a pewnie i dla większości rodziców likwidacja ocenianych prac domowych to wygodne rozwiązanie. Zwłaszcza, że i tak w polskiej szkole publicznej ukształtowała się specyficzna tradycja zadawania prac domowych (przynajmniej de facto) rodzicom. Ograniczenie liczby lektur i zmiana ich listy też się pewnie tym grupom spodoba. A decyzja ta została podjęta arbitralnie – ja nie dostrzegłem dialogu ani z ekspertami, ani z nauczycielami. Zresztą może zamiast takiego dialogu, a tym bardziej zamiast arbitralnej decyzji wysokiego urzędnika (ministra, wiceministra…) lepiej byłoby po prostu dać większą swobodę nauczycielom w decydowaniu o tym co i jak dużo dzieci mają czytać… Podwyżki są odpowiedzią na zaniedbania poprzednich lat. Może jednak warto przy okazji kolejnych wrócić do dyskusji o Karcie Nauczyciela, o jakości nauczania, o zakresie przekazywanej wiedzy. A rozmowy o podwyżkach połączyć z rozmowami o jakości edukacji.

W polskiej szkole przynajmniej od lat 1980 trwa proces upraszczania programów – kolejny jego etap widzimy dziś. Przykładem jest program matematyki, z którego przy okazji każdej reformy eliminowane są niektóre elementy. Być może jest to zasadne, skoro wciąż mówi się o przeładowanych programach i przeciążonej młodzieży. Może dzieci (en masse) nie muszą tak dobrze znać matematyki (oraz angielskiego, geografii, lektur z polskiego etc.) …  Może szkoła w inny sposób lepiej przygotuje do wyzwań nowoczesności? Nie ma dobrych dowodów na to, że da się nauczyć uczenia nie ucząc konkretnych treści, ale może to się uda. Nie ma jednak też dowodów na to, że kolejne reformy polskiej szkoły mają do tego właśnie doprowadzić. Może jednak problemem są także kompetencje nauczycieli: te pedagogiczne i te merytoryczne. Problemem też jest konstrukcja programu, w której nie ma niemal żadnych synergii między przedmiotami.

Bez wątpienia polska szkoła potrzebuje reform. Systemowa reforma edukacji powinna się wiązać przede wszystkim z próbą ponownej odpowiedzi na pytanie jakich kompetencji potrzebujemy od kolejnych pokoleń, w tym na rynku pracy. I czego chcielibyśmy ich nauczyć, żeby dać im większe szanse na życiowy sukces: jak dobrze mają znać Pana Tadeusza, ile rozumieć z fizyki kwantowej i rachunku zbiorów. A także na jakich etapach edukacji mają się tego uczyć. Ale też jak bardzo demokratyczną i egalitarną chcemy mieć szkołę, w jakie umiejętności chcemy wyposażyć dzieci, jak bardzo chcemy dostęp do części z nich je w ramach systemu edukacji zróżnicować. Wreszcie, jakimi zasobami kapitału ludzkiego w szkołach faktycznie dysponujemy by cele te zrealizować.

Ten komentarz nie dotyczy wyłącznie obecnego rządu i Pani Minister. Można by go napisać 8 czy 12 lat wstecz. Warto może jednak odejść od tego stylu reformowania, który regularnie przynosi więcej szkód niż pożytków. Czasem tylko daje trochę satysfakcji, a to konserwatystom a to progresistom.

Zobacz: 06.03.2024 Kilka uwag o pospiesznym i nieustannym reformowaniu szkół – opinia Głównego Ekonomisty ZPP Piotra Korysia

Warszawa, 4 marca 2024 r.

O zmiany w regulacjach podatkowych –
opinia Głównego Ekonomisty ZPP Piotra Korysia

 

O ile o skuteczność, zasadność i efektywność polityki rządów PiS w ostatnich 8 latach można się spierać, nie ma wątpliwości, że w kwestii podatków, w tym w szczególności podatków dla przedsiębiorców, niewiele się zmieniło, a jeśli – to niekoniecznie na lepsze. Państwo wykazywało się sprawczością wprowadzając nowe instrumenty polityki społecznej (jak 500+), digitalizując usługi, czy projektując i dystrybuując wsparcie dla przedsiębiorców w okresie pandemii. Jednak ostatnia edycja raportu International Tax Competitiveness Index 2023 analizującego jakość podatków w krajach OECD pokazuje wyraźnie, że kwestia podatków w obszar tej sprawczości niestety nie weszła.

Polska w najnowszym wydaniu rankingu lokuje się na 33 miejscu spośród 38 krajów OECD, wyprzedzając oprócz krajów europejskiego południa: Francji, Włoch i Portugalii, także Chile i Kolumbię, więc powodów do dumy jest niewiele. Lepiej wygląda sytuacja w odniesieniu do podatków korporacyjnych, tu Polska jest na 16 miejscu. Jednak wciąż w regionie jesteśmy na szarym końcu, spośród krajów Europy Środkowo-Wschodniej słabiej w rankingu pod tym względem wypada jedynie Słowacja. Jednak gdy przyjrzeć się poszczególnym składowym oceny zwraca pod uwagę subindeks złożoności podatków korporacyjnych (Tax Incentives and Complexity). Tu znowu Polska znalazła się na bardzo odległym – 35 – miejscu. I wyprzedziła jedynie wymienione wcześniej Francję, Włochy i Portugalię. Jeszcze gorzej wygląda sytuacja w wypadku podatków od konsumpcji (36 miejsce), a tylko nieco lepiej w wypadku podatków od nieruchomości (31 miejsce), a zdecydowanie lepiej w wypadku podatków od osób fizycznych (11 miejsce). Wśród słabości systemu podatkowego analitycy Tax Foundation wymienili zwłaszcza te związane z podatkami korporacyjnymi.

UE prowadzi z kolei badania dotyczące kosztów spełniania zobowiązań podatkowych skoncentrowane na małych i średnich firmach (Tax compliance costs for SMEs z 2022 i Overview on the tax compliance costs faced by European enterprises z 2023). Polska regularnie ma jeden z najwyższych (zaraz po Cyprze) relatywnych poziomów kosztów w stosunku do obrotów firmy. W dodatku koszt pobierania podatków (mierzony jako stosunek całkowitych kosztów spełniania zobowiązań przez firmy do dochodów podatkowych uzyskiwanych przez państwo od firm) też należy do najwyższych w UE.

Może jednak wcześniej było gorzej? Nie – przez ostatnie lata właściwie nic się nie zmienia. Sięgnijmy do raportu z roku 2015. Oczywiście różnił się nieco metodologią, a analizie poddano podatki w 34 państwach (bez Kolumbii i republik nadbałtyckich). Jednak pozycje w rankingu trochę powiedzą. W ogólnym rankingu Polska była 30, znowu przed Portugalią, Włochami i Francją, oraz przed USA (sic!). W przypadku podatków korporacyjnych zajmowała zdecydowanie wyższe (nawet jeśli wziąć pod uwagę, że przed Polską znalazły się w 2023 roku nie uwzględnione wcześniej kraje nadbałtyckie), 9-te miejsce. Rok wcześniej było to nawet miejsce 8. Jedyny obszar, w którym widoczna jest wyraźna poprawa pomiędzy tym okresem a rokiem 2023 to podatki od osób fizycznych. Z kolei badania PWC i Banku Światowego (Paying Taxes) pokazują, że czas przeznaczony na wypełnianie zobowiązań podatkowych przez firmy, nawet jeśli spada, należy od 2004 nieustannie do najdłuższych w UE (ostatnie badanie dotyczy 2018 roku). To tylko przykłady raportów wskazujących, że polski system podatkowy jest nieprzejrzysty i czasochłonny, w tym w szczególności dla przedsiębiorców i że stanowi to poważną, o ile nie najpoważniejszą barierę rozwojową dla Polski. Zwłaszcza, że jest jednym z najmniej przejrzystych, najmniej przewidywalnych i najbardziej pochłaniających czas przedsiębiorcom systemów podatkowych w Unii Europejskiej (i szerzej w Europie), a w dodatku nieefektywnym również z punktu widzenia państwa – bo koszty jego działania w stosunku do efektów są wysokie.

Kolejne rządy, o ile podejmują reformy podatków, to w postaci łat i łatek nakładanych na istniejący system – co pogłębia jeszcze jego komplikację. Jak dużo tu można zaszkodzić pokazały efekty wdrożenia rozwiązań podatkowych w ramach programu Polski Ład oraz następujące w trakcie roku podatkowego próby skorygowania złych rozwiązań. Nieefektywny system podatkowy nie pomaga więc nikomu: rządowi – utrudniając realizację celów podatkowych, urzędom skarbowym – komplikując ich decyzje i zmuszając do działania w nieprzejrzystym systemie regulacyjnym, obywatelom – przez niepewność ich zobowiązań podatkowych oraz, a właściwie przedsiębiorcom. Przedsiębiorcy tracą czas i energię, ponoszą koszty, ale przede wszystkim tracą konkurencyjność. To zaś jest niebezpieczne dla nas wszystkich: podtrzymanie sukcesu rozwojowego Polski zależy w ogromnym stopniu od przedsiębiorców – bo to oni napędzają rozwój (choć niewątpliwie przy tym korzystają z potencjału, który daje społeczne zaangażowanie, jakość kapitału ludzkiego, budowania równego i spójnego społeczeństwa).

Stąd niewątpliwie teraz jest moment na przebudowę systemu podatkowego. To proces długi i nie powinien być rozpoczynany na koniec, ale na początku kadencji. To działanie kluczowe dla przyszłości Polski jako europejskiego lidera wzrostu, dla podtrzymania sukcesu cywilizacyjnego w skutek którego dziś jesteśmy w tak odmiennym miejscu niż w 1989. Dziś jednak wyczerpują się proste sposoby na wzrost, proste rezerwy rozwojowe. Przestajemy być społeczeństwem wykwalifikowanych i tanich pracowników – w dodatku mieszkających tak niedaleko europejskiego centrum. Skoro proste rezerwy się kończą trzeba sięgać głębiej. Nowoczesny system podatkowy, przyjazny w obsłudze i tani, jest jednym z kluczy do dalszego rozwoju.   

Dodać trzeba, że można mówić o systemach podatkowych gdzie poziom podatków jest (relatywnie) wysoki lub niski. Choć bez wątpienia przedsiębiorcy wolą (jak każda racjonalna jednostka) płacić mniej, to zdecydowanie ważniejsze dla nich są kwestie przejrzystości i prostoty systemu, efektywności rozwiązań i przewidywalności. Ci, którzy uczciwie płacą nie powinni obawiać się nieproporcjonalnych kosztów błędów, możliwości przeciwstawnych interpretacji przepisów, czy nagłych zmian regulacyjnych rujnujących strategie prowadzenia biznesu.

Już pisałem o obszarach, gdzie nowy rząd może wykazać się zdolnością do zachowania ciągłości. Zdolność do zmian i sprawczość też są potrzebne. W obszarze kształtowania regulacji mogących zdeterminować przyszły rozwój Polski potrzebna jest sprawczość. System podatkowy, a właściwie jego przebudowa tak, by zapewnić stałość, przewidywalność, efektywność i możliwie niski koszt stosowania – to chyba najważniejszy z obszarów gdzie rząd ma okazję by wykazać się sprawczością i zdolnością do jak najlepszej zmiany.  

Zobacz: 4.03.2024 Opinia Głównego Ekonomisty ZPP Piotra Korysia

Warszawa, 9 stycznia 2024 r. 

 

Infrastrukturalna układanka – opinia Głównego Ekonomisty ZPP Piotra Korysia

 

W ciekawym wywiadzie, którego ostatnio udzielił Marcin Piątkowski, nagrodzony w tym roku nagrodą ZPP dla ekonomisty, padły słowa, że Polska może pójść ścieżką Hiszpanii czy Włoch: osiągnąć porównywalny poziom dobrobytu, a potem przestać doganiać światowych liderów wzrostu. Albo zagrać niczym Real Madryt i awansować do najwyższej ligi. Piątkowski wskazał na kilka czynników, które mogą o tym zadecydować. Kraje, które odniosły największe sukcesy gospodarcze i dziś znajdują się w prawdziwej ekstraklasie cechuje nie tylko dbałość o jakość instytucji, odwaga w prowadzeniu polityk rozwojowych, gotowość do przemyślanych polityk publicznych i inwestycji infrastrukturalnych – inwestowanie w przyszłość, ale też – a może przede wszystkim – spójność i ciągłość polityk rozwojowych. 

Przyjrzyjmy się temu w kontekście zmiany politycznej, która następuje w Polsce. Ciągłość dotyczy polityk infrastrukturalnych oraz rozwiązań regulacyjno-instytucjonalnych. Zostawmy na boku spory o tą drugą kwestię i spójrzmy, jakie sygnały wysyłają harcownicy nowo formującej się koalicji na temat projektów, które mają stać się impulsem rozwojowym na następne dekady. Nie zastanawiam się tu nad tym, czy zostały one w pełni dobrze skonstruowane – pewnie można się przyczepić. Chodzi o sam model działania państwa, rozciągnięty między dwoma opcjami: polityk i inwestycji realizowanych w perspektywie 1 kadencji, albo polityk i inwestycji realizowanych ponad podziałami politycznymi.

Dwa wielkie projekty, które zostawia PiS następcom to projekt przebudowy infrastruktury komunikacyjnej kraju w oparciu o centralnie ulokowane lotnisko o skali co najmniej regionalnej oraz sieci szybkich kolei oraz projekt ponownej próby budowy polskiej energetyki jądrowej, a właściwie kontynuacja projektu zapoczątkowanego jeszcze przez poprzedni rząd Donalda Tuska. Pierwszy z tych projektów w debacie publicznej sprowadzony został do trzyliterowego skrótu CPK. Jedni bronią, a drudzy podważają sens wielkiego lotniska: dla niektórych ma być nawet symbolem gigantomanii typowej dla autorytaryzmów (!).

Projekt CPK to jednak przede wszystkim projekt głębokiej modernizacji infrastruktury komunikacyjnej w Polsce, który może się stać punktem wyjścia do kolejnego skoku rozwojowego. To inwestycje w infrastrukturę pozwoliły podtrzymać dynamikę rozwojową azjatyckim “następnym” gigantom (jak to określała Alice Amsden). Nowa, szybka infrastruktura komunikacyjna powinna wesprzeć transformację Polski w nowe “przemysłowe serce Europy”, o czym mówił Piątkowski we wspomnianym wywiadzie.

Projekt energetyki jądrowej jest w pewnym sensie komplementarny. W perspektywie kilkunastu lat planowane jest wygaszanie bloków energetycznych elektrowni węglowych (zarówno tych na węgiel kamienny, jak i brunatny), co jest rezultatem nie tylko zużycia, ale i polityki klimatycznej UE. Elektrownie atomowe mogą zapewnić stabilną podstawę przyszłego miksu energetycznego: energetyka gazowa ma przecież tak niepewne podstawy przyszłego rozwoju, a technologie OZE wciąż jeszcze dalekie są od tego, by zapewnić stabilność dostaw (a zapewne i stabilność cen). Stabilność dostaw energii, wraz z procesem dalszej elektryfikacji gospodarki, będzie kluczowa dla zapewnienia rozwoju. Z punktu widzenia przedsiębiorców będzie jednym z istotnych czynników decyzyjnych przy podejmowaniu i lokowaniu nowych inwestycji.

Żaden z tych projektów nie mógł być zrealizowany w horyzoncie 4 czy 8 lat – typowym okresie sprawowania władzy w demokratycznej Polsce. Ich realizacja opierać się może wyłącznie na między-partyjnej i wieloletniej wizji rozwoju. Takiej, której nie podminowują partykularne spory i konflikty czy osobiste niechęci. Do polityki (tej przez małe i przez wielkie p) oddającej właśnie władzę formacji można mieć wiele zastrzeżeń – być może zasadne są powody starannego jej rozliczenia. Trzeba jednak podkreślić, że w sferze projektów infrastrukturalnych PiS właściwie nigdy nie zrywał ciągłości. Było to być może wynikiem, tak pewnie powiedzą krytycy, presji regulacyjnej ze strony UE. Trwające w I i II dekadzie XXI wieku projekty infrastrukturalne z reguły były w istotnym stopniu finansowane ze środków pomocowych UE, więc redefinicja celów inwestycyjnych była niemożliwa. Nawet jeśli tak było – projekt rozwoju sieci dróg czy inwestycji kolejowych był realizowany nieprzerwanie.

W odniesieniu do wielkich projektów infrastrukturalnych PiS z obozu, który zaraz przejmie władzę, dochodzą odmienne sygnały. Zarówno w odniesieniu do CPK, jak i energetyki jądrowej, można nabrać obaw, że inwestycje zostaną co najmniej przyhamowane. A oznacza to np., że elektrownie atomowe nie powstaną wtedy, kiedy będą naprawdę potrzebne. Być może żegnająca się z rządem partia jest sobie sama winna – oba projekty są w powijakach. A przecież jeszcze niedawno polityk odpowiedzialny za CPK zapewniał, że pierwsze samoloty wystartują w 2027…

Oba te projekty są potrzebne, decyzje o audytach, nowych inwestorach czy szukaniu bardziej optymalnych rozwiązań to decyzje odsuwające ich realizację w coraz odleglejszą przeszłość. A wystarczy rozejrzeć się wokół – po decyzji o budowie lotniska pod Berlinem, jej realizacja trwała mimo rosnących kosztów i lepszych pomysłów. Po decyzji o rozwoju energetyki jądrowej w Finlandii nie zmieniano lokalizacji i nie prowadzono kolejnych audytów mimo zmian rządów.

Te dwa projekty to przykłady. Czy wybrano najlepsze z możliwych rozwiązań – raczej nie. Tak nigdy nie jest – żaden rząd nie wybiera idealnie. Tyle, że dotychczas wielkie inwestycje publiczne były jednym z niewielu obszarów politycznego konsensusu. Odejście od niego dziś to zapewne nie tylko odsunięcie w nieznaną przyszłość realizacji tych potrzebnych Polsce projektów, ale uruchomienie nowego ciągu konfliktów i zerwań ciągłości. Któż powstrzyma nowych zwycięzców za 4 czy 8 lat żeby zrobić to samo, co oni robią dziś? No chyba, że znów ktoś uwierzył (a w Polsce to chyba norma), że już nigdy nie przegra… 

 

Dr hab. Piotr Koryś
Główny Ekonomista Związku Przedsiębiorców i Pracodawców

 

Zobacz: 09.01.2024 Infrastrukturalna układanka – opinia Głównego Ekonomisty ZPP Piotra Korysia

Warszawa, 21 grudnia 2024 r. 

 

Jak tam z polityką fiskalną państwa – opinia Głównego Ekonomisty ZPP Piotra Korysia

 

Abstrahując od dyskusji o kształcie budżetu nowego rządu, trzeba zadać pytanie o to, jak powinna wyglądać przyszła polityka fiskalna. Czy zasadna jest koncepcja głębokich oszczędności? A jeśli, to czy ograniczać wydatki na inwestycje publiczne, czy raczej na potrzeby społeczne? Jak je rozgraniczyć?

Odpowiedź na to pytanie jest złożona bardziej niż się wydaje. Zacznijmy od historycznych kontekstów. Po roku 1976 zawiodła w Polsce polityka pospiesznego wydawania pieniędzy na cele inwestycyjne i na finansowanie wydatków konsumpcyjnych. W gospodarce powszechne stało się zjawisko, które ówcześni opozycyjni ekonomiści, jak Waldemar Kuczyński, określili mianem przeinwestowania. Koszty nowych inwestycji gwałtownie rosły ze względu na ograniczoną dostępność siły roboczej, a często również kapitału rzeczowego i pieniężnego. Zakupione na wyrost maszyny rdzewiały i niszczały. Po wejściu do UE rozpoczął się wielki proces budowy nowoczesnej sieci drogowej w Polsce. Miał on znaczenie cywilizacyjne, jednak szybki napływ środków pomocowych sprawił, że administrujący nim urzędnicy nie ustrzegli się błędu przeinwestowania. Ograniczona dostępność siły roboczej, maszyn, a także materiałów niezbędnych do budowy dróg sprawił, że doszło do gwałtownej nierównowagi rynkowej. W efekcie nastąpił wzrost cen pracy i materiałów, co stało się wyzwaniem dla firm budowlanych, które z nieba publicznych kontraktów trafiły do piekła. Wiele z nich tego nie przetrwało. Z drugiej strony pamiętamy też udany projekt socjalnej polityki dystrybucyjnej z ostatnich lat: 500+. Wprawdzie nie spełniło ono celów demograficznych, ale stało się symbolem polityki w dość udany sposób hamującej narastanie nierówności. O ile nierówności dochodowe i majątkowe w społeczeństwach kapitalistycznych są zjawiskiem zasadnym i wspierającym rozwój, to nierówności wykluczające pewne grupy społeczne w partycypacji
w rozwoju pożądane już nie są. Pamiętamy tez, że polityka oszczędności z początku lat 1990 przyniosła nam sukces transformacyjny. To zaciskanie pasa wtedy zagwarantowało, że szok transformacyjny był krótki i jak się później okazało relatywnie krótki, a czas wzrostu gospodarczego – długi i stabilny.

Partie, które wciąż określamy jako opozycyjne, choć wkrótce utworzą koalicję rządową, zobowiązały się w programach do licznych, często kosztownych fiskalnie programów społecznych oraz inwestycji publicznych. Tuż po wyborach licznie pojawiły się głosy, że Polski na to nie stać, a obietnice formułowano bez faktycznej znajomości stanu finansów publicznych. To było dość zaskakujące – nikt przecież ich nie ukrywał, nawet tzw. wydatki pozabudżetowe, jeśli to o nie chodziło, były możliwe do sprawdzenia, a przynajmniej oszacowania. Oliwy do ognia dolali ekonomiści, którzy podpisali się pod listem do opozycji, by wywiązała się ze zobowiązań wyborczych, ponieważ – ich zdaniem – możliwości budżetu na to pozwalają.

Czego się więc spodziewać. Przyszły rok, tak jak i ten, jest rokiem wyborczym. Kolejny zresztą też. Czekają nas wybory samorządowe, wybory do parlamentu europejskiego oraz wybory prezydenckie. A jak opadnie kurz po tych ostatnich już całkiem niedaleko będzie do wyborów parlamentarnych (2027). Przynajmniej część zobowiązań i obietnic będzie więc realizowana – chociażby z powodu krótkookresowych potrzeb politycznych. Niestety należy się obawiać, że często dotyczyć to będzie kwestii wydatków społecznych, a nie kluczowych inwestycji. Trzeba jednak podkreślić, że zobowiązań wobec nauczycieli, a także – w pewnym stopniu wobec administracji publicznej – nie należy wprost ujmować w tych kategoriach. Kryzys polskiej szkoły wynika m.in. z niedofinansowania nauczycieli. Wzrost wynagrodzeń, zwłaszcza jeśli byłby częścią polityki projakościowej w szkole jest jak najbardziej uzasadniony. Na razie niestety nie słychać nic o tym, by spróbować przynajmniej wprowadzić elementy premiowania jakości nauczania, stworzyć bodźce do przyciągania naprawdę utalentowanych absolwentów uczelni do sektora, by przestał to być trzeci czy czwarty wybór dla podejmujących pracę. Szkoła mogłaby też przyciągać, na stałe czy okresowo, wypalonych pracowników korporacji odnajdujących drugie powołanie – ale na pewno nie taka szkoła jak dziś, z przeciążonymi dodatkowymi pracami, sfrustrowanymi nauczycielami. Podobnie, wzrost wynagrodzeń w administracji powinno się powiązać z optymalizacją jej działania. Model, który od lat panoszy się w Polsce, wynagradzania dodatkowego osób na wyższych stanowiskach i tych najwierniejszych a to stołkami w radach nadzorczych, a to możliwością przeskoczenia do zarządów spółek publicznych nie jest dobrym rozwiązaniem.

O ile podwyżki wynagrodzeń w sferze publicznej – bo to jest rozwiązanie, które w pewnym stopniu zapewne wejdzie w życie – potraktować można z mniejszymi lub większymi zastrzeżeniami jako inwestycję w przyszłość, to rezygnację z inwestycji publicznych trzeba będzie potraktować dokładnie odwrotnie. Pisałem o tym już, że to polityka gwarantująca dość proste osiągnięcie redukcji wydatków budżetowych, ale jednocześnie rodząca ryzyko niekorzystnej trajektorii ewolucji polityk publicznych w ogóle.

Mam nadzieję, że polityka oszczędnościowa będzie realizowana w sposób przemyślany,
a nowy rząd powstrzyma się z jednej strony przed nadmiarem politycznie uwarunkowanych wydatków, a z drugiej nie zapomni o tym, że oszczędzanie nie powinno mieć antyrozwojowego charakteru.

 

Dr hab. Piotr Koryś
Główny Ekonomista Związku Przedsiębiorców i Pracodawców

 

Zobacz: 21.12.2023 Jak tam z polityką fiskalną państwa – opinia Głównego Ekonomisty ZPP Piotra Korysia

Warszawa, 29 listopada 2023 r. 

Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Energetyki Włodzimierza Ehrenhalta, Koordynatora grupy roboczej ds. identyfikowania barier ograniczających rozwój rynku PV oraz propozycji ich zniesienia w ramach Rady Koordynacyjnej ds. Rozwoju Sektora Fotowoltaiki, afiliowanej przy Ministerstwie Klimatu i Środowiska

W dniu 8 listopada 2023 odbyło się ostatnie spotkanie Rady Koordynacyjnej ds. Rozwoju Fotowoltaiki, rady która miała istotny wpływ na niezwykle dynamiczny rozwój sektora zielonej energii w Polsce, a której miałem przyjemność być członkiem.

Dla przypomnienia należy przedstawić parę faktów dotyczących tej branży. W 2007 roku moc zainstalowana wszystkich źródeł fotowoltaicznych w Polsce nie przekraczała 70 MW, a w 2015 roku całkowita moc tych źródeł wynosiła 110 MW, co oznacza że przez blisko osiem lat niewiele się działo w tym segmencie energetyki.

W tym czasie dość dynamicznie rozwijały się lądowe farmy wiatrowe których moc zainstalowana wzrosła z 1200 MW do blisko 3000 MW. Dla jasności należy ,zauważyć że w tych latach w Niemczech zainstalowano około 20000 MW w energetyce wiatrowej i podobną ilość w energetyce solarnej, a także 15000 MW mocy zainstalowanej w źródłach biomasowych i biogazowych.

Tak więc inwestycje w źródła odnawialne w Polsce w tamtych latach nie były szczególnie imponujące.

W 2016 roku nastąpiła ustawowa blokada rozwoju lądowych farm wiatrowych (tzw. ustawa 10H), co wielokrotnie krytykowaliśmy w naszych komentarzach i opiniach. Obecnie, po 7 latach zapowiadana jest jej kolejna, druga już liberalizacja, przywracająca tym razem mniej więcej stan sprzed 2016 roku.

W odpowiedzi na krytykę ze strony wszystkich środowisk związanych zarówno z energetyką, jak i z ochroną środowiska, władze zaproponowały dla społeczeństwa atrakcyjny program rozwoju fotowoltaiki pod nazwą „Mój Prąd”. Należy docenić tę inicjatywę, gdyż doprowadziła ona do niespotykanego nigdzie w Europie skokowego rozwoju branży.

W ciągu czterech lat zainstalowano w kraju ponad 10000 MW mocy w małych indywidualnych źródłach wytwórczych, często w terenach które określamy jako ubogie energetycznie. Do dziś utrzymuje się ogromna dysproporcja pomiędzy inwestycjami indywidualnymi a komercyjnymi. Pod koniec sierpnia br. mieliśmy już blisko 15 000 MW mocy zainstalowanej w fotowoltaice, z czego inwestycji korporacyjnych mamy w kraju 841,1 MW, zaś instalacje prywatne osiągnęły łączną moc 14 153,1 MW. W najbliższych latach dynamika inwestycji w wielkoskalowe farmy fotowoltaiczne powinna być większa jak dotychczas, zaś boom instalacyjny w segmencie indywidualnym przyhamował. Pojawił się szereg wyzwań i problemów, związanych zarówno z rosnącą liczb odmów przyłączeniowych, decyzjami z „blokadą” wprowadzania energii z instalacji wytwórczej do sieci, interwencyjnymi wyłączeniami pracujących instalacji, czy cenami ujemnymi – stąd zdecydowanie nie możemy spocząć na laurach.

Zdaniem członków Rady należy kontynuować program rozwoju indywidualnej energetyki, mając na uwadze zmianę okoliczności zarówno rynkowych, jak i w obrębie całej polskiej energetyki.

Wyższe ceny prądu przy malejących kosztach inwestycyjnych wymagają przeanalizowania charakteru wspierania inwestycji w odnawialne źródła energii. Z całą pewnością należy zapewnić legislacyjne wsparcie wszelkich inwestycji w źródła odnawialne, analizując dokładnie rodzaje wsparcia finansowego, szczególnie w zakresie dopłat i certyfikatów.

Rada wyraziła swoje zdanie co do konieczności szybkich zmian legislacyjnych pozwalających na dynamiczny rozwój wielkoskalowych źródeł fotowoltaicznych. Rozwój takich źródeł spowoduje zdaniem członków Rady spadek cen inwestycyjnych na całym rynku fotowoltaiki w Polsce, co zdynamizuje także rozwój źródeł indywidualnych – być może również lepiej zbilansowanych niż dotychczas. Obniżenie kosztów inwestycyjnych zredukuje wielkość koniecznego wsparcia dla takich inwestycji, co będzie korzystne dla całego rynku energetyki.

Największą barierą rozwojową dla całej branży odnawialnej stanowią dzisiaj problemy przyłączeniowe. Przedwczesna rezerwacja mocy dla morskich farm wiatrowych utrudnia przyłączenia inwestycji lądowych zarówno w branży fotowoltaicznej, jak i wiatrowej. Problem mógłby być ograniczony poprzez częściową komercjalizację linii średnich i niskich napięć przy udziale dotychczasowych operatorów. Co do których jak słyszymy coraz częściej również jest pomysł aby działali jako niezależne na rynku podmioty.

Z całą pewnością, zdaniem członków Rady, zaimplementowane tuż przed wyborami ustawy o cable poolingu i liniach bezpośrednich ułatwią podłączanie nowych inwestycji, szczególnie tych które będą miały podpisane umowy bezpośrednie z odbiorcami (cPPA/vPPA). Należy jednak dalej nad nimi pracować, rozwijać definicje i wspierać poprawną wykładnię, tak aby były jednolicie w kraju stosowane.

Rada wyraziła wolę kontynuacji swoich prac w nowej rzeczywistości politycznej, a członkowie Rady są do dyspozycji decydentów w obszarze polskiej energetyki. Prace rady podsumowano raportem z działań i przedstawiono rekomendacje na przyszłość.

 

Włodzimierz Ehrenhalt
Główny Ekspert ZPP ds. Energetyki

 

Zobacz: 29.11.2023 Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Energetyki Włodzimierza Ehrenhalta, Koordynatora grupy roboczej ds. identyfikowania barier ograniczających rozwój rynku PV oraz propozycji ich zniesienia w ramach Rady Koordynacyjnej ds. Rozwoju Sektora Fotowoltaiki, afiliowanej przy Ministerstwie Klimatu i Środowiska

Warszawa, 30 października 2023 r. 

 

Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Energetyki: Unijna Dyrektywa w sprawie źródeł odnawialnych RED III, a możliwości polskiej energetyki

 

• Unijna Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii REDIII została na początku października br. przyjęta przez Radę Unii Europejskiej
• Dokument wprowadza zarówno cele orientacyjne, jak i wiążące, z których niektóre w polskich warunkach mogą okazać się nierealne
• Na transpozycję REDIII Polska ma 1,5 roku. Warto wykorzystać ten czas na szczegółową ocenę wykonalności dokumentu w krajowych warunkach i dalsze ewentualne negocjacje z UE w tym zakresie

Transformacja energetyczna to przebudowa systemowa, polegająca na oparciu całej energetyki w Europie o źródła odnawialne. To cel do którego dąży Komisja Europejska, to globalny proces gospodarczy, który zmieni zasady funkcjonowania europejskiego przemysłu. To również transformacja stylu życia mieszkańców krajów, w których wraz z postępem elektryfikacji wzrasta efektywność wykorzystania energii. Oczywiście dotyczy to głównie krajów o wysokim stopniu rozwoju technologii i możliwościach finasowania szeroko zakrojonych modernizacji i innowacji w obszarze konsumpcji surowców energetycznych, a więc generacji energii i ciepła.

Po wybuchu wojny w Ukrainie i obserwowanych problemach energetycznych w niemalże wszystkich krajach europejskich, wydawało się że Komisja Europejska nieco zrewiduje tempo transformacji na rzecz zwiększania bezpieczeństwa energetycznego kontynentu, co mogło oznaczać z jednej strony wzrost inwestycji w odnawialne źródła energii, ale też wykorzystanie europejskich zasobów paliw kopalnych, jak również powrót w niektórych krajach do wykorzystywania energii atomowej w energetyce. Taki mix energetyczny wydaje się jednocześnie najbardziej racjonalnym sposobem zagwarantowania Europie bezpieczeństwa energetycznego.

Tymczasem przyjęta niedawno przez Radę Unii Europejskiej Dyrektywa RED III jednoznacznie określa kierunek rozwoju europejskiej energetyki w oparciu o preferowane źródła odnawialne. Zwiększenie obowiązku udziału zielonej energii w bilansie europejskiej energetyki do poziomu 42,5% z opcją zwiększenia tego poziomu do 45% w 2030 to scenariusz realny tylko dla niektórych krajów UE, takich jak np. Dania. Cała polska energetyka produkuje 175 terawatogodzin energii elektrycznej rocznie, z czego zielona energia stanowi niecałych 30 TWh, co z kolei odpowiada za około 21% w bilansie energetycznym kraju. W bieżącym roku obserwujemy wprawdzie bardzo obiecujący udział generacji z OZE i niewykluczone, że rok zakończymy z nowym, rekordowym wynikiem w tym zakresie, jednak polska energetyka przy obecnych przepisach, nie ma możliwości podwojenia zainstalowanych zielonych mocy do 2030 roku. I związane jest to zarówno z prawem sektorowym, jak i przepisami definiującymi generalne wymagania prowadzenia inwestycji. W chwili obecnej mamy zainstalowanych około 26 GW odnawialnych mocy wytwórczych w farmach wiatrowych, fotowoltaice, hydroenergetyce, i instalacjach biomasowych.

Do 2030 roku można oczekiwać uruchomienia morskich farm wiatrowych o potencjale 5 – 6 GW mocy zainstalowanej, co powinno przełożyć się na produkcję około 15 – 20 terawatogodzin zielonej energii. Przy sprzyjającej legislacji ułatwiającej inwestycje w OZE (lądowa energetyka wiatrowa i wielkoskalowe źródła fotowoltaiczne) można w 2030 roku liczyć na dodatkową produkcję około 10 terawatogodzin energii z tych źródeł.

Tak więc w 2030 roku , przy sprzyjającej polityce inwestycyjnej względem źródeł odnawialnych, możemy spodziewać się produkcji na poziomie 60 – 65 terawatogodzin rocznie co przy spodziewanym zużyciu na poziomie około 180 – 200 TWh będzie stanowiło zaledwie 25 – 28% w ogólnym bilansie energetycznym kraju. I w żadnym wypadku nie wiąże się to z barkiem wiary w sens Dyrektywy REDIII, wręcz przeciwnie. Nie ma to jednak bezpośredniego przełożenia na wykonalność jej postanowień w zakładanym czasie.

Aby wypełnić założenia RED III powinniśmy w 2030 roku mieć zainstalowane około 60 GW odnawialnych mocy wytwórczych, czyli więcej niż cała polska energetyka obecnie. Taka moc licząc średnio 1500 godzin pełnej (dużą część będą stanowić źródła fotowoltaiczne o niższej wydajności) pracy przekłada się na 90 TWh wyprodukowanej energii. I tylko w takim scenariuszu będziemy mogli wypełnić założenia Dyrektywy.

Zakładając średnią produkcję lądowych farm wiatrowych na poziomie 2000 godzin pełnej mocy (ze względu na ustawę antywiatrakową nie mamy w Polsce wysokowydajnych instalacji wiatrowych o wydajności ponad 3000 godzin pełnej mocy, a pracujące farmy często nie osiągają nawet 2000 godzin pracy pełną mocą) i całkowitą instalację 10 – 12 GW mocy wytwórczych powinniśmy osiągnąć w 2030 roku około 20 TWh produkcji z tego źródła. Morskie farmy wiatrowe wyprodukują 18 – 20 TWh w 2030 roku według modelu 3500 godzin, pomnożone prze moc zainstalowaną 5 – 6 gigawatów. Instalacje fotowoltaiczne powinny do tego czasu osiągnąć poziom 20 – 25 GW mocy zainstalowanej, co przy średniej produkcji na poziomie 700 – 800 godzin pełnej mocy, da wynik  17 – 20 TWh wyprodukowanej energii. Źródła o pracy stałej takie jak elektrownie wodne, elektrownie na biomasę czy biogazownie, nawet przy dużych ułatwieniach inwestycyjnych nie wyprodukują więcej niż 8 – 10 TWh zielonej energii rocznie do 2030 r.

Podsumowując stronę wytwórczą, przy szybkiej ścieżce legislacyjnej dla niezbędnych ustaw inwestycyjnych dla sektora odnawialnego, do 2030 – 2032 roku możemy liczyć na osiągnięcie pułapu 40 – 45 GW mocy zainstalowanych, co może przełożyć się na produkcję energii około 60 – 70 TWh rocznie. Równocześnie musimy także pamiętać, że Polska ma spory udział przemysłu w strukturze przychodowej, a polski przemysł produkuje wiele dóbr na eksport, głównie do krajów rozwiniętych, w tym Unii Europejskiej. Tak więc przy obligatoryjnym wykorzystywaniu tylko zielonej energii w procesach produkcyjnych (cele ESG) polski przemysł będzie potrzebował ponad 50 TWh zielonej energii na własne potrzeby. Dyrektywa REDIII zakłada 1,6 % wzrostu rocznie wykorzystania zielonej energii, co jest realne, ale w krajowych warunkach kosztem innych działów gospodarki.

Wyzwania w rozwoju elektrycznego transportu i elektrociepłownictwa

Polska nie produkuje póki co zielonego wodoru, choć w przyszłości może on stanowić istotny element krajowej gospodarki. W tym kontekście cel 42% udziału zielonego wodoru w przemyśle w 2030 roku, który zakłada RED III wydaje się być zupełnie nieosiągalny. Ponadto również orientacyjny cel 49% energii odnawialnej wykorzystywanej w budynkach przewidziny w Dyrektywie REDIII jest dla nas nawet w 2035 roku nieosiągalny, ze względu na charakterystykę naszej energetyki. Nawet przy istotnym wzroście produkcji zielonej energii musimy ją kierować
w pierwszej kolejności do przemysłu i transportu. Zasilanie budynków i gospodarstw domowych najdłużej pozostanie w obrębie energetyki węglowej. Energetyka gazowa będzie bowiem, z kolei potrzebna jako stabilizator pracy pogodowych źródeł odnawialnych. I choć naturalnie inwestycji o charakterze transformacyjnym w polskim ciepłownictwie planuje i realizuje się obecnie sporo, to jednak zarówno kondycja finansowa sektora, jak i różnego rodzaju bariery administracyjno-prawne powodują, że póki co niskoemisyjne instalacje pojawiają się raczej jako pierwsze jaskółki, niż wyrastają jak grzyby po deszczu.

Jeśli poprzez rozwój sektora prosumenckiego udałoby się uzyskać do 2030 roku 15% zasilania gospodarstw domowych w zieloną energię na skutek autokonsumpcji, to będzie to duży sukces polskiej gospodarki. Pamiętajmy jednak, że od 2024 r. wejdzie taryfa dynamiczna i w zasadzie bez inwestycji w magazyn energii instalowanie samych paneli fotowoltaicznych, czy jeszcze gorzej z pompą ciepła, będzie ciążyło mocno na opłacalności przedsięwzięcia. Ogromną rolę będą więc tu pełniły systemy wsparcia, na który naturalnie potrzebujemy środków.

W zakresie elektryfikacji transportu REDIII daje wybór pomiędzy wiążącym celem polegającym na 14,5% redukcji intensywności gazów cieplarnianych w transporcie (w wyniku wykorzystania OZE do 2030 r.) lub wiążącym udziałem co najmniej 29% OZE w końcowym zużyciu energii w sektorze transportu do 2030 r. W kontekście dużego znaczenia branży motoryzacyjnej i transportowo-logistycznej w Polsce koniecznym wydaje się potwierdzenie, że sektory te oceniają ów „wiążące cele” jako realne.

Przyspieszenie inwestycji w OZE jest bezdyskusyjne, ale inne zapisy mogą wymagać dostosowania do specyfik lokalnych

Pozytywnie należy ocenić wzmocnienie w Dyrektywie REDIII kryteriów dotyczących wykorzystania biomasy, jako źródła OZE. Dla polskiej gospodarki jest to ważne nie tylko ze względu na kryteria środowiskowe , ale także ze względu na udział sektora meblarskiego w eksporcie i gospodarce kraju.

Koniecznym wydaje się też położony w REDIII nacisk na uproszczenie procesu wydawania niezbędnych decyzji inwestycyjnych dla źródeł odnawialnych. Pojęcie „Nadrzędny Interes Publiczny” jak najbardziej odpowiada interesom całej polskiej gospodarki w tym zakresie, ale
i unijnej w rozumieniu wspólnego rynku energii.

Dyrektywa RED III to w mojej ocenie pozytywny i potrzebny dokument wskazujący dość precyzyjnie kierunek rozwoju gospodarek europejskich. Jako dokument kierunkowy powinien bez zbędnej zwłoki zostać przyjęty przez decydentów polskiej energetyki (na przeniesienie jej na grunt krajowego prawodawstwa mamy jako kraj 1,5 roku) z zastrzeżeniem jednak weryfikacji poszczególnych celów cząstkowych i po dopasowaniu ich do możliwości polskiej gospodarki. Wydaje się, że kluczowe obecnie powinno być uzyskanie konsensusu w zakresie uwzględnienia lokalnych specyfik w transponowaniu Dyrektywy przez poszczególne Państwa Członkowskie UE.

Dla przykładu Belgia, zgłosiła obawę czy aby sektorowe cele cząstkowe zakładane w REDIII gwarantują realizację celów klimatycznych w sposób ekonomicznie uzasadniony. Irlandia uznała znaczenie ambitnych celów w zakresie energii odnawialnej na rok 2030, ale podkreśliła potrzebę wszechstronnego rozważenia ich konsekwencji – zwracając uwagę na możliwe niedoszacowania w obszarze skutków. Z kolei Łotwa zgłosiła potrzebę uwzględnienia warunków gospodarczych i społecznych kraju, bilansu energetycznego i stanu wyjściowego przy ustalaniu wymogów w zakresie energii odnawialnej. Celem miało by tu być zapewnienie, że założenia REDIII są zarówno osiągalne, jak i korzystne dla każdego Państwa Członkowskiego UE. Wydaje się więc, że Polska ma szansę nie być odosobniona w swych spostrzeżeniach i dylematach związanych z założeniami Dyrektywy REDIII, co daje nadzieję na konstruktywny dialog w tym zakresie na forum unijnym.

 

Włodzimierz Ehrenhalt
Główny Ekspert ZPP ds. Energetyki

 

Zobacz: 30.10.2023 Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Energetyki: Unijna Dyrektywa w sprawie źródeł odnawialnych RED III, a możliwości polskiej energetyki

Warszawa, 24 sierpnia 2023 r. 

 

Obniżanie atrakcyjności inwestycyjnej w polską energetykę odnawialną szkodzi nam wszystkim –
Opinia Głównego Eksperta ds. Energetyki ZPP Włodzimierza Ehrenhalta

 

• Ryzyko inwestycyjne w projekty OZE, jest w świetle istniejących i procedowanych regulacji zbyt duże abyśmy mogli liczyć na zakładany w nowym PEP2040 wzrost udziału zielonej energii w miksie wytwórczym
• Obniżenie poziomu obowiązku w obszarze zielonych certyfikatów do 5% nie zostało poparte analizami rynkowymi, przez co jest trudne do zaakceptowania i niezrozumiałe, a przede wszystkim zagraża przedsiębiorstwom z branży OZE
• Jeżeli celem jest długofalowe obniżenie kosztów energii dla odbiorców końcowych powinniśmy wspierać rozwój rynku zielonej energii w Polsce, a nie go hamować kolejnymi obciążeniami finansowymi

ZPP z niepokojem obserwuje coraz to nowe propozycje modyfikacji przepisów, których rezultatem może być znaczne ograniczenie inwestycji w odnawialne źródła energii w Polsce.

Obowiązek przekazywania na tzw. Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny 97 % z przychodów pochodzących ze sprzedaży gwarancji pochodzenia natychmiast spowodował znaczne ograniczenie podaży tego instrumentu i jednocześnie wzrost cen, czyli uszczuplił możliwości po stronie firm-odbiorców w zakresie wykorzystania zielonej energii w procesach produkcyjnych. Gwarancje pochodzenia oferowane są na rynku już dwukrotnie drożej niż wcześniej w tym roku, przed aktualizacją ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku, która zmodyfikowała reguły nadzwyczajnego opodatkowania przychodów wytwórców energii elektrycznej i w sposób szczególny dotknęła branży OZE. Prawdopodobne konsekwencje tej sytuacji omawialiśmy w komentarzu: https://zpp.net.pl/komentarz-zpp-brak-parlamentarnego-konsensu-wokol-zmian-ustawy-o-oze-moze-spowodowac-ze-stracimy-kolejny-wazny-rok-dla-rozwoju-energetyki-rozproszonej-w-polsce/, jak również szerzej zwracaliśmy uwagę na problem w dokumencie: https://zpp.net.pl/memorandum-zpp-tymczasowe-mechanizmy-interwencyjne-nie-powinny-trwale-ingerowac-w-rynek-energii-w-polsce/. Sytuacja ta jest o tyle poważna, że wpływać będzie na wszystkich odbiorców energii, a więc na cały rynek. Bowiem przy ograniczonej podaży gwarancji pochodzenia energii (z OZE) w Polsce międzynarodowe firmy zwrócą się po uzyskanie takich certyfikatów do wytwórców zagranicznych, pozbawiając w ten sposób przychodów i potencjału inwestycyjnego obecnych na polskim rynku wytwórców OZE. Pozostali producenci, którzy tego nie zrobią, mogą stracić rynki eksportowe. Banki z kolei oczekują dziś wyższych stóp procentowych i wyższych zabezpieczeń dla kredytów, co ogranicza generalnie możliwości inwestycyjne firm. Gdy dołożymy do tego niestabilność prawa w obszarze energetyki i złożone procedury administracyjne należy obecnie ocenić inwestycje w odnawialne źródła energii jako przedsięwzięcia wysokiego ryzyka. Równocześnie, zgodnie z zapowiadanym kierunkiem aktualizacji PEP 2040, rząd przewiduje intensyfikację inwestycji w obszarze źródeł niskoemisyjnych, w tym w OZE. Brakuje tu spójności.

Drastyczne obniżenie poziomu obowiązku w obszarze zielonych certyfikatów

Tymczasem w połowie sierpnia pojawiła się następna propozycja ustawowa, która w opinii ZPP może wzmocnić niekorzystne tendencje w obszarze inwestycji w odnawialne źródła energii w Polsce.

W związku z zakończeniem procesu konsultacji publicznych oraz uzgodnień międzyresortowych i opublikowaniem na stronach Rządowego Centrum Legislacji, kolejnej wersji projektu rozporządzenia w sprawie zmiany wielkości udziału ilościowego sumy energii elektrycznej wynikającej z umorzonych świadectw pochodzenia potwierdzających wytworzenie energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii w 2024 r. przewidującego ustalenie wielkości udziału (dalej jako: „poziom obowiązku”), o którym mowa w art. 59 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436) na poziomie 5%, widzimy potrzebę ponownego przeanalizowania i oceny skutków takiej nowelizacji, szczególnie w obszarze wpływu na procesy inwestycyjne w polskiej energetyce.

Proponowane rozwiązanie, jako kolejne znacząco obciążające tę samą grupę podmiotów gospodarczych, może poważnie podważyć zaufanie inwestorów do polskiego systemu legislacyjnego, gdyż jest to wyraźna ingerencja w podstawy rynkowe naszego systemu energetycznego i tak już mocno regulowanego oraz scentralizowanego.

System zielonych certyfikatów został wprowadzony jako wsparcie inwestycyjne dla zielonej energetyki w związku kosztami inwestycyjnymi, które przewyższały możliwości przychodowe inwestorów związane z regulacją cenową rynku energii.

Wsparcie obowiązywać miało przez 15 lat i spowodować, że inwestycje będą spłacane bez istotnych obciążeń dla bieżących przepływów finansowych, a po okresie wsparcia inwestycje staną się w naturalny sposób rentowne. Najnowsza propozycja legislacyjna może de facto oznaczać likwidację tego systemu wsparcia kilka lat przed terminem.

W opinii szeregu ekspertów już pierwotnie zakładana w projekcie rozporządzenia propozycja obniżenia poziomu obowiązku umarzania z 18,5% do 11% spowodować mogła zaburzenia na rynku zielonej energii. O ile jednak wcześniejsza propozycja zdawała się uwzględniać głosy wielu stron i powstała na podstawie doświadczeń i analiz dot. rynku gwarancji pochodzenia, tak dalsze obniżanie poziomu tego obowiązku spowoduje na tyle duży spadek cen świadectw, że może to zaburzyć modele finansowe na jakich powstały niektóre istotne zielone inwestycje w naszym kraju. Zaburzenie modelu finansowego przedsięwzięcia może zaś skutkować wypowiedzeniem kredytu przez bank, co zaś w wielu przypadkach powoduje upadłość przedsiębiorstwa. Nie wspominając o jakichkolwiek planach inwestycyjnych tych firm, które z oczywistych względów zostaną w takiej sytuacji zamrożone. Większość nowoczesnych farm wiatrowych powstała w oparciu o takie konstrukcje finansowe, gdzie część dochodów wynikających z ceny świadectw było związanych z rentownością przedsięwzięcia, ponieważ regulowane ceny energii nie pokrywały kosztów inwestycji.

Jako przedstawiciele wielu sektorów polskiej gospodarki uważamy, że ograniczanie atrakcyjności inwestycyjnej w sektorze energetyki staje się zagrożeniem dla funkcjonowania tych dziedzin polskiej gospodarki, które opierają swoje funkcjonowanie o produkcję eksportową. Dotyczy to jednak całej gospodarki i wszystkich przedsiębiorców w masie, dla których koszty energii są istotną składową kosztów krańcowych. Tymczasem produkcja energii z OZE wyraźnie obniża ceny na polskim rynku i za granicą, co jednoznacznie obserwujemy w bieżącym roku na Rynku Dnia Następnego, na którym średnia cena od stycznia do sierpnia br. wyniosła poniżej 550 zł/MWh, a więc zdecydowanie poniżej przewidywań i pułapów cenowych, w tym zakładanych w regulacjach dot. cen maksymalnych dla MŚP.

Pomijanie sygnałów rynkowych jest niebezpieczne

Omawiana propozycja legislacyjna to również kolejny przykład ograniczania mechanizmów rynkowych w polskiej energetyce, stąd nasz apel o ponowną analizę projektowanych rozwiązań. 

Wszelkie działanie utrudniające funkcjonowanie mechanizmów rynkowych, jak również ograniczające procesy transformacyjne w polskim sektorze wytwórczym, redukujące potencjał inwestycyjny po stronie uczestników rynku przełożą się na wyższe ceny energii w Polsce, niż w krajach ościennych i powiększanie luki generacyjnej w obszarze zielonej energii. Ulga dla sektora energochłonnego wynikająca z obniżenia poziomu umarzania zielonych certyfikatów to rozwiązanie, które długoterminowo nie rozwiązuje problemu, a generuje nowe.

Jeśli w ocenie rządu i na wniosek samego przemysłu, w obliczu aktualnej sytuacji rynkowej, konieczne jest kontynuowanie programów wsparcia dla sektorów energochłonnych, powinno się to odbyć bez ingerencji w rynek energii. Programy celowane to rozwiązania tańsze i korzystniejsze dla gospodarki, gdyż nie realizują potrzeb jednej grupy podmiotów kosztem innej.

Poziom obowiązku w wymiarze zaledwie 5% niejako wymusza po stronie podmiotów zobowiązanych okoliczności przesunięcia znacznego wymiaru kosztów zakupu świadectw pochodzenia na kolejne okresy sprawozdawcze, przy jednoczesnym braku pewności co do terminu wymagalności oraz wysokości zobowiązań z tego tytułu. To spowoduje, że w przypadku przeważającej większości z tych podmiotów, konieczne stanie się zawiązanie albo powiększenie rezerw na przyszłe zobowiązania. To z kolei, z pewnością pociągnie za sobą negatywne konsekwencje związane co najmniej z rosnącym kosztem pozyskania kapitału dłużnego.

Jak zauważa Stowarzyszenie Energii Odnawialnej, na skutek tej pozornej, doraźnej „oszczędności”, podmioty zobowiązane per saldo poniosą większe koszty zakupu i umarzania świadectw pochodzenia, niż byłoby do konieczne w przypadku prowadzenia zrównoważonej polityki kształtowania poziomu obowiązku.

Opisywane przesunięcie jest tym bardziej ryzykowne, że nie sposób jednoznacznie wykluczyć, iż nie grożą nam dalsze wahania cen energii elektrycznej, będące rezultatem tendencji makroekonomicznych. Tym samym, nie ma podstaw by zakładać, że w nadchodzących okresach rozliczeniowych zdolność podmiotów zobowiązanych do ponoszenia wyższych kosztów świadectw pochodzenia będzie większa. Powstaje więc pytanie o konsekwencję prawodawcy w działaniu w dłuższym horyzoncie, a tym samym przyszłość rynku zielonych certyfikatów, który wszak również funkcjonuje w granicach i ramach obowiązującego już prawa.

Rozwiązania prawne należy opierać o dane i analizę rynku

Warto również nadmienić, że rok 2023 jest pierwszym w którym Ministerstwo Klimatu i Środowiska zdecydowało się istotnie zredukować poziom obowiązku w obszarze zielonych certyfikatów (z 18,5% do 12%). Przed 2022 r., wraz z redukcją poziomu obowiązku z 19,5% na 18,5% resort podkreślał, że wskazany poziom obowiązku zapewnić miał utrzymanie stabilnych i przewidywalnych warunków funkcjonowania rynku OZE dla wytwórców uczestniczących w systemie świadectw pochodzenia. Obserwując bowiem zakończenie w latach 2020-2021 partycypacji w systemie świadectw pochodzenia kolejnej części podmiotów (zakończenie 15-letniego okresu wsparcia) i migrację istniejących instalacji do innych systemów wsparcia, ustawodawca monitorował spadek nadpodaży na rynku zielonych certyfikatów i reagował proporcjonalnie.

Tymczasem rok 2023 przyniósł nie tylko regulacje w zakresie cen maksymalnych, które zdefiniowały maksymalne przychody wytwórców OZE w Polsce na poziomie ponad dwukrotnie niższym niż pułap 180 euro/MWh określony w zaleceniach UE. Ale równocześnie właśnie obniżkę poziomu obowiązku w obszarze zielonych certyfikatów jaka miała miejsce pomiędzy 2022 a 2023 rokiem (z 18,5 % na 12 %). Skutki modyfikacji przedmiotowego parametru, z uwagi na specyfikę systemu umarzania świadectw pochodzenia, są możliwe do zaobserwowania dopiero w roku następującym po roku, którego dotyczy dany poziom obowiązku. Przez co dopiero w 2024 r. dowiemy się jak ów 12% wpłynęło na rynek. Konstrukcja systemu powoduje więc, że podejmowane decyzje powinny być rezultatem merytorycznych analiz oraz wynikiem niezwykle uważnej obserwacji rynku, tym bardziej, że w dobie kryzysu energetycznego wprowadzono liczne tymczasowe mechanizmy interwencyjne obciążające stronę przychodową tej samej grupy podmiotów.

Zaproponowane 11 sierpnia brzmienie rozporządzenia jest więc trudne do uzasadnienia, również z tego względu, że niweczy wysiłki podejmowane w ostatnich latach przez ministra właściwego ds. energii, które były ukierunkowane na stabilizację rynku świadectw pochodzenia poprzez stopniowe ograniczanie skumulowanej nadpodaży z lat ubiegłych.

Tym samym można przewidzieć że przepisy w proponowanym brzmieniu będą miały negatywny wpływ na wielkość inwestycji w rozproszone źródła energii w Polsce i to w momencie kiedy cała polska gospodarka potrzebuje takich źródeł, a część rozwiązań prawnych (np. dot. linii bezpośrednich) wychodzi naprzeciw oczekiwaniom przemysłu – a więc nowe inwestycje mogłyby być niebawem rozwijane.

Destabilizacja tworzonego oddolnie, z mozołem, rynku energii spowodować może spadek podaży, a co za tym idzie wzrost cen zielonej energii. To z kolei musi spowodować również wzrost cen energii dla odbiorców, których nie da się chronić w nieskończoność mechanizmami interwencyjnymi. Jedynie dynamiczny, systematyczny przyrost zrównoważonych i tanich źródeł wytwarzania w naszym kraju przełożyć może się na długoterminowe obniżenie kosztów energii. Tym samym – rekomendujemy ponowną analizę problemu i rozważenie dalszych zmian w brzmieniu rozporządzenia w sprawie zmiany wielkości udziału ilościowego sumy energii elektrycznej wynikającej z umorzonych świadectw pochodzenia potwierdzających wytworzenie energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii w 2024 r., które byłyby proporcjonalne i uwzględniały postulaty oparte na rzetelnych danych rynkowych.

 

Włodzimierz Ehrenhalt,
Główny Ekspert ds. Energetyki, ZPP

 

Zobacz: 24.08.2023 Obniżanie atrakcyjności inwestycyjnej w polską energetykę odnawialną szkodzi nam wszystkim – Opinia Głównego Eksperta ds. Energetyki ZPP Włodzimierza Ehrenhalta

Warszawa, 11 kwietnia 2023 r. 

 

Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Rolnictwa i Żywności na temat listu otwartego organizacji i zrzeszeń sektora rolno-spożywczego do premiera RP

 

Od wielu lat, praktycznie przez całe dorosłe życie większości Polaków interesujących się życiem gospodarczym, słyszę głosy krytycznie oceniające sytuację rynkową i wieszczące czarne perspektywy dla polskich producentów mięsa i wędlin. Oczywiście zmieniały się powody niezadowolenia i protestu, niemniej każdy kolejny rząd musiał mierzyć się z wyrazami niezadowolenia i rozpatrywać postulaty branży o znaczeniu zarówno strategicznym dla gospodarki jak i newralgicznej dla nastrojów społecznych, a zatem mającej często wpływ na wydarzenia polityczne. Faktem jest, że rosnąca przez ostatnie 30 lat zamożność Polaków, a zatem ich mniejsza wrażliwość na ceny żywności nieco te znaczenie polityczne umniejszyła, niemniej w dobie inflacji widocznej wyraźnie zwłaszcza w cenach artykułów żywnościowych oraz skokowych wzrostów cen energii i nawozów problem możliwego kryzysu w branży mięsnej może stać się problemem większości polskich gospodarstw domowych i nabrać znaczenia politycznego, co dorzuciłoby kolejnej porcji żywicznych szczap do i tak karykaturalnie wielkiego ogniska politycznych konfliktów.

Czytając list otwarty, nie sposób nie zwrócić uwagi na fakty. Zmniejsza się pogłowie świń, lada moment znajdziemy się w niekomfortowej sytuacji w związku z wejściem na rynek europejskiego drobiu z Ukrainy, na polski rynek trafia tańsze i niestety gorszej jakości konsumpcyjnej mięso z zachodu Europy, polska wołowina już teraz odczuwa zagrożenie konkurencją ze strony producentów z Ameryki Południowej, wzrosty cen paliw, energii i pracy spowodowały poważne problemy dla wielu przedsiębiorców w sektorze rolno-spożywczym. To wszystko prawda.

Sektor wnioskuje tym razem o wprowadzenie systemowego planu ratunkowego dla branży, o zwiększenie kontroli nad rynkiem, o ochronę rynku przed zagraniczną konkurencją oraz o subsydiowanie kosztów stałych.

Rozumiejąc powagę sytuacji i nie znając szczegółów propozycji obawiam się, że każde z tych rozwiązań może wpłynąć na ograniczenie zasad wolnego obrotu gospodarczego co moim zdaniem, w długiej perspektywie doprowadzi do prawdziwej katastrofy. Mam wrażenie, że kolejne interwencje podejmowane przez kolejne rządy, na tyle zniszczyły myślenie rynkowe i zdolności obliczania rentowności wielu przedsiębiorców, że i teraz i w przyszłości będą przegrywać walkę konkurencyjną, a w rezultacie i tak zaprzestaną działalności w branży tyle, że podatnik poniesie zwiększone koszty utrzymywania dyskusyjności niektórych obszarów sektora rolno-spożywczego.

Potwierdzam konieczność wprowadzenia programu ratunkowego – ale musi być on oparty na trzeźwej ocenie sytuacji, musi również zawierać konieczność starań Polski o ograniczenie pomocy publicznej dla całości europejskiego rolnictwa. Niestety to właśnie wieloletnia pomoc publiczna sprawiła, że europejskie, nie tylko polskie gospodarstwa rolne, przez wiele lat chronione przed niebezpieczeństwem swobodnej konkurencji, trwale utraciły zdolność kontroli kosztów i rentownej produkcji. Zwłaszcza w kontekście wchodzenia w życie Europejskiego Zielonego Ładu istotne jest stworzenie programu wieloletniego i strategicznego, zapewniającego Polsce i Europie bezpieczeństwo żywnościowe, spełniającego rosnące wymagania ochrony środowiska, podnoszącego jakość i wydajność produkcji, oraz uwzględniającego potrzeby społeczne zmieniających się w ostatnich latach terenach wiejskich. Wzywam więc rząd do podjęcia trudu analizy strategicznej, a nie do doraźnych rozwiązań, które naszym zdaniem spowodują wyłącznie nabrzmienie i wybuch problemów w przyszłości.

Widzę doskonale dysproporcje pomiędzy przychodami rolników, a ceną detaliczną ich produktów. Niemniej uważam, że to nie państwo, a sami rolnicy i hodowcy doprowadzili do takiej sytuacji. Postulat skracania łańcucha dostaw powinien być skierowany przede wszystkim do producentów. Owszem, państwo może być akuszerem powstawania grup sprzedażowych i zakupowych, wspierać spółdzielnie, kooperatywy producentów i przetwórców. Takiego rozsądnego wsparcia państwa, transferu know how bardzo dziś brakuje. Tak jak brakuje oddolnych inicjatyw, handlowych, marketingowych, tak jak brakuje branżowej aktywności w kooperacji i solidarności skierowanej na wynik rynkowy, a nie na podłączenie się do publicznych pieniędzy. Dosyć mam kolejnych rozwiązań, regulujących rynek, chory po wieloletnich próbach jego regulacji.

Jeśli chodzi o ochronę rynku przed importem. Uważam, że w argumentach za przynajmniej częściową ochroną polskiego i europejskiego rynku argumenty klimatyczne mogą być doskonałą bronią. Obawiam się, że argumenty inne, idące w poprzek zawartych umów i układów handlowych mogą stać się argumentami przeciwskutecznymi.

Wreszcie sprawa kosztów stałych. Nie uciekniemy od rosnących wynagrodzeń, z drugiej strony podwyżki kosztów energii dotykają całej gospodarki, pokusa przerzucenia ich na podatnika jest pokusą silną, ale wszyscy doskonale wiemy, że można jej ulec wyłącznie w trybie doraźnym. Uleganie jej systemowo doprowadzi do pogłębienia się trudnej sytuacji gospodarczej i w rezultacie do zwiększenia presji inflacyjnej, a więc tego czynnika, który każe nam widzieć obecną sytuację branży w tak ciemnych barwach, że całkowicie rozumiem emocje, stojące za napisaniem listu, o którym teraz się wypowiadam.

 

Zobacz: 11.04.2023 Opinia Głównego Eksperta ZPP ds. Rolnictwa i Żywności na temat listu otwartego organizacji i zrzeszeń sektora rolno-spożywczego do premiera RP