Warszawa, 20 listopada 2023 r. 

 

MEMORANDUM ZWIĄZKU PRZEDSIĘBIORCÓW I PRACODAWCÓW WS. PROPOZYCJI ZMIANY TRAKTATÓW UNIJNYCH – CIOS W POLSKĄ KONKURENCYJNOŚĆ I KROK W STRONĘ EUROPEJSKIEGO PAŃSTWA, ALE DO REALIZACJI DŁUGA DROGA

• Raport komisji Parlamentu Europejskiego AFCO dot. propozycji zmiany europejskich traktatów należy odczytywać w kontekście długoletniej już dyskusji o kierunkach ewolucji Unii Europejskiej, w ramach której forsowane są koncepcje federacyjne i konserwujące dominację państw tzw. starej Unii, w tym przede wszystkim Niemiec i Francji;
• Proponowane zmiany traktatowe zmierzają do ograniczenia roli Rady Europejskiej i Rady UE jako organów tworzonych bezpośrednio przez reprezentantów państw członkowskich, przy istotnym wzmocnieniu Parlamentu Europejskiego. Odejście od zasady jednomyślności a także zmiana reguł ustalania większości zwykłej i kwalifikowanej oraz inne reformy strukturalne będą skutkowały nie tyle petryfikacją pozycji już najsilniejszych graczy w UE, co jej wzmocnieniem.
• Połączenie powyższych zmian z poszerzeniem zakresu kompetencji UE, również w dziedzinach gospodarczych, jak również wprowadzeniem do traktatów odniesień do porozumień i dokumentów dotychczas niewiążących bezpośrednio (takich jak Europejski filar praw socjalnych, czy międzynarodowe porozumienia klimatyczne) prowadzić będzie do ograniczenia konkurencyjności polskiej gospodarki. Innym zagrożeniem jest zaszyte w raporcie dążenie do decouplingu – nie tylko wobec Chin, lecz również wobec kluczowego partnera Polski jakim są Stany Zjednoczone.
• Procedura zmiany traktatów jest trudna, więc nie należy oczekiwać, by raport AFCO doprowadził do faktycznych modyfikacji w pierwotnym prawie UE. Jednocześnie – z uwagi na fakt, że jest on częścią szerszego i toczącego się już od lat dyskursu – trzeba spodziewać się prób forsowania analogicznych rozwiązań w trybie niewymagającym zmiany traktatów, a także powrotu wpisanych do rezolucji koncepcji, zwłaszcza w kontekście ewentualnego poszerzenia UE m.in. o Ukrainę czy Mołdawię.

1. Tło polityczne dyskusji o zmianach traktatów

Unia Europejska jest strukturą specyficzną (sui generis), wymykającą się tradycyjnej typologii. O jej wyjątkowości najlepiej świadczy fakt, że brak jest jakiegokolwiek podmiotu dla niej referencyjnego – wszystkie w tym kontekście przywoływane (czy związki hanzatyckie, czy Święte Cesarstwo Rzymskie) istniały w okresie poprzedzającym powstanie nowoczesnych państw narodowych. Brak odnośnego wzorca rozwoju powoduje, że tym intensywniej próbuje się przyszłość Unii wydyskutować.

U zarania integracji powyższy problem w praktyce nie istniał. Europejska Wspólnota Węgla i Stali miała bowiem w praktyce jeden kluczowy, ściśle polityczny cel, tzn. zmitygowanie ryzyka odrodzenia się niemieckiej potęgi przemysłowej, a przy okazji złagodzenie powojennych, a osadzonych historycznie, francusko-niemieckich napięć. Wynikający z traktatu paryskiego, jak i zresztą z samej nazwy nowego organizmu, aspekt gospodarczy związany z budową wspólnego rynku surowcowego był w tym układzie raczej wtórny, zwłaszcza że jak pokazała przyszłość, państwa należące do EWWS wcale nie zrezygnowały z bardziej lub mniej bezpośrednich form subsydiowania własnych przemysłów i kontrolowania cen.[1]

Abstrahując od praktyki stosowania traktatu ustanawiającego EWWiS, przyjęta formuła utrzymywania relatywnej stabilności politycznej w Europie (a przynajmniej zachodniej jej części) sprawdziła się, wobec czego stosunkowo szybko zaczęto ją rozwijać, dołączając jednocześnie do wspólnoty kolejne państwa. Procesy te można opisać jako, odpowiednio, pogłębianie i poszerzanie integracji. To pierwsze przez długi czas służyło osiągnięciu pozytywnych efektów gospodarczych (z sukcesem zresztą, o ile w 1960 roku ponad 60% wartości handlu zagranicznego państw członkowskich Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej przypadało na relacje z państwami trzecimi, o tyle już trzydzieści lat później proporcje odwróciły się i ponad 60% wartości handlu międzynarodowego stanowiły obroty wewnątrz EWG[2]). Wraz z przystąpieniem do Wspólnoty Europejskiej Hiszpanii i Portugalii w 1986 roku, zjednoczona została już cała Europa Zachodnia – to drugie wobec tego wiązało się z naturalnym zwrotem ku centrum kontynentu. Państwa Europy Środkowo-Wschodniej po „jesieni narodów” były oczywiście zainteresowane jak najgłębszą integracją ze strukturami zachodnimi. Między innymi uwarunkowania geopolityczne spowodowały, że spotkały się one ze wzajemnością.

Po tzw. piątym rozszerzeniu UE a także traktatach z Maastricht i (przede wszystkim) Lizbony, Unia znalazła się w wyjątkowym momencie. Cel zarysowany na samym początku integracji został ogólnie osiągnięty i nie dość, że Europa przestała być trawiona wielkoskalowymi konfliktami zbrojnymi, to jeszcze więzy gospodarcze łączące państwa zrzeszone w UE stały się na tyle silne, że – w duchu planu Schumana – jakiekolwiek napięcia militarne między nimi stały się po prostu nieopłacalne. Jednocześnie, po post-zimnowojennym okresie obowiązywania na świecie paradygmatu unilateralnego z dominującą rolą Stanów Zjednoczonych, wzrost znaczenia Chin, ale także niektórych państw globalnego południa takich jak Indie, oraz utrzymanie pozycji przez zacofaną, niewydolną, ale jednak – mimo wszystko – silną Rosję, spowodowały pewną korektę na rzecz multilateralności. Ta optyka z pewnością zachęca niektórych polityków do myślenia o Unii Europejskiej jako mocarstwie siadającym do stołu z pozostałymi, zwłaszcza że żadne z europejskich państw indywidualnie nie ma w tej chwili potencjału by taki status osiągnąć.

Perspektywa globalnych przetasowań wytycza zatem – przynajmniej w obszarze narracji – generalny kierunek zmian w ramach UE, tzn. ku (co najmniej) coraz bliższej współpracy. Zupełnie równolegle toczy się inna rozgrywka – o to, kto w potencjalnym europejskim supermocarstwie będzie grał kluczową rolę. Mimo wielokrotnego poszerzania składu UE, rdzeń jej władzy pozostaje bowiem mało inkluzywny.

Żaden przewodniczący Komisji Europejskiej w historii, a także żaden Wysoki przedstawiciel ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie pochodził nigdy z kraju, który dołączyłby do UE (WE) później, niż w 1986 roku. Stanowiska komisarzy przyznawane są z uwzględnieniem parytetu kraju pochodzenia, jednak zasada ta nie znajduje zastosowania w przypadku dyrekcji generalnych, tzn. w praktyce unijnych odpowiedników ministerstw, realizujących działania z zakresu konkretnych portfolio, za które odpowiadają poszczególni komisarze. W odniesieniu do bieżącej kadencji i kluczowych z punktu widzenia gospodarczego dyrekcji (AGRI, BUDG, CLIMA, Connect, COMP, ECFIN, EMPL, ENER, ENV, GROW, RTD, TAXUD, TRADE) nadreprezentacja państw tzw. „starej Unii” jest wręcz rażąca. Na 38 osób wchodzących w skład kierownictw ww. dyrekcji, aż 31 pochodzi z któregoś z państw tworzących UE przed rozszerzeniem z 2004 roku. 10 osób, a zatem ponad ¼ składu kierownictw, to obywatele Niemiec lub Francji. Analogiczną sytuację zaobserwować można w prezydiach komisji Parlamentu Europejskiego.  W kluczowych dla gospodarki komisjach (DEVE, BUDG, ECON, EMPL, ENVI, ITRE, IMCO) na 34 członków prezydiów, 25 reprezentuje kraje „starej Unii”, a aż 20 pochodzi z zaledwie 6 państw – Niemiec, Francji, Włoch, Belgii, Portugalii i Hiszpanii.

Powyższe zjawisko w żadnym wypadku nie jest nowe – wg opublikowanego w 2015 przez Bruegel Institute zestawienia, niemal 50% top ranked positions w instytucjach unijnych było wówczas zajmowanych przez Niemców, Włochów, Francuzów, Hiszpanów i Belgów, z wyraźną liczebną przewagą tych pierwszych.[3] Dzisiaj, w ogólnej liczbie personelu Komisji Europejskiej przedstawiciele wyżej wskazanych nacji stanowią większość.[4] Belgów w Komisji Europejskiej jest niemal tyle samo, co przedstawicieli wszystkich państw, które dołączyły do UE w 2004 roku łącznie – ma to oczywiście swoje zupełnie naturalne uzasadnienie geograficzno-logistyczne, niezmienny pozostaje jednak fakt, że kompozycja narodowościowa, zwłaszcza na wyższych szczeblach administracyjnych, w strukturach europejskich, ma istotne znaczenie polityczne.

Ewolucja projektu europejskiego zachodzi zatem w dwóch przecinających się płaszczyznach – jednej obejmującej zmieniającą się rolę Europy we współczesnym świecie i drugiej definiującej dynamikę sił i decyzyjności wewnątrz UE, również w kontekście poszerzania wspólnoty o kolejne kraje. Można zastanawiać się, czy w praktyce płaszczyzna pierwsza nie stanowi jedynie zewnętrznej opowieści uzasadniającej forsowanie rozwiązań w ramach realnej gry interesów wewnątrz płaszczyzny drugiej – niezależnie od stanu faktycznego jednak, jest to również w pełni uprawniona i potrzebna optyka dla oceny i prognozowania kierunków ewolucji UE.

Powyższe płaszczyzny mają charakter w zasadzie czysto polityczny, nie można jednak analizować ich w całkowitym oderwaniu od sprzecznych sentymentów europejskiego demosu. Zmiany w dystrybucji kompetencji między instytucjami unijnymi a państwami członkowskimi trafiają na rzeczywiste napięcie między dwiema silnymi wartościami – suwerennością i zakresem swobody państw zrzeszonych z jednej strony, i potrzebą skutecznego programowania i realizowania polityk na poziomie wspólnotowym (stanowiącą sens zrzeszania się) z drugiej. Intuicyjnie możemy zakładać (ponieważ badań na to brak), że np. większość Polaków opowiada się raczej za modelem tzw. Europy ojczyzn, podczas gdy niektóre ze społeczeństw zachodnich zaczynają coraz wyraźniej preferować scenariusz federacyjny (jedną z dziesięciu priorytetowych zmian zaproponowanych na potrzeby wkładu francuskiego w Konferencję w sprawie przyszłości Europy przez obywateli tego państwa było dążenie w kierunku federacji państw Europy o „silnych kompetencjach w dziedzinach wspólnego zainteresowania”[5]).

Dyskusja obejmująca wszystkie powyższe wektory ponownie zagościła w przestrzeni publicznej w rezultacie przyjętego w październiku przez Komisję Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego sprawozdania ws. wniosków PE dot. zmiany traktatów.[6]

W kontekście dotychczasowych rozważań znamienne jest, że grupa sprawozdawców w tej sprawie obejmuje czterech Niemców i jednego Belga, zaś niektóre z kluczowych propozycji zawartych w sprawozdaniu – w szczególności odnoszące się do kwestii ograniczenia zasady jednomyślności w głosowaniach Rady – odpowiadają rekomendacjom z raportu Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century opublikowanego w bieżącym roku przez francusko-niemiecką ekspercką grupę roboczą[7]. Ustami – odpowiednio – prezydenta i kanclerza tymczasem, a zatem na poziomie zupełnie oficjalnym, oba te państwa opowiadają się za ściślej zintegrowaną Unią Europejską, a forsowana przez Emmanuela Macrona koncepcja „europejskiej suwerenności” (sprowadzająca się przede wszystkim do tego, że Europa jako kontynent miałaby samodzielnie „wybierać swoich partnerów oraz kształtować swój los”, nie będąc zależną od innych sił na świecie[8]) doskonale rymuje się z scholzowską Unią „geopolityczną” znajdującą swoje miejsce w wielobiegunowym świecie.[9]

Jak już zaznaczono wcześniej, zarówno Francja jak i Niemcy mogą liczyć na więcej niż solidną reprezentację w kluczowych instytucjach unijnych. Jeśli dodamy do tego ich oczywistą przewagę gospodarczą (dla zilustrowania skali – zarówno aglomeracja paryska, jak i Bawaria mają samodzielnie wyższe PKB, niż Polska), trudno będzie dziwić się, że w debacie powracają głosy twierdzące, że Francja i Niemcy zdominowały Unię Europejską.[10] Przykłady można by mnożyć, znamienny jest choćby fakt, że spośród 672 miliardów euro[11] pomocy publicznej zaakceptowanej przez Komisję Europejską po wprowadzeniu nowych zasad w odpowiedzi na pełnoskalową agresję Rosji na Ukrainę, niespełna 80% trafiło do firm francuskich i niemieckich właśnie.[12] Niemcom niejednokrotnie zdarzało się bez większych konsekwencji ignorować wspólne unijne postanowienia (np. przy okazji zakupu szczepionek przeciwko COVID-19[13]), skutecznie też udaje im się chronić własny biznes przed środkami ograniczającymi jego uprzywilejowaną pozycję. Dla przykładu, Deutsche Post od co najmniej 2001 roku utrzymuje politykę cenową naruszającą zasady konkurencji wewnątrz UE.[14]

2. Kluczowe kierunki propozycji zmian w traktatach

Przyjęty przez Komisję PE dokument na około stu dwudziestu stronach mieści szereg propozycji zmian kluczowych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – odnoszących się zarówno do podziału kompetencji między UE a państwami członkowskimi, jak również do niektórych konkretnych procedur unijnych, czy też głębokości harmonizacji regulacji, np. podatkowych, między państwami członkowskimi.

Odnośny dokument podzielony jest na dwie części – samą rezolucję, stosunkowo krótką, zawierającą uzasadnienie dla przedstawionych propozycji zmian i ich ogólne omówienie, oraz obszerny załącznik, w którym znajdują się konkretne projekty zmian w traktatach. Przed przystąpieniem do analizy tychże zmian i pogrupowania ich w szersze bloki, warto zwrócić uwagę na pierwszą ze wspomnianych części rezolucji. Niemal doskonale odpowiada ona bowiem zarysowanemu we wcześniejszych akapitach dyskursowi wokół kierunków ewolucji Unii Europejskiej – zmiana traktatów ma być co najmniej wskazana, jeśli nie konieczna, z uwagi m.in. na „bezprecedensowe wyzwania i liczne kryzysy”, a ich rezultatem powinno być „zwiększenie zdolności Unii do działania” i „umożliwienie Unii skuteczniejszego stawiania czoła wyzwaniom geopolitycznym”. Jak widać, jest to dokładna kontynuacja narracji opisanych w pierwszej sekcji niniejszego memorandum – Unia nie ma być już platformą koordynacji polityk i współpracy gospodarczej między państwami europejskimi, lecz faktycznie osobnym politycznym bytem.

Bytem, co istotne, skonstruowanym inaczej, niż do tej pory, ponieważ przyjęty dokument zawiera szereg zmian w strukturze Unii. Czasem ograniczają się one do czystej semantyki – na przykład Komisja Europejska ma stać się Organem Wykonawczym – w niektórych przypadkach mają one jednak charakter głębszy, a jeszcze w innych dosyć niejasny. W tekście pojawia się bowiem np. nieznana do tej pory instytucja przewodniczącego Unii Europejskiej. Wydawałoby się, że jest to zmiana znacząca, pierwszy bowiem raz indywidualne przewodnictwo dotyczyłoby Unii jako takiej, a nie któregoś z jej organów. Logika proponowanych zmian sugeruje, że w praktyce przewodniczący UE zastąpiłby przewodniczącego Komisji (w nowej wersji – Organu Wykonawczego) – np. opisem procedury wyboru przewodniczącego UE zastąpiono w dokumencie opis procedury przewodniczącego Komisji. Równolegle jednak w innym miejscu wzmiankuje się o przewodniczącym Organu Wykonawczego, tryb wyboru którego pozostaje nieopisany. Trudno wyciągnąć z tej konstrukcji wnioski dot. rzeczywistych intencji pomysłodawców – albo przewodniczący UE ma w rzeczywistości być po prostu przewodniczącym Organu Wykonawczego, a niespójność w nomenklaturze ma charakter omyłkowy, albo blankietowość jego (przewodniczącego UE) traktatowego umocowania miała być efektem zamierzonym. Godny odnotowania w każdym razie jest fakt, że w nowej konstrukcji przewodniczący UE ma samodzielnie przedstawiać skład Organu Wykonawczego, który następnie musiałby zostać zaakceptowany przez Parlament Europejski. Do tej pory skład Komisji Europejskiej był wybierany przez Radę Europejską, m.in. na podstawie sugestii zgłaszanych przez państwa członkowskie. Tym samym, nowy model wyboru składu Komisji nie uwzględnia żadnej roli państw członkowskich. Co więcej, nie wszystkie państwa członkowskie miałyby być na poziomie składu Komisji reprezentowane – proponowane regulacje wprowadzają maksymalną liczbę piętnastu członków Komisji.

Interesująca jest też procedura wyboru przewodniczącego UE (i/lub Organu Wykonawczego). Do tej pory kandydata na przewodniczącego KE przedstawiała Rada Europejska (a więc szefowie państw członkowskich), a zatwierdzał Parlament Europejski. W propozycji zmiany, kolejność zostaje odwrócona – kandydata wybiera PE, a zatwierdza Rada Europejska. Tym samym właściwy ciężar decyzyjny zostaje przeniesiony z poziomu przedstawicieli państw narodowych na poziom Parlamentu. Analogicznie, decyzję o składzie Parlamentu Europejskiego, którą do tej pory podejmowała Rada Europejska (i to jednomyślnie) miałby wskutek zmian podejmować sam PE zwykłą większością głosów. Innymi słowy, o ile do tej pory podział liczby mandatów przysługujących poszczególnym państwom członkowskim musiał być przedmiotem porozumienia szefów wszystkich krajów, o tyle zgodnie z proponowanym rozwiązaniem dokonywałby go zwykłą większością sam Parlament. Nawet przy zakładanym utrzymaniu ogólnych reguł degresywnej proporcjonalności i minimalnej oraz maksymalnej liczby mandatów możliwych do przyznania, rozwiązanie takie stwarza pole do zmiany kompozycji narodowościowej PE.

We wskazanym wyżej zakresie widać ewidentne przesunięcie kompetencji od Rady Europejskiej tworzonej bezpośrednio przez przedstawicieli państw członkowskich, do Parlamentu Europejskiego i przewodniczącego UE. Jest to jeden z przejawów ducha centralizacji i oderwania procesu decyzyjnego od reprezentantów poszczególnych krajów, który objawia się w wielu miejscach omawianego dokumentu. Zmiany dotyczące Parlamentu Europejskiego są dodatkowo o tyle istotne, że zgodnie z przedstawionymi propozycjami miałby on zostać wyposażony w bezpośrednie prawo inicjatywy ustawodawczej, a także do przedkładania Radzie Europejskiej wniosku o zwołanie europejskiego referendum stanowiącego kolejną nowość, choć raczej ogólnikowo opisaną w rezolucji. W analogicznym duchu odczytywać można zmiany w zakresie możliwości stosowania przez organy UE środków nadzwyczajnych. Procedura opisana w art. 122 Traktatu o funkcjonowaniu UE przewiduje obecnie, że Rada może:

• na wniosek Komisji i w duchu solidarności między państwami członkowskimi – postanowić o nadzwyczajnych, stosownych do sytuacji gospodarczej środkach;
• w przypadku trudności lub istotnego zagrożenia któregoś z państw członkowskich wywołanego klęską żywiołową lub „nadzwyczajnymi okolicznościami pozostającymi poza jego kontrolą” – na wniosek Komisji przyznać danemu państwu członkowskiemu pomoc finansową.

Nowy art. 222 ust. -1 przewiduje procedurę zgoła inną. W przypadku „sytuacji nadzwyczajnej mającej negatywny wpływ na UE lub na co najmniej jedno państwo członkowskie”, PE (większością zwykłą) i Rada (większością kwalifikowaną) miałyby móc przyznać Organowi Wykonawczemu „nadzwyczajne uprawnienia, w tym uprawnienia umożliwiające uruchomienie wszystkich niezbędnych instrumentów”. Blankietowość tej procedury jest niezwykle niepokojąca.

Strukturalnie należy zwrócić również uwagę na zmiany w Komisji Europejskiej/Organie Wykonawczym umożliwiające mianowanie podsekretarzy, którym przydzielanoby konkretne teki lub określone zadania. Stwarza to więc pole do dalszego wzmacniania kadrowego Organu Wykonawczego – jednocześnie pojawia się pytanie o (choćby powierzchowną) racjonalność tej propozycji, jeśli uwzględni się fakt, że de facto analogiczną rolę już pełnią lub mogliby pełnić Dyrektorzy Generalni. Przyjęty przez komisję dokument proponuje także poszerzenie składu Organu Wykonawczego o sekretarza Unii ds. zarządzania gospodarczego. Jest to przejaw innej tendencji widoczniej w tekście, tzn. dążenia do poszerzania katalogu unijnych kompetencji w dziedzinie szeroko rozumianej gospodarki.

W powyższym kontekście trzeba zwrócić uwagę na kilka najistotniejszych spośród zaproponowanych zmian. Komisja AFCO rekomenduje przede wszystkim daleko idące poszerzenie możliwości harmonizowania w ramach Unii przepisów i stawek podatkowych, poprzez zmianę artykułu 113 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W stanie obecnym, harmonizacja ustawodawstw podatkowych wymaga jednomyślności Rady UE, odnosi się wyłącznie do podatków pośrednich (w tym obrotowych i akcyzy) oraz ograniczona jest wyłącznie do przypadków, w których harmonizacja taka jest niezbędna do zapewnienia ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz uniknięcia zakłóceń konkurencji. Możliwości ustanowienia wspólnych regulacji podatkowych są więc w obecnym reżimie traktatowym ściśle ograniczone. Przedstawiona propozycja istotnie zmienia ten porządek, powodując że harmonizacja miałaby być możliwa również w odniesieniu do podatków bezpośrednich (czyli na przykład dochodowych), nie musiałaby być niezbędna aby być możliwa, a co najważniejsze – nie wymagałaby zgody wszystkich państw członkowskich, ponieważ stanowionoby o niej w drodze zwykłej procedury ustawodawczej.

Ten ostatni element jest zresztą chyba najczęściej komentowanym aspektem proponowanych zmian – w wielu kluczowych obszarach, w tym m.in. w zakresie wspomnianej harmonizacji podatków, ale także niektórych postanowień związanych z przestrzeganiem zasad praworządności, polityką obronną, czy zewnętrzną Unii, przedstawiony dokument zakłada odejście od zasady jednomyślności na rzecz głosowań większościowych. Proponuje się również zmiany w formule ustalania większości zwykłej i kwalifikowanej – szerszy ich opis wymaga dodatkowego kontekstu i znajduje się w dalszej części dokumentu.

Godny uwagi jest także specyficzny nacisk kładziony w nowych propozycjach na kwestie związane z politykami z zakresu prawa pracy i spraw społecznych. Proponuje się m.in., by Traktat o funkcjonowaniu UE wprost powoływał się w niektórych przepisach na Europejski filar praw socjalnych. Do tej pory był to relatywnie miękki i niewywołujący bezpośrednich skutków dokument zawierający ogólny opis rekomendowanych kierunków rozwoju społecznego – wprawdzie przywoływano go w trakcie prac nad m.in. zmianami regulacji dot. delegowania pracowników, czy wspólnych zasad ustalania minimalnego wynagrodzenia za pracę, ale co do zasady pozostawał on generalną deklaracją, a nie wiążącym aktem. TfUE w nowym brzmieniu przewiduje tymczasem, że formułowane już w tej chwili wytyczne Rady UE dot. polityk zatrudnienia mają mieć na celu zapewnienie wdrożenia zasad i praw zawartych w Europejskim filarze praw socjalnych. Jest to nowy element, sprawiający że realizacja postanowień filaru staje się niejako obowiązkiem wynikającym z traktatu, co idzie w parze z apelami m.in. S&D, by kwestie praw socjalnych stały się jednym z priorytetów UE, a realizacja zasad filaru podlegała bieżącej kontroli i monitoringowi.[15] Opisywana zmiana jest istotna o tyle, że założenia filaru są stosunkowo daleko idące i obejmują m.in. postanowienia dot. ochrony socjalnej dla osób samozatrudnionych, rekomendacje co do kształtowania poziomu wynagrodzeń w gospodarce, czy choćby odniesienie do koncepcji minimalnego dochodu gwarantowanego.[16]

Rezolucja uwzględnia także istotne postanowienia w zakresie polityk klimatycznych – zarówno w kontekście kompetencji UE, jak i ich miejsca w europejskiej agendzie. Wskutek proponowanych zmian, ochrona środowiska i różnorodności biologicznej, a także podejmowanie zobowiązań w ramach światowych negocjacji w sprawie zmiany klimatu, miałyby stać się jednymi z tzw. wyłącznych kompetencji UE – co oznacza, że państwa członkowskie mogłyby podejmować w tym zakresie jakiekolwiek aktywności wyłącznie w ramach udzielonej im przez organy Unii delegacji uprawnień. Co więcej, energetyczna polityka UE ma być z mocy traktatu ukierunkowana na zaprojektowanie całego systemu energetycznego zgodnie z międzynarodowymi porozumieniami w sprawie łagodzenia zmiany klimatu – ponownie, oznacza to traktatowe zobowiązanie do dążenia do osiągania konkretnych celów wynikających z międzynarodowych porozumień klimatycznych. Z celem neutralności klimatycznej ma być zbieżna również wspólna polityka handlowa.

Interesujące są zmiany zaproponowane w kontekście krajobrazu inwestycyjnego w Europie. Zgodnie z rezolucją, państwa członkowskie miałyby być np. zobowiązane do zapewnienia realizacji inwestycji niezbędnych do osiągnięcia europejskich celów gospodarczych, społecznych, środowiskowych i w zakresie bezpieczeństwa. Ustanowiony ma zostać również stały mechanizm monitorowania i badania bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Unii Europejskiej, możliwy do zastosowania do ochrony interesu europejskiego. Rezolucja milczy na temat szczegółów funkcjonowania takiego mechanizmu, jednak w kontekście całokształtu jej celów trudno uciec od wrażenia, że mógłby to być instrument stosowany w celach decouplingu – nie tylko w budzących niekiedy wątpliwości etyczne relacjach z Chinami. W brzmieniu propozycji traktatowych ewidentnie zauważalna jest chęć uniezależnienia Europy również od Stanów Zjednoczonych – w tym kontekście można czytać postulaty stworzenia Unii Obrony ze stale stacjonującymi wspólnymi jednostkami pod europejskim dowództwem, systemem zakupów uzbrojenia wykorzystującym Europejską Agencję Obrony, a także analogiczną do natowskiego artykułu piątego zasadą wzajemnej pomocy. Jeden ze sprawozdawców rezolucji, Helmut Scholz (notabene absolwent Moskiewskiego Państwowego Instytutu Stosunków Międzynarodowych) wprost zresztą zaznaczył w swoim stanowisku, że zmianie traktatu musiałyby towarzyszyć kroki w kierunku uniezależnienia się od NATO.

3. Konsekwencje proponowanych zmian dla Polski

Ewentualne wprowadzenie w życie opisanych zmian w traktatach miałoby daleko idące skutki – oczywiste dla samej Unii, a potencjalnie niebezpieczne dla Polski.

Zwiększenie zakresu kompetencji unijnych w zakresie gospodarki oraz obranie kursu na harmonizację podatków bezpośrednich umieszczone w kontekście m.in. wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych powinniśmy rozpatrywać przede wszystkim w kontekście ich wpływu na konkurencyjność Polski.

Jedynym racjonalnym celem harmonizacji podatków bezpośrednich – a potencjalnie również i systemów ubezpieczeń społecznych, czy regulacji dot. wynagrodzeń – w ramach UE jest ograniczanie konkurencji kosztowej wewnątrz wspólnoty. Już w 2005 roku Francja i Niemcy apelowały o zharmonizowanie podatku dochodowego od osób prawnych, choćby w ograniczonej grupie państw, np. strefy euro, w obawie przed „podatkowym dumpingiem”.[17] Przedstawiona obecnie propozycja idzie dalej i dotyczy wszystkich podatków bezpośrednich, jednak argumenty mogą pozostać takie same.

Tymczasem Polska w ostatnim okresie zbudowała – na poziomie samych stawek i realnych obciążeń, ponieważ regulacje pozostają jednymi z najbardziej skomplikowanych i nieprzyjaznych w Europie – relatywnie atrakcyjny dla podatników system. Podstawowa stawka 12% PIT, zwolnienie z podatku dochodowego dla młodych ludzi, wzrost kwoty wolnej od podatku a także waloryzacja drugiego progu podatkowego przy utrzymaniu stawki 32% – to wszystko rozwiązania sprawiające, że praca w Polsce mimo wszystko opłaca się bardziej (w sensie – jest niżej opodatkowana) niż w państwach Europy Zachodniej – takich jak np. Niemcy (progresywna skala podatkowa 14 – 45%), Belgia (25 – 50%), Austria (20 – 55%), czy Hiszpania (19 – 47%).[18] Już w 2021 roku, a więc przed wprowadzeniem opisywanych powyżej zmian, wpływy z PIT jako procent PKB były w Polsce co prawda wyższe, niż w niektórych państwach regionu, lecz istotnie niższe niż w zamożnych państwach „starej Unii” – co ilustruje poniższe zestawienie.

[19]

W 2022 roku udział PIT w PKB zmalał w Polsce o 1 punkt procentowy – do poziomu ok. 4,4%.[20] Oznaczałoby to, że od państw pobierających od obywateli najwięcej w podatkach dochodowych dzieli nas 5- 6 punktów procentowych, i tę wartość należy rozumieć jako maksymalny pułap potencjalnej konwergencji obciążeń PIT, co wiązałoby się w takim skrajnym scenariuszu z koniecznością ponad dwukrotnego zwiększenia obciążeń podatkiem dochodowym.

Analogicznie rzecz ma się w przypadku podatku CIT – wprowadzona w Polsce stawka 9% dla małych podatników, tzw. CIT estoński, czy szereg ulg w założeniu stymulujących inwestycje to rozwiązania, które można różnie oceniać, ale w praktyce sprowadzają się do tego, że wysokość obciążeń osób prawnych w Polsce również pozostaje wysoko konkurencyjna. Już sama podstawowa stawka 19% CIT pozostaje zresztą jedną z niższych w Europie.[21] W oczywisty sposób przekłada się to na atrakcyjność Polski dla zagranicznych inwestorów – wg niektórych rankingów jesteśmy w czołowej trójce najlepszych destynacji dla FDI.[22] Według twardych danych natomiast, w 2022 roku Polska znajdowała się w pierwszej dziesiątce państw unijnych o najwyższej liczbie zagranicznych projektów inwestycyjnych, notując w tym zakresie bardzo wysoki, dwudziestotrzyprocentowy wzrost. [23]

Warto zaznaczyć, że częściowa harmonizacja np. podatku CIT już następuje za pośrednictwem dyrektywy implementującej drugi filar porozumienia OECD ws. erozji bazy podatkowej i transferu zysków – co stanowi jedynie dodatkowy argument na rzecz tezy, że abstrahując od bieżącego procesu zainicjowanego przez AFCO, należy spodziewać się nie tylko regularnych powrotów koncepcji harmonizacyjnych w obrębie gospodarki, lecz również ich forsowania różnymi metodami niewymagającymi zmiany traktatów.

Trzeba pamiętać, że w przeszłości wykorzystywano już argumenty dot. rzekomego „socjalnego dumpingu”[24] przy inicjatywach uderzających w polski biznes, najlepszym przykładem może być spór o delegowanie pracowników, w trakcie którego przedstawiciele państw o wysokich kosztach pracy (a więc przede wszystkim zamożniejszej „starej Unii”) zarzucali państwom o niższych kosztach pracy (w tym m.in. Polsce) psucie lokalnych rynków pracy i nieuczciwą konkurencję forsując koncepcję „the same pay for the same work at the same place”.[25] Istnieje złośliwa teoria, zgodnie z którą łącznie z tzw. pakietem mobilności przepisy te miały na celu ograniczenie znaczenia polskiej branży transportowej, w dalszym jednak ciągu kluczowej dla obsługi handlu wewnątrzunijnego.[26]  Wpisanie założeń Europejskiego filaru praw socjalnych do traktatów stwarzałoby idealną przestrzeń do kontynuowania tego rodzaju praktyk. To z kolei generowałoby dalsze zagrożenia utraty konkurencyjności dla polskich silników wzrostu gospodarczego. Dwa przykłady, o których można wspomnieć, to usługi dla biznesu oraz przemysł.

Jak wynika z raportu Deloitte, Polska jest drugim najmocniej preferowanym miejscem lokowania centrów usług wspólnych w skali globu[27] i deklasuje pod tym względem całą Europę (w pierwszej dziesiątce znalazły się poza nami jedynie Portugalia i Hiszpania). Kluczowym czynnikiem jest w tym zakresie oczywiście redukowanie kosztów, na co z kolei bezpośrednio przekładają się koszty zatrudnienia w konkretnym państwie. Oczywiście pomaga również fakt, że polscy pracownicy są wysoko wykwalifikowani i cenieni na świecie. Sektor generuje tymczasem niespełna 4,5% PKB Polski i pół miliona miejsc pracy[28], rozwijając się w ostatnich latach z wyjątkową dynamiką.

Jeśli chodzi zaś o przemysł, wbrew europejskiemu trendowi deindustrializacji, udział produkcji w PKB w Polsce utrzymuje się na stosunkowo wysokim poziomie. W 2004 roku byliśmy pod tym względem na równi z Włochami, istotnie odstając od Niemców – dzisiaj dobiliśmy do poziomu Niemiec, znacznie przeganiając Włochów. W tym samym czasie gospodarki takie jak hiszpańska i francuska konsekwentnie notowały spadek udziału produkcji w PKB. Tendencję od 2004 roku ilustruje poniższy wykres. [29]

[29]

W wartościach nominalnych oczywiście wielkość polskiej produkcji przemysłowej istotnie odstaje od analogicznych wskaźników dla wskazanych wyżej gospodarek – jednak przy zachowaniu dynamiki w ciągu najbliższych 20-30 lat mielibyśmy istotną szansę znaleźć się w europejskiej czołówce przemysłowej (choć Niemcy pozostawałyby poza zasięgiem), a zakładając przelicznik per capita mogłoby się to stać jeszcze szybciej. Wzrost kosztów indukowany harmonizacją zabezpieczeń społecznych i podatków w oczywisty sposób negatywnie wpłynąłby na ten proces.

Analogiczne zastrzeżenia należy poczynić w odniesieniu do postanowień dotyczących polityki klimatycznej i rynku energii. Polska, w mniejszym lub większym stopniu akceptując kierunek unijnej transformacji energetycznej, walczy o uwzględnienie swojej specyfiki, a właściwie – specyfiki swojego stanu wyjściowego, w którym po PRL odziedziczona została gospodarka oparta na ciężkim, niewydolnym przemyśle korzystającym wyłącznie z energii pochodzącej z paliw kopalnych, w tym przede wszystkim węgla kamiennego. Dość powiedzieć, że w 1990 roku 98% energii elektrycznej w Polsce powstawało ze spalania węgla[30], podczas gdy w UE było to nieco poniżej 40%[31]. Polski miks jednak konsekwentnie się zmienia – dzisiaj z OZE pochodzi 21% energii elektrycznej w Polsce, a z węgla niespełna 70%.[32]  Fałszywe byłyby więc twierdzenia, że Polska pozostaje bierna wobec wyzwań klimatycznych – jednocześnie dalsze „dokręcanie śruby” w zakresie polityki klimatycznej UE (a w tym kierunku zmierzają postanowienia wpisane w propozycji zmiany traktatów), bez uwzględnienia faktu że w ciągu ostatnich trzech dekad musieliśmy dopiero zbudować jakąkolwiek alternatywę dla energetyki opartej w niemal stu procentach na węglu, jest oczywiście wbrew krajowemu interesowi.

Gospodarczo zatem proponowane kierunki zmian w traktatach są dla Polski niebezpieczne – warto się wobec tego sprzeciwiać zarówno obecnym, jak i ewentualnym przyszłym propozycjom harmonizacji w obszarach podatkowych i społecznych, a także jeszcze ściślejszemu egzekwowaniu założeń unijnej polityki klimatycznej i energetycznej.

W sensie politycznym likwidacja zasady jednomyślności w głosowaniach na rzecz głosowania większościowego oczywiście ogranicza znaczenie Polski. Z punktu widzenia państw spoza decyzyjno-inicjatywnego jądra Unii – a takim jest Polska, niezależnie już nawet od kryteriów wielkościowych – konieczność wypracowania akceptowanego przez wszystkich kompromisu na poziomie Rady UE oraz Rady Europejskiej w istotnej mierze decyduje o podmiotowości wewnątrz wspólnoty. Oczywiście głosowania bywają elementem targów politycznych i jest to całkowicie normalne, możliwość blokowania pewnych decyzji jest dla państw takich jak Polska jednym z kluczowych aktywów pozwalających na wejście w logikę quid pro quo i uzyskanie konkretnych korzyści w ramach za poparcie jakiejś sprawy. Pozbawienie mniejszych państw (trudno pisać w tym kontekście o Polsce, jako że jest jednym z ludniejszych państw Unii, w każdym razie jednak znajduje się w koszyku państw o co najwyżej ograniczonym wpływie na decyzje podejmowane w Brukseli i Strasburgu) tego aktywa oznacza w praktyce wytrącenie im kart z ręki – nawet jeśli nowa formuła większości w sensie teoretycznym może osłabić Francję i Niemcy, choć i to nie jest jednoznaczne. O ile w tej chwili zgromadzenie większości kwalifikowanej w Radzie bez poparcia Francji i Niemiec jest praktycznie niemożliwe (państwa te stanowią niespełna 34% ludności UE, dokooptowanie zatem co najmniej dwóch dodatkowych państw niezbędnych do osiągnięcia mniejszości blokującej nie tylko jest stosunkowo łatwe, lecz również w istocie gwarantuje że próg liczby ludności reprezentowanej przez państwa podejmujące decyzję wymagany dla uzyskania większości kwalifikowanej nie zostanie osiągnięty), o tyle w proponowanym modelu na poziomie matematycznym sytuacja byłaby zgoła inna z uwagi na obniżenie wymaganego progu odsetka ludności do 50%. Suche liczby nie wystarczą jednak, by właściwie ocenić sytuację – kluczowa w każdym układzie pozostaje zdolność do budowania koalicji. Luźne sieci like minded countries funkcjonujące równolegle do oficjalnych struktur unijnych mają coraz większe znaczenie[33], a tak się składa że ze wszystkich zrzeszonych państw najsilniejszymi coalition building skills dysponują akurat Francja i Niemcy, należące zresztą do dwóch kluczowych zbiorów: „założycielskiej szóstki” razem z Włochami, Holandią, Luksemburgiem i Belgią, oraz „dużej szóstki” razem z Włochami, Hiszpanią, Polską i jeszcze do niedawna Wielką Brytanią, wobec czego po Brexicie należałoby raczej mówić o „dużej piątce”.[34] Zmiany w zakresie ustalania większości mogą być zatem ewentualnie listkiem figowym przykrywającym faktyczne pozbawienie państw spoza ścisłego centrum UE inicjatywy i znaczącego wpływu na podejmowane decyzje. Oczywiście nie jest też tak – i nie wolno od tego abstrahować – że Francja i Niemcy mówią jednym głosem w każdej sprawie. Przeciwnie, i w tej koalicji zdarzają się różnice zdań, jak np. w odniesieniu do energii jądrowej. Docelowo także duumwirat nie jest rozwiązaniem optymalnym i siłą rzeczy na końcu ścieżki znajduje się stary francusko-niemiecki spór o dominację w Europie. W bliższym jednak horyzoncie czasowym  dojrzałość tych systemów politycznych i ugruntowanie ich elit w europejskich strukturach powoduje, że różne bieżące interferencje nie są w stanie wpłynąć na realizację wspólnego interesu.

Wszystkie powyższe argumenty nie oznaczają automatycznie, że jakakolwiek ingerencja w brzmienie traktatów pozostaje wbrew polskiemu interesowi. Po pierwsze, pewne zmiany – również strukturalne – mogą być rzeczywiście uzasadnione w kontekście potencjalnej akcesji m.in. Ukrainy, która byłaby przecież, w zależności od skali wojennego exodusu, państwem pod względem ludnościowym równorzędnym Polsce albo wręcz „ważącym więcej”. Po drugie – istnieją wyzwania, których charakter powoduje że skutecznie odpowiedzieć można na nie wyłącznie w drodze reakcji wspólnotowej. Przykładem takiego wyzwania są kolejne kryzysy migracyjne, które w najbliższych dekadach mogą być jedynie częstsze lub bardziej intensywne (ucieczki z „globalnego południa” wywołane czynnikami klimatycznymi lub ekonomicznymi, a także niestabilnością polityczną i wojnami). Wspólne granice zewnętrzne wymagają wspólnego podejścia w tym zakresie – ustalonego jednak w drodze konsensusu i porozumienia wszyskich państw członkowskich. Po trzecie w końcu – nie wszystkie elementy składowe Unii, nawet ze zbioru tych absolutnie podstawowych, funkcjonują w sposób idealny. Wspomnieć trzeba choćby o swobodzie przepływu towarów, usług i pracy, czy równych warunkach wzajemnego uczestnictwa w rynkach poszczególnych państw – mimo jasno określonych w traktatach kierunków, szereg państw w dalszym ciągu stosuje praktyki protekcjonistyczne, ze szkodą m.in. dla polskich firm.

Reasumując – przedstawiona propozycja zmian w traktatach jest dla Polski jednoznacznie niekorzystna, choć na szczęście istnieje bardzo niewielka szansa na jej przeforsowanie (o czym więcej w dalszej części tekstu). Nie oznacza to, że:

• koncepcje w niej zawarte znikną – ponieważ prawdopodobnie będą wracać w kolejnych iteracjach i propozycjach, być może w ramach transakcji wiązanej z nowym poszerzeniem Unii, być może w formie aktywności niewymagających zmian w traktatach;
• Polska powinna sprzeciwiać się jakimkolwiek zmianom w prawie pierwotnym UE – ponieważ istnieją obszary wymagające korekty i dostosowania do nowych warunków, jednak każde otwarcie tego tematu może stanowić pułapkę oznaczającą powrót do idei federalizacyjnych z zakonserwowaniem wiodącej roli Francji i Niemiec.

4. Dalsze kroki

Wbrew sensacyjnemu tonowi niektórych doniesień – od przyjętego przez AFCO dokumentu do faktycznej zmiany traktatów prowadzi bardzo długa droga, której skuteczne skonkludowanie jest prawdopodobne w minimalnym stopniu. W pierwszej kolejności bowiem propozycja musi zyskać akceptację Parlamentu Europejskiego. Później PE przedkłada ją Radzie UE, z której dokument trafia do Rady Europejskiej. RE zwykłą większością decyduje o ewentualnym rozpatrzeniu zmian – jeśli taka decyzja zostanie podjęta, przewodniczący RE zwołuje konwent złożony z szefów państw, delegacji parlamentów narodowych, a także przedstawicieli Parlamentu Europejskiej i Komisji. Konwent wypracowuje zalecenia dla konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich – i to ta konferencja podejmuje za wspólnym porozumieniem decyzję o dokonaniu w traktatach jakichkolwiek zmian. Na końcu procesu zmiany muszą zostać ratyfikowane przez wszystkie państwa członkowskie.

Jeśli omawianej propozycji zostanie nadany dalszy bieg – należy zatem liczyć się z procesem rozpisanym na co najmniej kilka lat, w którym co więcej potrzebna będzie zgoda każdego z państw członkowskich. Propozycje w przedstawionym brzmieniu według wszelkiego prawdopodobieństwa nie będą wobec tego uchwalone. Zawarte w nich idee jednak, jak już wielokrotnie wspomniano, z pewnością będą wracały, na co trzeba być w pełni przygotowanym.

***

[1] Por. np. The Theory and Reality of the European Coal and Steel Community, K. J. Alter, D. Steinberg

[2] https://www.econlib.org/library/Enc/EuropeanEconomicCommunity.html

[3] https://www.bruegel.org/blog-post/measuring-political-muscle-european-union-institutions

[4] https://commission.europa.eu/system/files/2023-04/HR-Key-Figures-2023-fr_en.pdf

[5] https://wayback.archive-it.org/12090/20230115155855/https://prod-cofe-platform.s3.eu-central-1.amazonaws.com/gi6tv2ypo5kir3dz4jos479obl4a?response-content-disposition=inline%3B%20filename%3D%222022.2472_PL_05.pdf%22%3B%20filename%2A%3DUTF-8%27%272022.2472_PL_05.pdf&response-content-type=application%2Fpdf&X-Amz-Algorithm=AWS4-HMAC-SHA256&X-Amz-Credential=AKIA3LJJXGZPDFYVOW5V%2F20230115%2Feu-central-1%2Fs3%2Faws4_request&X-Amz-Date=20230115T155842Z&X-Amz-Expires=300&X-Amz-SignedHeaders=host&X-Amz-Signature=7b6d71b572d4a326ee6c8d710c997ce662f51170ac389ff64d93d2567191f35b

[6] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/AFCO/PR/2023/10-25/1276737PL.pdf

[7] https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2617322/4d0e0010ffcd8c0079e21329bbbb3332/230919-rfaa-deu-fra-bericht-data.pdf

[8] https://www.france24.com/en/europe/20230411-president-macron-to-visit-netherlands-amid-row-over-china-comments

[9] https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20230505IPR85002/olaf-scholz-we-need-a-geopolitical-larger-reformed-eu-open-to-the-future

[10] Por. np. https://sites.lsa.umich.edu/mje/2023/01/02/why-did-the-eu-change-to-a-france-germany-game/

[11] Wg stanu na styczeń 2023 roku

[12] https://www.euronews.com/my-europe/2023/01/17/germany-france-account-for-most-eu-state-aid-heres-why-its-a-concern

[13] https://www.politico.eu/article/germanys-coronavirus-vaccine-side-deal-at-odds-with-legally-binding-eu-pact/

[14] W 2001 roku Komisja Europejska nałożyła na Deutsche Post karę 24 milionów euro za nadużywanie pozycji dominującej – trzy lata później Komisja uznała niemieckie przepisy pocztowe za naruszające wewnątrzunijne zasady kompetencji i powodujące nadużywanie pozycji dominującej. W 2015 roku niemiecki urząd antykartelowy orzekł, że Deutsche Post nadużywa pozycji dominującej. Wszystkie postępowania dotyczyły w praktyce stosowania cen dumpingowych. W październiku 2023 roku niemiecki organ nadzorujący rynek pocztowy rozważał zmuszenie Deutsche Post do podwyższenia cen.

[15] https://www.socialistsanddemocrats.eu/pl/newsroom/europejski-filar-praw-socjalnych-powinien-byc-tarcza-chroniaca-ludzi-przed-polityka

[16] Zgodnie bowiem z filarem, „każdy, kto nie dysponuje wystarczającymi środkami, ma prawo do odpowiedniego dochodu minimalnego zapewniającego godne życie na wszystkich jego etapach”.

[17] https://www.politico.eu/article/france-and-germany-in-plot-to-harmonize-taxation/

[18] Dane za: https://taxsummaries.pwc.com/quick-charts/personal-income-tax-pit-rates

[19] Wykresy wygenerowane przy użyciu bazy danych OECD – https://data.oecd.org/tax/tax-on-personal-income.htm

[20] https://www.gov.pl/attachment/23782ae6-20e1-4955-8b91-a519f9607298

[21] https://taxsummaries.pwc.com/quick-charts/corporate-income-tax-cit-rates

[22] https://www.fdiintelligence.com/content/analysis/the-story-behind-polands-fdi-success-72245

[23] https://www.ey.com/pl_pl/news/2023/05/atrakcyjnosc-inwestycyjna-europy-2023

[24] https://home-affairs.ec.europa.eu/networks/european-migration-network-emn/emn-asylum-and-migration-glossary/glossary/social-dumping_en

[25] Szerszy opis można znaleźć np. tutaj: https://www.mobilelabour.eu/wp-content/uploads/2017/06/Bruegel-Social-dumping-and-posted-workers.pdf

[26] https://tlp.org.pl/jaka-jest-prawdziwa-rola-polski-na-europejskim-rynku-uslug-transportowych/

[27] https://www2.deloitte.com/us/en/pages/operations/articles/shared-services-survey.html

[28] https://absl.pl/en/news/p/record-growth-business-services-exports

[29] Wykres wygenerowany na podstawie bazy danych Banku Światowego: https://data.worldbank.org/indicator/NV.IND.MANF.ZS?end=2022&locations=PL-DE-FR-ES-IT&name_desc=false&start=2004&view=chart

[30] https://wysokienapiecie.pl/8002-udzial_wegla_w_produkcji_energii_elektrycznej_w_polsce/

[31] https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/share-of-electricity-production-by-4

[32] https://globenergia.pl/ponad-21-energii-pochodzilo-z-oze-miks-energetyczny-i-struktura-produkcji-energii-w-polsce-w-2022-r/

[33] Na co zwracają uwagę m.in. eksperci London School of Economics: https://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2019/08/07/how-informal-groupings-of-like-minded-states-are-coming-to-dominate-eu-foreign-policy-governance/

[34] https://ecfr.eu/article/commentary_eu28survey_coalitions_like_mindedness_among_eu_member_states/

 

Zobacz: 20.11.2023 Memorandum ZPP ws. propozycji zmian traktatów unijnych – cios w polską konkurencyjność i krok w stronę europejskiego państwa, ale do realizacji długa droga

Warszawa, 15 listopada 2023 r. 

 

    

 

Memorandum ZPP – Nowotwory kobiece – profilaktyka, odpowiedzialność osobista, rozwiązania systemowe, czyli jak odwrócić negatywne trendy w Polsce?

• Niechęć pacjentów do udziału w badaniach profilaktycznych przyczynia się do wzrostu zachorowań na raka piersi.
• Niewydolność systemu ochrony zdrowia może być powodem zwiększonego ryzyka trwałego uszkodzenia zdrowia lub śmierci pacjenta.
• Brak pro-profilaktycznych kampanii społecznych, tym samym malejąca świadomość społeczeństwa powodują zmniejszanie się odsetka ludzi zaszczepionych czy dobrowolnie przebadanych.
• Strach pacjenta przed chorobą nowotworową sprawia, że boi się poddać badaniom, nie dopuszczając do siebie myśli o możliwości zachorowania na raka.
• Choroba nowotworowa pracownika to ogromne koszty poniesione przez ZUS
  i pracodawcę.
• Wysokie koszty terapii, motywują pacjentów do szukania alternatywnych, niekonwencjonalnych metod leczenia nowotworów.

Gwałtowny wzrost zachorowań na raka piersi

Dane z Krajowego Rejestru Nowotworów pokazują, że w roku 2019 zdiagnozowano ponad 17 000 przypadków raka piersi. Te dane mogą być jednak zaburzone ze względu na pandemię COVID-19 w tym okresie. Wiele przypadków nie zostało zgłoszonych, a także wiele pacjentek nie szukało pomocy medycznej. Co więcej, zaobserwować można znaczący wzrost przypadków w kolejnych latach, począwszy od 2021 roku. Informacje z Narodowego Funduszu Zdrowia oraz inne dane pozwalają nam szacować, że w Polsce rocznie diagnozuje się już około 22 000 nowych przypadków raka piersi. Niepokojące jest to, że 20-30% pacjentek zgłasza się już w zaawansowanym stadium choroby. Eksperci oceniają, że około 40% z tych nowotworów osiąga  rozmiar, który utrudnia skuteczne leczenie, czyli przekracza jeden centymetr. W niektórych przypadkach, ponad 50% pacjentek nie kwalifikuje się do leczenia wstępnego ze względu na rozmiar guza lub obecność przerzutów. Wzrost zachorowań jest również zauważalny w grupach wiekowo niższych, a praktyka lekarska i dane statystyczne wskazują na coraz częstsze przypadki nowotworów wśród kobiet w wieku 30-50 lat.

Problem raka piersi zaczyna się już około trzydziestego roku życia, a nie pięćdziesiątego. Około 20% zachorowań występuje w czwartej dekadzie życia, a ich szczyt przypada między sześćdziesiątym a sześćdziesiątym dziewiątym rokiem życia. Rozwiązanie tego problemu wymaga współpracy różnych interesariuszy, włączając w to Ministerstwo Zdrowia i organizacje społeczne. Jednak bez aktywnego zaangażowania kobiet, rozwiązanie staje się trudne do wypracowania. W 2020 roku na podstawie danych z polskich ośrodków onkologicznych przewiduje się około 24 000 nowych przypadków zachorowań na raka piersi. Jest to mniej niż średnia europejska, jednak Polska ma jedną z najwyższych liczb zgonów i niski udział w programach profilaktycznych. Warto podkreślić, że w obecnych czasach wyleczalność raka piersi wynosi około 95%. Ważne jest, aby zrozumieć, że zachorowanie na raka piersi jest długotrwałym procesem i nie występuje nagle. Istnieją czynniki ryzyka, które wpływają na rozwój tej choroby. Liczba przypadków zachorowań na raka piersi od roku 2000 wzrosła o 150%. W celu rozwiązania tego problemu, konieczne jest podejście systemowe oraz  współpraca decydentów z Ministerstwa Zdrowia z ekspertami medycznymi i organizacjami pacjenckimi oraz promowanie zdrowego stylu życia i profilaktyki wśród kobiet. Warto przeanalizować swój tryb życia, aby zidentyfikować niezdrowe skłonności. To może być związane z niewłaściwym odżywianiem, , czy nawet chronicznym niedosypianiem, które może zwiększać ryzyko zachorowania na raka piersi.

Strach motorem napędowym świadomości pacjenta – wydłużające się terminy operacji nie pomagają

Ważna jest świadomość. Wielu ludzi odczuwa lęk i niepokój w związku z badaniami przesiewowymi, takimi jak mammografia czy cytologia. To jest naturalne, ale ważne jest, aby nie przekroczyć pewnej granicy, gdzie ten lęk staje się przeszkodą. Kiedy strach staje się przytłaczający, zaczynamy aktywować mechanizmy obronne i racjonalizować nasze reakcje. Często zdarza się, że ludzie używają mechanizmów obronnych, takich jak wypieranie lub zaprzeczanie, aby zmniejszyć lęk. Należy zrozumieć, że rak piersi może występować u młodszych kobiet, co podkreśla potrzebę większej świadomości i profilaktyki. Zdarzają się przypadki, kiedy osoba młoda zostaje zdiagnozowana z rakiem piersi, pomimo braku historii choroby w rodzinie. Ważne jest, aby mieć świadomość, że nasze mechanizmy obronne mogą nas unieruchamiać w podejmowaniu działań profilaktycznych. Należy dążyć do większej świadomości i zrozumienia, jak nasz mózg reaguje na zagrożenia, aby uniknąć niepotrzebnego poczucia strachu. Czekanie na operację przez dwa lub trzy miesiące może być bardzo trudne dla pacjenta. Warto zastanowić się nad tym, czy takie opóźnienia w systemie powinny być akceptowalne, szczególnie w przypadku poważnych problemów zdrowotnych. Szybsza diagnoza i leczenie mogą pomóc pacjentom przechodzić przez ten proces z mniejszym stresem. W procesie leczenia raka piersi ważne jest, aby pacjentki nie były pozostawione same sobie i miały wsparcie psychoonkologów. Szybka diagnoza
i przyspieszone wdrożenie w proces leczenia mogą pomóc pacjentkom w przejściu przez terapię z mniejszym stresem.

Nieistniejąca profilaktyka winowajcą zwiększonego ryzyka zachorowania na nowotwór

Głównym problemem jest brak profilaktyki aktywnej, ponieważ w Polsce opieramy się głównie na profilaktyce bierniej, zakładając, że kobiety same zgłoszą się na badania cytologiczne. W innych krajach Europy profilaktyka aktywna jest znacznie bardziej powszechna. Często słyszymy, że trzeba poprawić świadomość kobiet, aby częściej korzystały z badań cytologicznych. Wzorcowym krajem jest Szwecja, w której 95% kobiet regularnie do nich przystępuje. To nie oznacza, że Szwedki są bardziej świadome lub inteligentniejsze od Polek. Dlaczego więc tak dużo z nich na nie uczęszcza? W Szwecji cały program profilaktyki nowotworowej jest w gestii lekarza rodzinnego. Lekarz rodzinny wysyła list do pacjentek, informując o terminie badania cytologicznego. Pacjentka ma możliwość zgłoszenia się na badanie w ustalonym terminie i dostarczenia wyniku w ciągu 3 tygodni. Jeśli wynik nie jest dostarczony w wyznaczonym czasie, lekarz ponownie przypomina o konieczności badania. W sytuacji, w której  lekarz wyników nie otrzyma,  pacjent jest wypisywany z przychodni. Jednak to nie wszystko, firma ubezpieczeniowa może również przesłać wykaz zalecanych badań. Brak wykonania tych badań może prowadzić do podwyższenia składki ubezpieczeniowej, co z kolei motywuje do regularnych kontroli zdrowia. W czasach PRL-u np. w Tychach każdy zakład pracy miał własnego ginekologa, a badania profilaktyczne były obowiązkowe co roku. Wszyscy ginekolodzy pracowali jednocześnie w oddziale ginekologicznym szpitala wojewódzkiego, a ich pracą nadzorował szef pracowni. Jeśli w zestawieniu okazywało się, że pominięto 2-3 kobiety w badaniach profilaktycznych, od razu wybuchała awantura, a lekarz był wzywany „na dywanik”. W latach dziewięćdziesiątych Tychy miały ujemną umieralność z powodu raka szyjki macicy w przedziale wiekowym 45-65 lat. Następnie nadeszły przemiany, w wyniku których zamknięto 2/3 zakładów pracy. Obecnie Tychy mają najwyższy poziom zachorowań na raka szyjki macicy w województwie śląskim. Brakuje systemu przypominającego o badaniach. Aby zmienić tę sytuację, potrzebne są poważne prace legislacyjne, ponieważ konieczne jest wprowadzenie przymusu badań cytologicznych. Obecnie większość ludzi zdaje sobie sprawę z ryzyka zachorowania na nowotwór, ale istnieje lęk przed diagnozą.

Bez edukacji prozdrowotnej zaufanie do szczepionek na HPV wśród obywateli gwałtownie spada

1 czerwca ogłoszono Narodowy Program Szczepień przeciwko HPV. Oświadczenie ministra o bezpłatnych  szczepieniach nie może stanowić programu – potrzebny jest walor edukacyjny.

Program szczepień przeciwko HPV powinien być przede wszystkim programem edukacyjnym, a same szczepienia jedynie tłem. Wymaga to odpowiedniego zorganizowania, z określeniem, kto w danym regionie odpowiada za listę dzieci, które kwalifikują się do szczepień. Prościej dla istnienia programu byłoby, gdyby szczepienia odbywały się w szkołach, a nie w gabinetach lekarskich. Kontrola jakości jest kluczowa w przypadku programów szczepień, zwłaszcza jeśli wydawane są duże środki finansowe. Warto byłoby mieć pewność, że środki te są wydawane w sposób efektywny i zgodny z najlepszymi praktykami medycznymi. Na początku, podczas prelekcji edukacyjnych można natrafić na niechęć i sceptycyzm wśród rodziców, którzy mogą obawiać się negatywnych skutków szczepień, takich jak niepłodność czy wywoływanie nowotworów, jednak kiedy dokładnie wytłumaczy  się  czym jest wirus HPV i jak jest zbudowany, rodzice chętnie podpisują zgody. Narodowy Instytut Onkologii ogłosił, że do 2028 roku powinniśmy zaszczepić 60% dzieci, co oznacza, że jest to tylko minimalny poziom. W celu istotnego obniżenia zachorowalności i śmiertelności związanej z rakiem szyjki macicy, musielibyśmy wyszczepić 90-95% populacji. To oznacza, że aktywny program szczepień prowadzony przez co najmniej 10 lat jest konieczny, aby osiągnąć spadek zachorowalności
o 50%. Jeśli naprawdę chcemy zmniejszyć zachorowalność, to należałoby poważnie rozważyć wprowadzenie obowiązkowych szczepień, na wzór tych w Walii lub Szwecji.

Współczesna edukacja o profilaktyce to klucz do sukcesu.

Edukacja od podstaw, to nie tylko profilaktyka wczesna, ale i profilaktyka ogólna. W 80% to zależy od samych pacjentów, a nie od lekarza czy ministra. To zależy od osobistych nawyków, takich jak palenie, nadmierne picie alkoholu, zdrowe odżywianie, radzenie sobie ze stresem
i aktywność fizyczna. Polską Kartę Paryską ma podpisaną od ponad 20 lat. Zawiera ona wskazówki dot. unikania raka.W innych krajach uczy się tego od przedszkola.. Dzieci już w młodym wieku uczą się, że zdrowe nawyki żywieniowe są ważne. Taka edukacja musi być wprowadzona w Polsce od najmłodszych lat, przez cały system edukacji, włącznie z przedszkolem, podstawówką i szkołą średnią.

Szwecja pionierem walki o zdrowie obywateli

Szwecja to państwo, w którym obywatele biorą na siebie odpowiedzialność za własne zdrowie. To właśnie tam odnotowuje się najniższy odsetek palaczy papierosów, który wynosi jedynie 5%, podczas gdy w Polsce ten wskaźnik sięga już 29%. Szwecja osiągnęła również sukces
w walce z próchnicą zębów u dzieci, co ostatecznie skutkowało zmniejszeniem zapotrzebowania na usługi stomatologiczne. Dlaczego tyle wystarczyło? Kluczową rolę odgrywa edukacja prozdrowotna, która zaczyna się w szwedzkich szkołach podstawowych czy nawet przedszkolach.

Choroba nowotworowa pracownika a koszty jego utrzymania

Istnieją dane dotyczące absencji chorobowej spowodowanej nowotworami u kobiet. Opierają się one na mapach potrzeb zdrowotnych i są stosunkowo aktualne. W przypadku raka piersi w roku 2021 mieliśmy 7,3 miliona dni absencji chorobowej. Jeśli przyjmiemy, że koszt jednego dnia absencji wynosi 108 złotych (dane ZUS), oznacza to, że ZUS i pracodawcy ponieśli koszty wynoszące prawie 788 milionów złotych związane z niezdolnością do pracy z powodu raka piersi. W przypadku raka jajnika mieliśmy znacznie mniejsze wydatki, ponieważ były to tylko 200 000 dni absencji, co przekłada się na koszty w wysokości 21 milionów złotych. W przypadku raka szyjki macicy mieliśmy 115 000 dni absencji, kosztującej 12,4 miliona złotych. Średnia długość absencji wynosi 26 dni w przypadku raka jajnika, 25 dni w przypadku raka piersi i 22 dni w przypadku raka szyjki macicy.

Ogólnie, jeśli chodzi o całkowite koszty związane z leczeniem raka piersi warto podkreślić, że są bardzo wysokie. Można przeprowadzić symulację, aby oszacować utratę dochodów związanych z nieobecnością chorej na zaawansowanego raka piersi, zarówno w przypadku absencji tymczasowej, jak i trwałej niezdolności do pracy.

Szacuje się, że spowoduje to średni ubytek PKB na osobę wynoszący blisko 100 000 zł. Co jest równie istotne,  koszty roczne utraty PKB dla osoby chorej poniżej czterdziestego piątego roku życia obecnie można oszacować, że przekraczają one 150 000 zł. Całkowite koszty utraconej produktywności z powodu przedwczesnej śmierci wynoszą około 2,5 miliona złotych. Istotne są również koszty związane z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, które można podzielić na trzy grupy: koszty z tytułu krótkotrwałej niezdolności do pracy (absencji), koszty związane z rentami z tytułu niezdolności do pracy oraz koszty związane z rehabilitacją. Aktualnie koszty związane  z rentami można przewidywać w kwocie 426 milionów. Jest to spowodowane zarówno wzrostem wysokości rent, jak i dłuższym przeżyciem pacjentów
z rakiem piersi. Warto zaznaczyć, że dostęp do badań, takich jak mammografia czy badania USG, znacząco się poprawił w ciągu ostatnich lat.

Istnieją też koszty związane z utratą dochodów z powodu nieobecności w pracy osób chorujących na zaawansowanego raka piersi. Przykładem jest utrata dochodów z powodu niezdolności do pracy na stanowiskach poniżej czterdziestego piątego roku życia. Aktualnie, średni ubytek PKB na jedną osobę może to być nawet blisko 100 000 zł. Całkowite koszty utraconej produktywności z powodu przedwczesnej śmierci wynoszą obecnie około 2,5 miliona złotych. Często się zapomina o kwestiach związanych z sytuacją ekonomiczną rodzin i kobiet dotkniętych chorobą. To, co jest bardzo ważne, to fakt, że osoba, która choruje, przestaje aktywnie pracować i może doświadczać utrudnień zarówno w pracy, jak i w wykonywaniu obowiązków domowych. Jeśli kobieta ma dzieci, często musi zatrudnić opiekunkę lub polegać na wsparciu rodziny. To, co jest szczególnie interesujące, to koszty, które ponosiły pacjentki. Obejmują one głównie przepisane leki. Należy zaznaczyć, że nie wszystkie są objęte refundacją, w związku z czym pacjentki często muszą pokrywać koszty leków z własnej kieszeni. Co ciekawe, wiele pacjentek korzysta z niekonwencjonalnych terapii, próbując znaleźć nowe metody wsparcia, które niekoniecznie są uznawane przez medycynę konwencjonalną. Interesujący jest fakt, że młodsze pacjentki przed czterdziestym rokiem życia częściej korzystały z alternatywnych metod leczenia niż pacjentki starsze. To nie wszystko, istnieją jeszcze wydatki na sprzęt medyczny czy materiały opatrunkowe. Dodatkowo, zmiana stylu życia wiąże się z kolejnymi kosztami. Można dołożyć jeszcze wydatki związane
z transportem, zwłaszcza jeśli pacjent mieszka w dużych odległościach od ośrodków leczenia.

 

Zobacz: 15.11.2023  Memorandum ZPP – Nowotwory kobiece – profilaktyka, odpowiedzialność osobista, rozwiązania systemowe, czyli jak odwrócić negatywne trendy w Polsce?