Warszawa, 23 stycznia 2024 r. 

5 PRIORYTETÓW DLA RYNKU PRACY W NOWEJ KADENCJI – MEMORANDUM ZPP

• Ostatnie lata były czasem licznych kryzysów związanych z ograniczeniami wynikającymi z pandemii, wybuchem wojny na Ukrainie i będącymi pochodną tych zdarzeń wzrostami inflacji i kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Trudna sytuacja firm silnie oddziałuje na krajowy rynek pracy, dlatego większość aktywności ukierunkowanych na zwiększenie jego efektywności powinna oscylować wokół rozwiązań wspierających przedsiębiorców.
• Jednym z obszarów działań rządu powinno być wykorzystanie instytucji dialogu społecznego jako źródła wiedzy dotyczącej potrzeb przedsiębiorstw wraz z uwzględnieniem ich wpływu na rynek pracy. Celem zapewnienia odpowiedniego poziomu merytorycznego dialogu społecznego należy zdynamizować prace zespołów problemowych RDS. Doprecyzowaniu ulec powinny także kryteria definiujące reprezentatywność organizacji.
• Odpowiedzią na wyzwania stojące przed rynkiem pracy związane z pogłębiającym się kryzysem demograficznym powinny być aktywizacja seniorów, osób biernych zawodowo i bezrobotnych, Polonii, osób kwalifikujących się do uzyskania Karty Polaka oraz wspieranie matek w powrocie na rynek pracy.
• Polski system prawno-administracyjny skierowany do cudzoziemców potrzebuje gruntownych reform. Kluczowymi ich aspektami powinny być likwidacja archaicznych i ograniczających absorpcję migrantów zarobkowych na rynek procedur oraz wdrożenie mechanizmów instytucjonalnych ukierunkowanych na zatrzymanie w kraju cudzoziemców, którzy rozważają podjęcie pracy np. w Europie Zachodniej.
• Migracja zarobkowa może być polskim produktem eksportowym w Unii Europejskiej. Skuteczny lobbing w jej sprawie w Brukseli będzie kolejnym faktorem wzrostu polskiej gospodarki i zwiększenia jej znaczenia na terytorium UE.
• Nowe technologie dają nowe możliwości świadczenia pracy. Świadoma tego młodzież coraz częściej zwraca uwagę na elastyczność pracy chcąc godzić np. zdobywanie pierwszych doświadczeń zawodowych bądź podróżowanie ze zdobywaniem pierwszych doświadczeń zawodowych i zarabianiem pieniędzy. Aby sprostać tym wyzwaniom powinniśmy promować elastyczne formy świadczenia pracy, zamiast dążyć do ich likwidacji.
• W czasie znaczących problemów demograficznych niezwykle ważne jest prowadzenie rozważnej polityki w tym zakresie zachęcającej do zakładania rodziny. Istotna jest też większa aktywizacja osób biernych zawodowo oraz zmiany w zakresie polityki promującej zarówno migrację wewnątrz UE, jak i otwierania się na nowe kierunki poza UE.
• W świecie, w którym automatyzacja i sztuczna inteligencja coraz mocniej wkracza do gospodarki konieczne jest promowanie nabywania nowych kompetencji przez całe życie zawodowe. Umożliwi to łatwiejsze przekwalifikowanie i zwiększy konkurencyjność pracowników europejskich na rynku.

1. Wstęp

Ostatnie lata, począwszy od wybuchu pandemii COVID-19, nie były łatwe dla polskiej gospodarki. Liczne ograniczenia, które przyniósł okres pandemii sprawiły, że część przedsiębiorstw upadła, inne natomiast borykały się – i nadal borykają – z ograniczoną płynnością finansową. Kolejne trudności przyniosła próba ratowania krajowej gospodarki, czyli największa od lat nowelizacja prawa podatkowego – Polski Ład. Niewłaściwie skonstruowane przepisy doprowadziły do chaosu, który odbił się na sytuacji firm oraz nastręczył licznych trudności samym organom podatkowym. Przepisy zostały częściowo zmienione w czasie roku podatkowego, ale pierwsza połowa roku 2022 przyniosła gospodarce ogromne straty.

Rok 2022 to również wybuch wojny na Ukrainie oraz czas wzrostów cen gazu, energii elektrycznej i paliw. Zaburzone zostały łańcuchy dostaw, a swoje żniwo zbierać zaczęła, napędzana również wzrostem wynagrodzeń, spirala inflacyjna. Problemy przyniosą także dwie, wchodzące w życie w tym roku, podwyżki minimalnego wynagrodzenia.

Dodatkowo problemy demograficzne Polski doprowadziły w ostatnich latach do powstawania luki na rynku pracy spowodowanej niedoborem pracowników. Prognozy są tu jednoznacznie niekorzystne dla Polski. Dane Głównego Urzędu Statystycznego pokazują, że w roku 2030 liczba osób w wieku 60+ wzrosnąć ma do poziomu około 10,8 mln, by w roku 2050 wynieść 13,7 mln osób. Oznacza to, uwzględniając także inne dane demograficzne, że osoby w wieku od 50. roku życia wzwyż będą stanowiły około 50% społeczeństwa Polski. Sami tylko Polacy w wieku powyżej 60 roku życia już za 28 lat stanowić będą grupę nieco ponad 40% obywateli. Niesie to ogromne ryzyko dla krajowego rynku pracy, ale także dla wydolności systemu emerytalnego – ograniczone grono osób aktywnych zawodowo będzie zmuszone do utrzymywania szerokiej grupy osób pobierających świadczenia. Naturalnie pracodawcy zaczęli ratować się zwiększoną absorpcją pracowników spoza granic Polski, ale i tu kształt przepisów umożliwiających zatrudnianie cudzoziemców pozostawia wiele do życzenia. Z roku na rok migranci zarobkowi odgrywają coraz ważniejszą rolę w krajowym obiegu gospodarczym. Należy w tym kontekście rozważyć, jaki model polityki migracyjnej powinniśmy przyjąć oraz jak skorzystać z doświadczeń innych państw, by z jednej strony nie powielać błędów poprzedników, z drugiej zmaksymalizować korzyści dla krajowej gospodarki. Polscy przedsiębiorcy wciąż mogą bowiem zaoferować obcokrajowcom setki tysięcy miejsc pracy – właściwe wykorzystanie tej szansy może być jednym z kół zamachowym rozwoju państwa.

W związku z pełnoskalową agresją Rosji na Ukrainę i napływem uchodźców zza naszej wschodniej granicy, w marcu 2022 roku przyjęta została Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, która wprowadziła daleko idące ułatwienia w legalizacji zatrudnienia obywateli tego państwa na terytorium RP. Ustawa ta pozwoliła na włączenie setek tysięcy obywateli Ukrainy w polski rynek pracy, który potrzebował i potrzebuje nowych pracowników.

Rosnąca popularność pracy zdalnej, będącej próbą opanowania trudnej dla rynku pracy sytuacji pandemicznej – stworzyła potrzebę wypracowania odpowiednich regulacji, czego efektem była nowelizacja Kodeksu pracy normująca relacje zachodzące między pracownikiem a pracodawcą podczas świadczenia pracy w formule zdalnej. Wciąż jednak nowe regulacje są źródłem nieporozumień, a sam proces został przez ustawodawcę nazbyt sformalizowany, w związku z czym należałoby pochylić się nad dalszym udoskonaleniem obowiązujących przepisów.

Rok 2024 to natomiast okres dwóch podwyżek minimalnego wynagrodzenia, które już dziś stanowią znaczące obciążenie dla firm – w szczególności przedstawicieli sektora mikroprzedsiębiorstw. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców wielokrotnie wskazywał, że regionalizacja wynagrodzeń minimalnych pozwoliłaby obniżyć ryzyko negatywnych zjawisk w polskiej gospodarce, takich jak zbyt wysoki wzrost kosztów działalności przedsiębiorstw w mniej zamożnych regionach kraju, czy rozszerzanie się szarej strefy. To rozwiązanie pośrednio mogłoby stymulować także rozwój gospodarczy słabszych ekonomicznie regionów kraju oraz ograniczyć procesy migracji wewnętrznej spowodowanej brakiem perspektyw zatrudnienia w mniejszych miejscowościach.

Jedną z najistotniejszych zmian dla polskich firm, mającą swoje konsekwencje także dla rynku pracy, był Polski Ład. Zdecydowanie negatywnie ocenić należy zarówno sposób wprowadzenia nowych przepisów, który na początku 2022 doprowadził do niespotykanego dotąd chaosu prawnego, jak i jego wpływ na krajową gospodarkę. Przepisy podatkowe, które zostały wprowadzone w ramach tzw. Polskiego Ładu od samego początku były nie do przyjęcia dla środowiska biznesowego. Podwyższenie danin publicznych dla klasy średniej i małych przedsiębiorców, z jednoczesnym ustanowieniem szeregu ulg i preferencji dla największych korporacji budziło poważne zastrzeżenia.

Pomimo pewnego optymizmu co do prognoz polskiej gospodarki w 2024 roku, który ma zwiastować powrót do dynamicznego rozwoju gospodarczego, rynek pracy w Polsce nadal będzie mierzył się z szeregiem wyzwań. Przedsiębiorcy, po wielu latach perturbacji gospodarczych spowodowanych bezprecedensowymi podwyżkami kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, zaburzonymi łańcuchami dostaw, czy wprowadzaniem dalece niekorzystnych regulacji prawnych potrzebują nowej kompleksowej strategii rozwoju umożliwiającej powrót na ścieżkę wzrostu.

W związku z powyższym ZPP jako priorytetowe, w zakresie prawa i rynku pracy, proponuje działania w następujących obszarach:

• zapewnienie większej elastyczności świadczenia pracy;
• aktywizacja seniorów, osób biernych zawodowo i bezrobotnych na rynku pracy;
• długofalowa polityka wspierająca demografię;
• zmiany w polityce migracyjnej;
• usprawnienie funkcjonowania Rady Dialogu Społecznego.

2. Elastyczność rynku pracy

Współczesna koncepcja pracy oparta jest na rewolucji Henry’ego Forda, jednak w dobie nowej, cyfrowej rewolucji model ten niekoniecznie musi sprawdzać się w każdym przypadku. Obecne prawodawstwo polskie, jak i wielu innych krajów UE oparte jest na odrębnym prawie pracy poświęconym regulowaniu stosunków między pracownikiem a pracodawcą. W Polsce Kodeks pracy, ale także Konstytucja i liczne umowy międzynarodowe regulują prawa pracownicze, które zapewniają szeroką ochronę osobom zatrudnionym i dają im wiele przywilejów. Kluczowa w tym zakresie wydaje się umowa o pracę. Prawnie przewidziane urlopy, czy ograniczenia w zakresie rozwiązania umowy, to korzyści płynące z tej formy świadczenia pracy. Z pewnością czyni to z niej najchętniej wybieraną i przez większość osób pożądaną formę współpracy z pracodawcą.

Jednak umowa o pracę wiąże się także z wieloma „sztywnymi” zasadami ograniczającymi samego pracownika. Między innymi art. 22 ust. 1 Kodeksu pracy stanowi, że „przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem”. Oznacza to, że pracownik musi wykonywać swoje obowiązki na rzecz pracodawcy w określonym czasie, miejscu oraz w sposób, w jaki oczekuje tego pracodawca. Tymczasem coraz więcej osób pragnie wykonywać pracę dla wielu podmiotów, łączyć ją z nauką, czy podróżami. Częściowo odpowiedzią na te oczekiwania jest uregulowanie pracy zdalnej, które dokonało się w 2023 r. w ramach nowelizacji Kodeksu pracy. Jednak ona również podlega licznym ograniczeniom, choć pozwala np. na świadczenie pracy w uzgodnionym z pracodawcą miejscu innym niż siedziba firmy. Co ciekawe trend potrzeby wzrostu elastyczności świadczenia pracy dostrzegła europejska instytucja Eurofiund, która dokonała również klasyfikacji nowych form świadczenia pracy wskazując na:

• dzielenie się pracownikiem (employee sharing),
• dzielenie stanowiska pracy (job sharing),
• zarządzanie tymczasowe (interim management),
• praca dorywcza (casual work),
• praca zdalna oparta na technologiach informacyjnych i telekomunikacyjnych (ICT-mobile work),
• praca za talony (voucher-based work),
• praca portfelowa (portfolio work),
• praca platformowa (crowd employment),
• zatrudnienie wspólne (collaborative employment)[1].

Często osoby świadczące pracę w ramach tych alternatywnych form nazywa się GIGerami, od pojęcia GIGeconomy[2]. W wielu rozwiniętych państwach GIGerzy stanowią znaczną część rynku. EY szacuje, że w USA 36% pracowników należy do tej grupy, a do 2027 r. może być ich nawet połowa[3].

Pracę tego rodzaju często preferują i wybierają ludzie młodzi, którzy wchodzą na rynek, a także obcokrajowcy. Dla tych pierwszych potrzeba elastyczności wiąże się z potrzebą godzenia różnych obowiązków. Są to często studenci, którzy chcą łączyć naukę ze zdobywaniem pierwszych doświadczeń zawodowych i zarobieniem dodatkowych pieniędzy. Osoby te bardziej niż stabilność i pewne przywileje wiążące się z umową o pracę, cenią sobie możliwość samodzielnego wyboru tego, kiedy i ile będą pracować. Jednego dnia poświęcą na to cały dzień, innego pracują kilka godzin po zajęciach na uczelni, kolejnego parę godzin w nocy, a jeszcze innego wcale. Ludzie młodzi, choć częściej już absolwenci uczelni posiadający konkretne kompetencje umożliwiające wykonywanie pracy z dowolnego miejsca z dostępem do internetu również cenią sobie swobodę. Wśród osób z sektora kreatywnego, dziennikarzy, autorów tekstów, artystów, czy np. informatyków znajduje się wiele osób, które określamy mianem freelancerów, czy „cyfrowych nomadów”. Osoby te wolą działać od zlecenia do zlecenia, samodzielnie wybierając nie tylko, ile czasu poświęcą na pracę, ale też zleceniodawcę i miejsce wykonywania swoich zajęć. Często podróżują, nawet do innych krajów i chcą mieć zapewnioną swobodę łączenia pasji z pracą. Dla cudzoziemców z kolei alternatywne formy zatrudnienia często wiążą się z mniejszymi barierami wejścia na rynek pracy, choćby związanymi ze znajomością języka. Jest to dla nich również opcja „na próbę”, dzięki której mogą upewnić się, czy chcą zamieszkać w danym kraju bez konieczności wiązania się umową o pracę, którą trudniej zerwać. Dla każdej z tych grup praca GIG często jest etapem przejściowym, po którym przechodzą na umowę o pracę. Inni wolą pozostać przy rozwiązaniach elastycznych na dłuższy czas.

Nowoczesne formy świadczenia pracy są również korzystne dla samych pracodawców. Często wiążą się z niższymi kosztami zatrudnienia, ale duże znaczenie ma także możliwość wyjścia poza lokalny rynek i sięgnięcia po pracowników z różnych stron świata, a także retencja pracowników w organizacji, gdyż osoby, które wybierają drogę cyfrowych nomadów, freelancerów itp. nadal związani są z daną firmą i świadczą pracę mimo, że podróżują po całym świecie. Ma to szczególne znaczenie w czasie, w którym w Polsce i wielu innych krajach UE brakuje „rąk do pracy”.

Oczywiście praca GIG nie jest i nie będzie dla każdego rozwiązaniem optymalnym. Wciąż większość osób chce pracować na umowie o pracę i z pewnością dla większości pracowników to rozwiązanie jest najlepsze z uwagi na stabilność i ochronę praw pracowniczych, jaka wiąże się z tą formą zatrudnienia. Nie można jednak przeoczyć trendów związanych z potrzebą elastyczności zgłaszaną przez samych pracowników. Takich osób jest coraz więcej, a polski rynek pracy powinien dawać im możliwość wyboru. Każda z form świadczenia pracy powinna współistnieć na rynku i się uzupełniać, a pracownik powinien mieć możliwość wyboru, co jest dla niego odpowiednie. Warto w tym miejscu wskazać również ocenę jakiej dokonał EY w zakresie elastyczności rynku pracy w Polsce. W nowopowstałym wskaźniku elastyczności rynku pracy Polce w 10 stopniowej skali przyznano ocenę 4,5[4]. Oznacza to, że w naszych warunkach wciąż pozostaje wiele do zrobienia w kierunku unowocześnienia form świadczenia pracy.

Niestety, obecnie coraz częściej prawodawstwo zarówno polskie, jak i unijne pomimo dostrzegania nowych trendów stara się wszystkich pracowników zamknąć w ramach Kodeksu pracy. Na gruncie polskim świadczy o tym np. podjęcie przez Polskę zobowiązania do realizacji jednego z „kamieni milowych” KPO, a mianowicie oznaczonego jako A71G, który w praktyce dotyczy objęcia wszystkich umów zlecenia składkami na ubezpieczenia społeczne, co tym samym zrówna ich koszt z umowami o pracę. Ważniejsze są jednak obecne działania na gruncie prawodawstwa UE, takie jak Dyrektywa w sprawie poprawy warunków pracy za pośrednictwem platform internetowych. Prace nad tym aktem prawnym trwają od lat, jednak zbliżają się ku końcowi, a propozycje przepisów w nim zawartych mogą prowadzić nie tylko do wyeliminowania relacji B2B dla kierowców i kurierów świadczących usługi za pośrednictwem platform cyfrowych, ale w ogóle ograniczenie relacji typu B2B, a nawet umów cywilnoprawnych – nie tylko w Polsce.

Kluczową kwestią jest tutaj ścieranie się dwóch propozycji, bardziej restrykcyjnej zgłoszonej przez Parlament Europejski, która zawiera domniemanie prawne istnienia stosunku pracy, które może być wzruszone w określonych okolicznościach oraz nieco bardziej liberalnego podejścia do tej kwestii ze strony Rady UE. Obecnie intensywne prace nad Dyrektywą wskazują na możliwość przyjęcia porozumienia, w którym spełnienie dwóch z pięciu kryteriów może prowadzić do uznania danego sposobu świadczenia pracy, za oparty na umowie o pracę, co jest restrykcyjnym podejściem[5]. Ostateczny kształt przepisów Dyrektywy może spowodować konieczność zmiany art. 22 K.P., a tym samym mieć istotny wpływ na ograniczenie elastyczności rynku pracy w Polsce i całej UE. Z całą pewnością będzie to miało przełożenie na ograniczenie konkurencyjności polskiej i europejskiej gospodarki.

Rząd powinien dziś wspierać rozwiązania zmierzające do uelastycznienia rynku pracy, które odpowiadają trendom i oczekiwaniom pracowników. W sprawie Dyrektywy o pracy platformowej, Polska powinna podejmować działania zmierzające do przyjęcia bardziej liberalnego stanowiska Rady. Powinniśmy także dążyć do dostosowywania przepisów dotyczących innych elastycznych form pracy – głównie pracy w formule zdalnej – do zmieniającej rzeczywistości rynku pracy. Obecne regulacje dotyczące pracy zdalnej, choć stanowią krok we właściwym kierunku, tworzone były – jak twierdzi samo środowisko przedsiębiorców – bez uwzględnienia wielu obserwacji i uwag zgłaszanych zarówno przez firmy jak i zatrudnianych przez nich pracowników.

3. Aktywizacja na rynku pracy seniorów, osób biernych zawodowo i bezrobotnych

Polska od lat zmaga się z problemem niskiej aktywności zawodowej. Zgodnie z najnowszymi danymi Głównego Urzędu Statystycznego współczynnik ten w 2 kwartale 2023 r. wyniósł 58,2% ludności w wieku 15-89 lat. W liczbach całkowitych, aktywnych zawodowo było 17 293 tysiąca osób, z tego: 16 850 tys. stanowili pracujący, natomiast 443 tys. – bezrobotni[6]. Od lat współczynnik ten pozostaje na zbliżonym poziomie. Z kolei dane Eurostatu wskazują, że wskaźnik zatrudnienia w grupie osób w wieku 20 do 64 lat dla UE w 2 kwartale 2023 wynosił 75,4%, zaś dla Polski wynosi on 77,5%. Oznacza to, że nasz kraj jest co prawda powyżej średniej UE, jednak średnią dość istotnie zaniża kilka państw, a mając na względzie wyniki naszych sąsiadów (np. Czechy – 82,1%, Niemcy – 81,5%, Litwa – 78,5%)[7], wyraźnie widać, że nasz kraj wciąż ma nad czym pracować.

Jednocześnie wspieranie rozwoju aktywności zawodowej w ramach UE jest z pewnością cenne nie tylko dla Polski, ale też dla krajów takich jak Włochy (aktywność zawodowa 66%), Grecja (67,4%), czy Rumunia (66,6%)[8]. Państwa te poza niską aktywnością zawodową zmagają się także z wysokim wskaźnikiem bezrobocia. Co znamienne wysokim poziomem aktywności zawodowej w Polsce charakteryzują się migranci zarobkowi (83 proc. według danych za maj 2023 r.), co oznacza, że chęć podjęcia pracy w Polsce jest tu realnym motywatorem zmiany miejsca pobytu.

Pierwszą z grup społecznych, do których należy skierować zachęty do zwiększenia aktywności zawodowej z pewnością są seniorzy. Jest to szczególnie istotne z uwagi na starzenie się społeczeństwa w Polsce i całej Europie, co skutkować będzie stale powiększającym się gronem osób starszych. Poza zasileniem rynku w dodatkowych pracowników większa aktywność zawodowa tych osób pozwoli zmniejszyć obciążenia systemu ubezpieczeń społecznych i, o czym warto pamiętać, wzbogaci wiele firm o doświadczonych pracowników, którzy swoją wiedzę mogą przekazać młodszym pokoleniom (mentoring).

Poza coraz starszymi pracownikami, w naszym kraju pojawi się także większa liczba odpowiednio starszych klientów. Ta zależność może mieć pozytywny wpływ na – istniejący już – trend zatrudniania seniorów. W pierwszym kwartale 2021 r. liczba pracujących kobiet po 60. i mężczyzn po 65. roku życia w Polsce wynosiła 687 tysięcy osób. W drugim kwartale było to już 721 tys. osób, a w trzecim 754 tys.  osób. To pozytywna tendencja, ale nie rekompensuje ona utrzymującej się niskiej dzietności. Demograficznego cudu nie wróży także niepewna sytuacja polityczna i gospodarcza naszego regionu.

Coraz większym wyzwaniem staje się przystosowanie rynku pracy do potrzeb coraz starszych pracowników. Wyczerpywanie się puli osób w tradycyjnie rozumianym wieku produkcyjnym, przełoży się już w niedalekiej przyszłości na zmiany modelu zatrudnienia w przedsiębiorstwach i zwiększy frekwencję obecności seniorów także w zawodach, w których dziś notuje się ich niską reprezentację. Poza zwiększeniem średniego wieku pracownika, wyzwaniem dla rynku będzie także wspomniany wyższy uśredniony wiek klientów, a ten przełoży się ewolucyjną zmianę trendów konsumenckich.

Nie ulega wątpliwości, że pracodawcy będą musieli wdrożyć metody aktywizujące seniorów w swoich przedsiębiorstwach, organizacjach czy instytucjach. Specjalnym nadzorem objęte powinny zostać działania czyniące miejsce pracy bardziej przystępnym dla osób powyżej 50. roku życia. Metodami realizacji tych działań powinny być specjalne programy aktywizacyjne, kursy doszkalające (w tym językowe) oraz pełniejsze korzystanie z elastycznych form zatrudnienia.

Analiza trendów demograficznych i makroekonomicznych nie pozostawia pracodawcom wyboru. Firmy już dziś zmuszone są do wdrażania działań w zakresie budowy włączającej kultury organizacyjnej uwzględniającej różnorodność, czyli strategii diversity and inclusion.
W proces aktywizacji seniorów na rynku pracy, silniej niż dziś, włączyć muszą się także struktury państwowe – zarówno na szczeblu centralnym jak i samorządowym. W kraju realizowane są wprawdzie inicjatywy takie jak „Dobry pracownik nie ma wieku” i inne pokrewne, ale ich skala i odzew rynku pracy wciąż pozostają zbyt nikłe. Tymczasem, choć wiele firm nadal nie chce zdawać sonie z tego sprawy, już za 15 lat na emeryturę przechodzić będą przedstawiciele pokolenia X.

Strategie dotyczące polityki senioralnej nie mogą także przybierać ram przymusu. Jak pokazuje praktyka, aktywizacja „na siłę” nie daje oczekiwanych rezultatów. Uwzględnić należy tu realne potrzeby seniorów i skorelować je z potrzebami rynku pracy. Nie należy zapominać też, a w tę generalizująca pułapkę wpadło wiele programów skierowanych do najstarszych obywateli, że grupa seniorów jest zróżnicowana wiekowo oraz terytorialnie – inna jest bowiem perspektywa mieszkańców dużych miast, inna średnich aglomeracji, a inna mieszkańców wsi. Ekonomicznie uzasadnione – w racjonalnych ramach – wydaje się także instytucjonalne wspieranie form opieki nad osobami starszymi i dziećmi celem zwiększenia partycypacji w rynku pracy osób, na których barkach spoczywają także obowiązki opiekuńcze.

Działania zwiększające udział nieaktywnych zawodowo seniorów w rynku pracy mogą zredukować pozapłacowe obciążenia wynagrodzeń i podnieść opłacalność podejmowania pracy. Szacowana liczba osób z grupy powyżej 50 roku życia, które mogłyby zasilić rynek pracy to nawet 2 mln osób. Odważnym, choć trudnym z politycznego punktu widzenia ruchem, byłoby podniesienie wieku emerytalnego. Taka decyzja z pewnością zwiększyłaby wydolność systemu emerytalnego, który już niedługo będzie mierzył się z nasilonym problemem dysproporcji względem liczby seniorów nieaktywnych zawodowo i osób w wieku produkcyjnym. Jak wyliczył w swoim raporcie Personnel Service, aktywizacja zawodowa osób w wieku 50+ i zbliżenie partycypacji seniorów w rynku pracy do poziomu zbliżonego do krajów Europy Zachodniej „w długiej perspektywie mogłyby przynieść wzrost PKB nawet o 66 mld dolarów”.

Polska może stać się orędownikiem zwiększania aktywności zawodowej osób starszych. Poza wspomnianymi działaniami konieczne jest także przeciwdziałanie barierom transportowym, które dotyczy zarówno tworzenia odpowiednich sieci komunikacji publicznej, również tej docierającej do mniejszych miejscowości, jak i walka z barierami w przemieszczaniu się w przestrzeni publicznej (usuwanie tego rodzaju barier sprzyja także aktywizacji osób niepełnosprawnych). Wreszcie ważne jest wspieranie ochrony zdrowia, która w Polsce od lat zmaga się z licznymi problemami. Dostęp do świadczeń zdrowotnych, lekarzy specjalistów, czy profilaktyki jest poważnie ograniczony, co niestety przekłada się na problemy zdrowotne całego społeczeństwa, ale szczególnie widoczne jest wraz z wiekiem. Osoby, które borykają się z problemami zdrowotnymi często korzystają ze świadczeń rentowych, przedemerytalnych albo będąc już na emeryturze nie rozważają w ogóle powrotu do pracy z uwagi na stan zdrowia. Ważnym w kontekście aktywizacji seniorów będzie także przeciwdziałanie dyskryminacji ze względu na wiek, z którą zgodnie z badaniami spotyka się wiele osób[9]. Pomocne może być także podejmowanie działań budujących dobry wizerunek emerytów na rynku pracy, szczególnie wśród przedsiębiorców.

Polska powinna także wspierać podobne działania promujące aktywizację np. osób niepełnosprawnych, długotrwale bezrobotnych, czy matek, które nie powróciły na rynek pracy po urodzeniu dziecka. Z pewnością w tym celu posłużyć mogą już istniejące mechanizmy UE oraz środki w ramach już istniejących funduszy. Niemniej jednak budowa długoterminowych, konkretnych i celowanych programów dotyczących aktywizacji osób biernych zawodowo i bezrobotnych w dobie ogromnych problemów demograficznych nie tylko Polski wydaje się być sprawą priorytetową.

4. Długofalowa polityka wspierająca demografię.

Bez wątpienia problemy dotyczące demografii są obecnie jednymi z najważniejszych dla rynku pracy nie tylko Polski, ale większości państw UE. Zgodnie z danymi GUS w 2022 r. współczynnik dzietności w Polsce wyniósł zaledwie 1,261 (aby zapewnić zwykłą zastępowalność pokoleń współczynnik ten musi wynosić przynajmniej 2,1-2,2), zaś wiek w którym kobiety rodzą pierwsze dziecko wzrósł od 1990 r. z 22,7 roku życia do 28,8[10]. W ubiegłym roku kilkukrotnie biliśmy rekord niskiej liczy urodzeń dzieci w naszym kraju. Dane te nie napawają optymizmem, a dla rynku pracy oznaczają, że w najbliższych latach problem ze znalezieniem pracowników będzie się bardzo silnie pogłębiał. Dante te są pesymistyczne także dla systemu ubezpieczeń społecznych oraz dla całej gospodarki.

Podejmowane w ostatnich latach próby wspierania dzietności w Polsce okazały się bezskuteczne. Program 500+ po jego wprowadzeniu mógł nieznacznie wpłynąć na ten wskaźnik, ale efekt ten był znikomy i chwilowy[11]. Odpowiedzią na wyzwania demograficzne miała być także Strategia Demograficzna 2040 przyjęta przez polskie władze w 2021 r.[12]. Strategia zawiera wiele diagnoz i propozycji, z których część z pewnością jest potrzebna i przydatna dla polskich rodzin, część natomiast wydaje się być kontrowersyjna. Bez względu na charakter tych propozycji, do dnia dzisiejszego nie podjęto wielu działań w kierunku ich realizacji.

Interesującą diagnozę problemu niskiej dzietności w Polsce prezentuje Warsaw Enterprise Institute. Zgodnie z badaniami tej organizacji jedną z głównych przyczyn niskiej dzietności okazuje się negatywny wizerunek macierzyństwa (ojcostwa i generalnie posiadania dzieci). Aż 42% ankietowanych w przeprowadzonym badaniu wskazuje, że ludzie nie chcą mieć dzieci, bo chcą prowadzić wygodne życie i skupić się na własnych potrzebach. Często wskazuje się, że trudno jest połączyć posiadanie dziecka i pracę zawodową (33%), czy że kobiety wolą obecnie rozwijać się zawodowo, niż zajmować się dziećmi (27%). Są to istotne kwestie związane zarówno z samym wizerunkiem rodzicielstwa, jak i wskazujących na pewne bariery, które utrudniają godzenie różnych ról społecznych – np. rodzicielstwa i pracy zawodowej. Równie ważne problemy dotyczą wysokich kosztów utrzymania dziecka, na co wskazało 38% ankietowanych, czy problemów z zajściem w ciążę (27%) oraz strachem spowodowanym zaostrzeniem prawa aborcyjnego (26%)[13].

Przedstawione badania wskazują na szereg działań, które warto podejmować dla zwiększenia dzietności w Polsce oraz w Europie. Należą do nich zarówno kampanie informacyjne i promujące rodzicielstwo, ale także realne wsparcie takie jak zapewnienie miejsc, w których dzieci będą pod opieką, w czasie, gdy rodzice będą w pracy (żłobki, świetlice) oraz generalnie wsparcie w zapewnieniu opieki nad dziećmi, szczególnie w wieku przedszkolnym, co umożliwi rodzicom pracę zawodową. Bardzo ważne jest również podejmowanie działań wspierających opiekę zdrowotną dla kobiet w ciąży, matek oraz dzieci.

Wszelkie te działania mogą być realizowane przy współudziale finansowania ze środków UE. Możliwy jest także wpływ na prawodawstwo UE promujące rozwiązania dotyczące demografii. Zagadnienia te mogą zatem stać się jednym z priorytetów dla rządu.

5. Zmiany w polityce migracyjnej

Bez względu na to, jak udane byłyby działania dotyczące polityki demograficznej, nawet gdyby udało się odwrócić niekorzystne trendy i uzyskać wskaźnik dzietności powyżej 2,1, to efekty tego widoczne byłyby na rynku dopiero za około dwie dekady. Do tego czasu konieczne jest podjęcie pilnych działań zmierzających do uzupełnienia braku pracowników na polskim i europejskim rynku pracy.

Jednym z działań wartych rozważenia w ramach Wspólnoty jest promowanie wewnętrznej migracji pracowników. Istniejące już mechanizmy zapewniają swobodny przepływ osób i podejmowanie pracy obywatelom państw członkowskich w ramach całej Unii. Niemniej jednak dysproporcja w poziomie bezrobocia, szczególnie wśród osób młodych, może wskazywać na duży potencjał w promowaniu przez UE większej mobilności pracowników.

W związku ze wzrostem liczby cudzoziemców w Polsce w ostatnich latach polski system prawno-administracyjny skierowany do cudzoziemców potrzebuje gruntownych reform. Obecne przepisy często powodują wepchnięcie wielu cudzoziemców w szarą strefę, nieoptymalne zagospodarowanie zasobów siły roboczej i ograniczenie wzrostu gospodarczego spowodowanego niezaspokojeniem pełnych potrzeb kadrowych polskich przedsiębiorstw.

Migracja zarobkowa może być polskim produktem eksportowym w Unii Europejskiej. Mamy jedne z najlepszych doświadczeń i najbardziej efektywnych rozwiązań wokół zatrudniania obcokrajowców w całej Wspólnocie, które przekładają się na – liczone w miliardach złotych – zyski.  Wciąż jednak nie wykorzystujemy potencjału internacjonalizacji krajowego know-how. Wiele państw UE wprowadza nieuczciwe ograniczenia (które powinny być zakazane w świetle swobody przepływu ludzi i kapitału), które nie pozwalają polskim firmom korzystać w obcokrajowców, wykonując usługi na terenie innych państw. Skuteczny lobbing w tej sprawie w Brukseli będzie kolejnym faktorem wzrostu polskiej gospodarki i zwiększenia jej znaczenia na terenie Unii Europejskiej.

Docelowo ZPP opowiada się za zupełną reorganizacją prawa w tym zakresie opartą na rozwiązaniach uelastyczniających przepisy o charakterze systemowym. Będzie to jednak wymagało tytanicznego wysiłku rządu i zaangażowania ze strony ekspertów, przedsiębiorców i licznych zainteresowanych organizacji. Obecna diagnoza pozwala wyszczególnić kilka elementów składowych, których implementacja pozwoli zwiększyć absorpcję pracowników spoza granic Polski i unormuje często niejasną sytuację relacji między pracodawcą, a pracownikiem-cudzoziemcem na rynku wewnętrznym.

W naszej opinii kluczowe dla rynku pracy powinno być wprowadzenie zmian w następujących obszarach:

• Rozróżnienie cudzoziemców w kontekście aktualnego miejsca pobytu
  • Obecnie procedura otrzymania zezwolenia na pracę jest taka sama dla cudzoziemca przebywającego na terenie Polski jak i dla cudzoziemca, który nigdy w Polsce nie był i chciałby się ubiegać o wizę pracowniczą do Polski. Powoduje to, że cudzoziemcy, którzy legalnie przebywają na terenie Polski i wykonują legalną pracę, często mają problem ze sprawną zmianą zatrudnienia, gdyż ich wnioski o zezwolenie na pracę rozpatrywane są z opóźnieniem.
• Likwidacja „informacji starosty”
  • W przypadku ubiegania się o zezwolenie na pracę lub zezwolenie na pracę i pobyt w wielu przypadkach niezbędne jest uzyskanie „Informacji starosty o lokalnym rynku pracy”. Sama procedura trwa od ok. dwóch do trzech tygodni i stanowi zbędną biurokrację. Test rynku pracy ocenia, czy w przypadku planów zatrudnienia cudzoziemca na konkretne stanowisko, na rynku nie znajdują się dostępni pracownicy z Polski o odpowiednich kwalifikacjach. Urzędy pracy zazwyczaj nie są w stanie zaproponować kandydatów z Polski, a jednocześnie wydłużają czas legalizacji pobytu i pracy potencjalnego pracownika z zagranicy.
• Uwolnienie większej liczby terminów w celu uzyskania wizy krajowej w placówkach dyplomatycznych, które w ostatnich latach cieszyły się dużą popularnością
  • Znaczącym problemem w kontekście uzyskania wizy krajowej w celu wykonywania pracy przez cudzoziemca jest brak terminów umożliwiających złożenie wniosku o wizę. Zdarzają się przypadki, że pomimo uzyskanego zezwolenia na pracę w Polsce, cudzoziemiec w ciągu roku nie otrzymał możliwości złożenia wniosku wizowego, a to skutkowało wygaśnięciem jego pozwolenia i uniemożliwiło dalsze ubieganie się o wizę. Było to również bezpośrednią przyczyną powstawania sytuacji korupcjogennych, związanych z próbą nielegalnego uzyskania terminu. Wobec powyższego proces przydzielania terminów wymaga całkowitej zmiany, a także niezbędne jest zwiększenie puli przyznawanych terminów w newralgicznych placówkach dyplomatycznych.
• Umożliwienie obcokrajowcom zmiany pracodawcy bez konieczności ponownego ubiegania się o zezwolenie na pracę
• Prawo do pracy w czasie oczekiwania na zezwolenie na pobyt i pracę, a także po otrzymaniu prawa do pobytu
  • Co do zasady pobyt cudzoziemca uznaje się za legalny w czasie oczekiwania na decyzję, a jednocześnie cudzoziemiec może podjąć legalną pracę, jeśli posiada zezwolenie na pracę bądź inny dokument umożliwiający podjęcie zatrudnienia. W pewnych przypadkach legalna praca może być kontynuowana po uzyskaniu stempla w paszporcie potwierdzającego złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt, jednakże dotyczy to tylko wybranych sytuacji. Postulujemy, by uznać każdą pracę wykonywaną od momentu uzyskania stempla w paszporcie do momentu wydania decyzji, jeśli w momencie otrzymania stempla cudzoziemiec wykonywał legalną pracę. W tej sytuacji stempel powinien zawierać adnotację „dostęp do rynku pracy”. Podobnie sytuacja wygląda, gdy zezwolenie na pobyt zostanie już przyznane. W większości przypadków, jeśli cudzoziemiec chce zmienić pracę, musi zmienić również zezwolenie na pobyt i pracę. Procedury zmiany pracodawcy po uzyskaniu zezwolenia na pobyt i prace powinny być uproszczone, tak by nie powielać całego procesu przyznania prawa do pobytu za każdą zmianą pracodawcy.
• Wzmocnienie roli pracodawcy w procesie uzyskania jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę, a także wzmocnienie wymiany informacji pomiędzy pracodawcą a urzędem
  • Postulujemy, aby pracodawca, jako strona posiłkowa, miał pełny wgląd w proces administracyjny w sprawie pobytu i pracy, a w związku z tym był informowany o terminie i treści decyzji.
• Otwarcie polskiego rynku pracy na imigracje cudzoziemców spoza Europy Wschodniej
  • Aktywności w tym obszarze skierowane powinny być w szczególności na zwiększenie absorpcji pracowników z centralnej części Azji oraz z Ameryki Południowej.

6. Usprawnienie funkcjonowania Rady Dialogu Społecznego

Polskie przedsiębiorstwa – w szczególności mikro i małe firmy – potrzebują systemowych rozwiązań, które pozwolą stanąć im na nogi po wielu kryzysach ostatnich lat. Kondycja przedsiębiorstw jest czynnikiem silnie oddziałującym na kształt rynku pracy. Najważniejszym zadaniem dla rządu jest w tym kontekście znalezienie recepty na poprawę sytuacji firm mikro i MŚP jako istotnych pracodawców w kraju – powinno być to także jedno z zadań, które w nowej kadencji postawi przed sobą Rada Dialogu Społecznego. Jak czytamy w raporcie PARP „w przedsiębiorstwach sektora MSP pracowało w 2020 niemal 6,8 mln osób, tj. 67,8% ogólnej liczby pracujących w sektorze przedsiębiorstw. Tak jak w poprzednich latach najwięcej osób pracowało w mikroprzedsiębiorstwach (blisko 4,2 mln osób – 41,8% ogólnej liczby pracujących w sektorze przedsiębiorstw), znacznie mniej w średnich firmach (ponad 1,5 mln osób), a najmniej w małych (nieco ponad 1,0 mln)

Jednym z podstawowych zadań, które ustawodawca przypisał instytucji dialogu społecznego jest „zapewnienie warunków do rozwoju społeczno-gospodarczego oraz zwiększenia konkurencyjności polskiej gospodarki i spójności społecznej”. Z uwagi na fakt, że RDS współtworzą organizacje reprezentatywne zarówno strony pracowników jak i pracodawców, Rada jest tu zobowiązana do prezentowania stanowisk budujących synergię, znajdujących rozwiązania kompromisowe, promowania działań na rzecz „poprawy jakości formułowania i wdrażania polityk oraz strategii społeczno-gospodarczych, a także budowania wokół nich społecznego porozumienia poprzez prowadzenie przejrzystego, merytorycznego, i regularnego dialogu  organizacji pracowników i pracodawców oraz strony rządowej”. Są to zadania niezwykle odpowiedzialne, ponieważ RDS obejmuje swoim zasięgiem – pośrednio – zarówno wszystkie firmy jak i wszystkich pracowników.

Związek Przedsiębiorców i Pracodawców postuluje, aby Rada w rozpoczynającej się właśnie kadencji zwróciła baczniejszą niż do tej pory uwagę na postulaty zgłaszane przez stronę reprezentatywnych organizacji pracodawców – bez przedsiębiorców nie ma bowiem miejsc pracy. Naturalnie nie znaczy to, że jakkolwiek lekceważąco traktować należy stanowiska prezentowane przez organizacje związkowe – właściwe rozeznanie potrzeb obu stron i znalezienie balansu między nimi powinno stanowić jedno z głównych wyzwań stojących przed dedykowanym dialogowi społecznemu Ministerstwem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

ZPP jest zdania, że zintensyfikowany musi zostać harmonogram spotkań zespołów problemowych Rady. Zagadnieniami, na których – w kontekście funkcjonowania rynku pracy – skupić powinna się RDS, a które dotychczas traktowane były pobocznie, są bez wątpienia: rozwój przedsiębiorczości i warunków prowadzenia działalności gospodarczej, w tym warunków i kosztów funkcjonowania przedsiębiorstw, polityki sektorowej i branżowej, polityki dotyczącej handlu międzynarodowego, funkcjonowanie sektora MŚP, zamówień publicznych (szczególnie w kontekście zwiększenia udziału w  rynku MŚP), wraz z uwzględnieniem ich wpływu na rynek pracy. Wszelkie te tematy – oraz szereg innych, często równie istotnych omawiane powinny być przy aktywnym udziale przedstawicieli kierownictwa dedykowanych konkretnym zagadnieniom resortów, co do tej pory nie zawsze było normą. Intensyfikacji – w zakresie swoich kompetencji – ulec powinny także spotkania Rady Rynku Pracy działającej przy ministrze właściwym do spraw rynku pracy.

Dialog społeczny w Polsce nie miał w ostatnich latach dobrej prasy. Działo się tak dlatego, że Rada Dialogu Społecznego nie była traktowana jako realna płaszczyzna wypracowywania rozwiązań systemowych przy udziale każdej ze stron relacji na rynku pracy. Tymczasem jest to ciało, które stanowić może barometr nastrojów i miernik potrzeb zarówno środowiska pracodawców jak zatrudnionych. W tym kontekście, aby zachować pewność względem właściwego przygotowania merytorycznego przedstawicieli organizacji tworzących Radę Dialogu Społecznego, proponujemy doprecyzowanie kryteriów reprezentatywności, które dziś stanowią zbiór wymogów stosunkowo łatwych do „obejścia”, co długoterminowo może obniżać potencjał merytoryczny tej najważniejszej instytucji dedykowanej dialogowi społecznemu w Polsce.

7. Podsumowanie

Bez silnego rynku pracy, który odpowiada wyzwaniom współczesnego świata nie może być mowy o rozwoju gospodarczym Polsk. Dlatego też Związek Przedsiębiorców i Pracodawców apeluje o uczynienie wskazanych obszarów priorytetami tej kadencji rządu w kontekście dbałości o rodzimy rynek pracy. W pełni zdajemy sobie sprawę z faktu, że proponowane rozwiązania wymagają podjęcia multidyscyplinarnych aktywności, które będą wymagały szerokiej współpracy między właściwymi ministerstwami. Niemniej właściwa diagnoza problemu i wdrożenie wskazanych zmian mogą przyczynić się do ustabilizowania krajowego rynku pracy i jego ochrony przed nadchodzącymi problemami wynikającymi z uwarunkowań demograficznych i gospodarczych.

***

[1] D. Owczarek (red.), Nowe formy pracy w Polsce, 2018 r.

[2] https://ccnews.pl/2019/07/18/niezaleznosc-w-pracy-czyli-czym-jest-gig-economy/

[3] EY, GIG on, Nowy Ład na rynku pracy, 2021 r.

[4] https://www.ey.com/pl_pl/workforce/raport-ey-giglike-gigbarometr-2023-jak-elastyczny-jest-polski-rynek-pracy

[5] https://www.money.pl/pieniadze/unia-zatrzesie-polskim-rynkiem-pracy-umowy-smieciowe-i-b2b-moga-zmienic-sie-w-etat-6977873028499968a.html

[6] GUS, Aktywność ekonomiczna ludności Polski – 2 kwartał 2023 r.

[7] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU_labour_market_-_quarterly_statistics#Employment_rate_down_in_the_EU

[8] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU_labour_market_-_quarterly_statistics#Employment_rate_down_in_the_EU

[9] PIE, Srebrząca się gospodarka Jak uwolnić potencjał seniorów?, 2021 r.; https://strefabiznesu.pl/seniorzy-na-rynku-pracy-eksperci-maja-pomysl-co-zrobic-zeby-zostali/ar/c10-15666298

[10] GUS, Polska w liczbach 2023.

[11] https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/kraj/artykuly/8724240,znikajacy-polacy-500-plus-nie-poprawilo-dzietnosci.html ; https://forsal.pl/gospodarka/demografia/artykuly/8724065,znikajacy-polacy-500-plus-nie-poprawilo-dzietnosci.html

[12] https://www.gov.pl/web/demografia/strategia

[13] Warsaw Enterprise Institute, Kultura nieprzyjazna macierzyństwu, Liczby i postawy wobec posiadania dzieci w Polsce, 2023 r.

Więcej: 23.01.2024 5 priorytetów dla rynku pracy w nowej kadencji – memorandum ZPP

Warszawa, 11 grudnia 2023 r. 

Memorandum ZPP: trzeba skończyć z patologicznym nadużywaniem instytucji tymczasowego aresztowania

• Tymczasowe aresztowanie jest w Polsce bardzo powszechnie stosowane. W 2022 r. sądy uwzględniły aż 87% wniosków o areszt tymczasowy, a w porównaniu do 2016 r. średnia liczba osób tymczasowo aresztowanych jest aż o 60% większa.
• Tymczasowe aresztowanie jest najcięższym ze środków zapobiegawczych. Poza tym izolacyjnym środkiem wymiar sprawiedliwości ma do dyspozycji szereg wolnościowych środków zabezpieczających i to one powinny być brane pod uwagę w pierwszej kolejności w celu zabezpieczenia prawidłowego przebiegu postępowania
• W polskim porządku prawnym w praktyce nie istnieje bezwzględny termin po którym aresztowany tymczasowo ma prawo opuścić areszt z zachowaniem innego, nie izolacyjnego środka zapobiegawczego. W praktyce areszt tymczasowy może być przedłużany wielokrotnie, co jest szczególnie dotkliwe z uwagi na stale wydłużający się czas prowadzenia spraw sądowych w Polsce.
• Osób tymczasowo aresztowanych w postępowaniu przygotowawczym przez okres powyżej 2 lat w 2014 r. było zaledwie 2, natomiast w 2022 r. było ich aż 51.
• Nadużywanie tymczasowego aresztowania prowadzi do szeregu kosztów finansowych i społecznych. Skarb Państwa, a więc wszyscy podatnicy musza nie tylko utrzymywać tymczasowo aresztowanych, ale także w przypadku wyroku uniewinniającego ponoszą koszty odszkodowania i zadośćuczynienia. Ponadto osoba tymczasowo aresztowana żyjąc w praktyce w podobnych warunkach co osoba skazana i odczuwa tego skutki zarówno psychiczne, jak i zdrowotne, nie może pracować, co przynosi straty dla gospodarki, czy wreszcie obciąża system, który powinien służyć izolowaniu faktycznych sprawców przestępstw skazanych prawomocnym wyrokiem.
• Konieczne są reformy ograniczające powszechność stosowania tymczasowego aresztowania, takie jak wprowadzenie maksymalnego czasu stosowania tej instytucji, ograniczenie jej do najcięższych przestępstw, czy np. wprowadzenie aresztu domowego z systemem dozoru elektronicznego, który mógłby w znacznym stopniu zastąpić standardowy areszt tymczasowy.

1. Wprowadzenie

Problem nadużywania instytucji tymczasowego aresztowania w Polsce poruszany jest od pewnego czasu w przestrzeni publicznej. Sprawie tej przyglądał się również Związek Przedsiębiorców i Pracodawców publikując w czerwcu 2021 roku kompleksowy raport w tym zakresie[1]. Mimo, że tymczasowe aresztowanie powinno mieć charakter wyjątkowy, to w praktyce stosowane jest bardzo chętnie przez organa ścigania. Jest to instytucja powszechna do tego stopnia, że na nadużycia w tym zakresie Polsce wskazują między innymi Helsińska Fundacja Praw Człowieka, czy też Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W interesie społeczeństwa i wymiaru sprawiedliwości z pewnością leży, aby osoba, która popełniła przestępstwo, szczególnie należące do tych najcięższych, poniosła stosowną odpowiedzialność karną na podstawie wyroku sądowego. Jednak zebranie materiału dowodowego przez organa ścigania, a następnie proces sądowy często są długie i skomplikowane. Jednocześnie należy wskazać na tak zwaną zasadę „domniemania niewinności” wyrażoną w art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego zgodnie z którym „oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem”. O domniemaniu niewinności stanowią także akty prawa międzynarodowego jak art. 11 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 14 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, czy art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Akty te wskazują wprost, że dopóki danej osobie nie zostanie przypisana wina w prawomocnym wyroku sądu, tak długo osoba ta w świetle prawa jest niewinna i nie może co do zasady zostać pozbawiona wolności.

Pozostaje jednak bardzo istotne pytanie, co zrobić, aby zapobiec sytuacji, gdy zachodzi uzasadniona obawa, że dana osoba będzie utrudniała postępowanie organów ścigania, ucieknie bądź popełni inne przestępstwo? W takich przypadkach przepisy prawa przewidują pewnego rodzaju środki mające temu zapobiec.

W tym miejscu warto wyjaśnić trzy pojęcia – osoba podejrzana, czyli osoba nie będącą stroną postępowania karnego, którą podejrzewa się o popełnienie danego czynu. Jeśli takiej osobie wydano postanowienie o postawieniu zarzutów albo bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego, to taka osoba staje się „podejrzanym”, czyli stroną postępowania przygotowawczego. Jeśli przeciwko takiej osobie wniesiono oskarżenie do sądu, albo prokurator złożył wniosek o jej skazanie bez rozprawy lub wniosek o warunkowe umorzenie postępowania, to taka osoba staje się oskarżonym, a więc stroną postępowania jurysdykcyjnego.

Przepisy Kodeksu postępowania karnego w art. 243 do 248 regulują instytucję zatrzymania. Co do zasady zatrzymać można osobę podejrzaną „jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że popełniła ona przestępstwo, a zachodzi obawa ucieczki lub ukrycia się tej osoby albo zatarcia śladów przestępstwa bądź też nie można ustalić jej tożsamości albo istnieją przesłanki do przeprowadzenia przeciwko tej osobie postępowania w trybie przyspieszonym” (art. 244 § 1 kpk). Zatrzymanie może trwać maksymalnie 48 godzin, jednak może być przedłużone do 72 godzin, jeśli prokurator wystąpi z wnioskiem o tymczasowe aresztowanie.

To właśnie instytucja „tymczasowego aresztowania” jest główną izolacyjną metodą powstrzymania podejrzanego, czy oskarżonego (a więc osoby będącej stroną postępowania karnego, instytucji tej nie można zastosować wobec osoby podejrzanej) przed ucieczką, czy utrudnianiem pracy policji i prokuratury. Instytucja ta należy do katalogu tak zwanych „środków zapobiegawczych” i w praktyce jest bardzo chętnie wykorzystywana przez prokuraturę, niestety również w sytuacjach wątpliwych, w których pierwszeństwo powinny mieć środki wolnościowe.

Tymczasowe aresztowanie

W ramach postępowania karnego, aby uniemożliwić podejrzanemu lub oskarżonemu mataczenie (wpływanie na przebieg postępowania), ucieczkę, ukrywanie się przed sądem, czy organami ścigania, zacieranie śladów, czy wpływanie na świadków, czy w przypadku ciężkich przestępstw zapobiec popełnieniu kolejnych, stosuje się tak zwane „środki zapobiegawcze”. Wśród nich wyróżnia się szeroki katalog tak zwanych „wolnościowych środków”:

• poręczenie majątkowe,
• poręczenie społeczne,
• dozór policyjny,
• nakaz opuszczenia przez oskarżonego lokalu mieszkalnego,
• zakaz opuszczania kraju,
• zawieszenia i zakazy z art. 276 k.p.k. (zawieszenie w czynnościach służbowych lub w wykonywaniu zawodu, nakaz powstrzymania się od określonej działalności lub od prowadzenia określonego rodzaju pojazdów, zakaz ubiegania się o zamówienia publiczne na czas trwania postępowania).

Jednocześnie istnieje jeden, najbardziej dotkliwy, izolacyjny środek zapobiegawczy – tymczasowe aresztowanie.

Wymiar sprawiedliwości dysponuje zatem szerokim wachlarzem możliwości zabezpieczenia prawidłowego przebiegu postępowania i uniemożliwienia podejrzanemu, czy oskarżonemu matactwa. W praktyce areszt tymczasowy od lat jest w Polsce nadużywany, na co zwracają uwagę liczne instytucje, w tym Helsińska Fundacja Praw Człowieka oraz np. Europejski Trybunał Praw Człowieka. Okazuje się, że w 2022 r. sądy uwzględniły aż 87% wniosków o areszt tymczasowy, czyli zaledwie 3% mniej niż 5 lat wcześniej. Jednocześnie z uwagi na rosnącą w tym czasie ilość wniosków wzrosła również ilość izolacji – w praktyce o ponad dwa tysiące. Ponadto sądy jeszcze chętniej uwzględniają wnioski o przedłużenie tymczasowego aresztowania, odsetek akceptacji tego rodzaju wniosków wynosi aż 95%. Szczególnie szybko rośnie ilość długotrwałych tymczasowych aresztowań w postępowaniu przygotowawczym. W ciągu 5 lat ilość osób pozbawionych w ten sposób wolności na okres ponad 12 miesięcy wzrosła ze 103 do 219. W przypadku tymczasowo aresztowanych w postępowaniu przygotowawczym przez okres powyżej 2 lat sytuacja jest jeszcze bardziej kuriozalna. W 2014 r. odnotowano zaledwie 2 takie przypadku, natomiast w 2022 r. było ich aż 51. Niezwykle istotne jest to, że w 2022 r. w porównaniu do 2016 r. średnia liczba osób tymczasowo aresztowanych była aż o 60% większa. Ponadto kontrola instytucjonalna postanowień o tymczasowym aresztowaniu również wydaje się czysto iluzoryczna, gdyż w 2021 r. uwzględniono zaledwie 3,59% zażaleń na orzeczenia sądów rejonowych i zaledwie 0,05% sądów okręgowych[2].

Co niezwykle istotne w polskim porządku prawnym w praktyce nie istnieje bezwzględny termin po którym aresztowany tymczasowo ma prawo opuścić areszt z zachowaniem innego, nieizolacyjnego środka zapobiegawczego. Co prawda zgodnie z art. 263 kpk § 1 sąd stosując tymczasowe aresztowanie oznacza jego termin na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, to okres ten może być wielokrotnie przedłużany. Zgodnie z § 2 tegoż artykułu ze względu na „szczególne okoliczności sprawy” tymczasowy areszt można przedłużyć na czas nie dłuższy niż łącznie 12 miesięcy. Z kolei § 3 stanowi, że łączny okres stosowania tymczasowego aresztu do czasu wydania wyroku w pierwszej instancji nie może przekroczyć 2 lat. Jednak już § 4 tegoż artykułu przewiduje odstępstwo od tej reguły i daje możliwość w zasadzie nieograniczonego przedłużania tymczasowego aresztowania sądowi apelacyjnemu. Przepisy te oczywiście przewidują, że areszt powinien być stosowany w szczególnych, wyjątkowych okolicznościach, w praktyce, jak pokazują powyższe dane, tak się nie dzieje. Opisywany problem zyskuje szczególnie na znaczeniu z uwagi na coraz bardziej wydłużający się w ostatnich latach okres oczekiwania na rozstrzygnięcie poważniejszej sprawy przed sądem[3]. Polski wymiar sprawiedliwości boryka się z ogromnymi problemami, które szczególnie w ostatnich latach doprowadziły do znacznego wydłużenia postępowań sądowych. Podkreślić należy, że w świetle powyższego machinalne podejście do stosowania niezwykle dotkliwego środka zapobiegawczego rodzi poważne konsekwencje, co niejednokrotnie było wskazywane przez międzynarodowe sądy.

Skutki nadużywania tymczasowego aresztowania

Problemem jest nie tylko zbyt częste stosowanie tymczasowego aresztowania, ale również czas jego trwania. Już w 2009 r. w wyroku z dnia 3 lutego w sprawie 45219/06 Kauczor przeciwko Polsce, ETPC w stwierdził naruszenie art. 5 ust. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z uwagi na długotrwałe stosowanie tymczasowego aresztowania bez dostatecznego uzasadnienia. Jak się okazuje po tak wielu latach Trybunał ponownie wypowiedział się w podobnej sprawie przeciwko Polsce. Tym razem w wyroku 52641/16 z 23 października 2023 r. stwierdził on naruszenie art. 5 ust. 3 Konwencji w sprawie Katarzyny P. znanej opinii publicznej ze sprawy Amber Gold. Okazuje się bowiem, że spędziła ona ponad 6 lat w areszcie tymczasowym bez wyroku sądowego, co w opinii ETPC jest naruszeniem art. 5 ust. 3 Konwencji stanowiącego, że:

„Każdy zatrzymany lub aresztowany zgodnie z postanowieniami ustępu 1 lit. c) niniejszego artykułu powinien zostać niezwłocznie postawiony przed sędzią lub innym urzędnikiem uprawnionym przez ustawę do wykonywania władzy sądowej i ma prawo być sądzony w rozsądnym terminie albo zwolniony na czas postępowania. Zwolnienie może zostać uzależnione od udzielenia gwarancji zapewniających stawienie się na rozprawę.”

Co prawda Pani Katarzyna P. została skazana na 12,5 roku pozbawienia wolności za udział w stworzeniu piramidy finansowej, ale sam wyrok zapadł dopiero po 6,5 roku od jej zatrzymania. W ocenie ETPC tak długi okres pozostawania w areszcie bez prawomocnego wyroku stanowił naruszenie Konwencji, w związku z czym orzeczone zostało na rzecz Pani Katarzyny 6,5 euro zadośćuczynienia.

W powołanej powyżej sprawie ostatecznie zapadł prawomocny wyrok skazujący na karę pozbawienia wolności, niemniej jednak należy mieć na uwadze, że istnieją liczne przypadki, gdy osoby tymczasowo aresztowane zostają uniewinnione bądź skazane na karę łagodniejszą, nieizolacyjną. W przypadku kary łagodniejszej, czas aresztu podlega odpowiedniemu „przeliczeniu” na np. karę ograniczenia wolności bądź grzywny, ale nie ulega wątpliwości, że nawet w takim przypadku dotkliwość aresztu jest nieproporcjonalna. W przypadku natomiast wyroku uniewinniającego, gdy wolność z powodu aresztowania utraciła de facto osoba, która nie popełniła przestępstwa, Skarb Państwa, a więc wszyscy podatnicy, muszą liczyć się z koniecznością zapłacenia odpowiedniego odszkodowania / zadośćuczynienia. Jego wysokość może być różna, często w literaturze i samym orzecznictwie mówi się o przeciętnym wynagrodzeniu za pracę jako punkcie odniesienia do określenia wysokości takiego zadośćuczynienia / odszkodowania, jednak kwota ta może być również znacznie wyższa. Gdy jeden z biznesmenów oskarżonych o korupcję został oczyszczony z zarzutów po tym, jak spędził w więzieniu ponad 2 lata, sąd przyznał mu 3 miliony 394 tysiące zł odszkodowania[4]. Warto również przytoczyć choćby odszkodowanie i zadośćuczynienie za niesłuszne pozbawienie wolności Krzysztofa Komendy w wysokości 12,8 miliona złotych[5], czy 50 tysięcy zł za niesłuszne zatrzymanie osoby podejrzanej przez niespełna dobę, w sytuacji gdy musiał się on zajmować chorym dzieckiem[6]. Przypadki te choć nie dotyczą tymczasowego aresztowania, lecz z pewnością można je przywołać jako analogię. Poza kosztem odszkodowania, czy zadośćuczynienia wskazać należy na szereg innych, jak choćby koszt utrzymania osoby tymczasowo aresztowanej, czy fakt, że osoba pozbawiona wolności nie może pracować, a to również przekłada się na realne straty dla gospodarki.

Zastosowanie tymczasowego aresztowania prowadzi również do szeregu innych konsekwencji. Faktyczna sytuacja tych osób niewiele różni się od osób skazanych, przebywają one często w otoczeniu przestępców, tak też są traktowani przez funkcjonariuszy, mają ograniczone prawa do kontaktu ze światem zewnętrznym, a to wszystko wpływa zarówno na ich zdrowie psychiczne, jak i fizyczne. Nadużywanie instytucji tymczasowego aresztowania prowadzi także do przeciążenia systemu, w którym izolowani są podejrzani bądź oskarżeni, zamiast osób faktycznie skazanych prawomocnym wyrokiem sądowym.

Niezwykle istotną konsekwencją obecnej sytuacji w Polsce jest także naruszanie zobowiązań międzynarodowych w zakresie praw człowieka, co w świetle podnoszonych wątpliwości o stan praworządności w naszym kraju z pewnością nie jest bez znaczenia. Problem dotyczy nie tylko kardynalnych zasad prawa do uczciwego, szybkiego procesu i domniemania niewinności (np. art. 11 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 5 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, czy art. 9 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych) ale naruszenia prawa do wolności, życia rodzinnego i prywatnego, czy wolności od tortur, złego traktowania i nieludzkich warunków. Wszystkie te zasady znalazły wyraz w licznych aktach prawa międzynarodowego, do których przestrzegania Polska się zobowiązała.

Dlaczego zatem mimo tak poważnych konsekwencji tymczasowy areszt jest tak popularny? W tym temacie wypowiedział się między innymi dr Piotr Kładoczny z Helsińskiej Fundacji Prac Człowieka dla Rzeczpospolitej. Wskazał on, na takie czynniki jak rutyna sędziowska – łatwiej zgodzić się na wniosek prokuratora, bo odmowę trzeba uzasadnić. Sam okres na decyzję też jest bardzo krótki. Ponadto często tymczasowy areszt w świadomości społecznej zastępuje karę, co prowadzi do presji, szczególnie w głośnych sprawach[7].

Rekomendacje

Aby móc skutecznie walczyć z „rutyną” przy stosowaniu tymczasowego aresztowania konieczne są zmiany zarówno w podejściu wymiaru sprawiedliwości do stosowania tego środka zapobiegawczego, jak zmiany legislacyjne.

1. Pierwszym postulatem wartym rozważenia jest wprowadzenie ustawowego ograniczenia maksymalnego czasu trwania tymczasowego aresztowania. Takie rozwiązanie byłoby dodatkowym czynnikiem motywującym do przyspieszenia postępowania karnego. Maksymalny czas mógłby być stosunkowo długi, jak przyjęto np. we Francji, ale co istotne, nie mógłby być niemal dowolnie przedłużany, jak ma to miejsce obecnie w Polsce.
2. Z pewnością warto uzależnić maksymalną długość tymczasowego aresztowania od wagi przewinienia, a dokładnie od kary za nie grożącej podejrzanemu, czy oskarżonemu. Jest to ponownie rozwiązanie sprawdzone w praktyce na gruncie procedury francuskiej. Możliwe jest także ograniczenie możliwości stosowania tymczasowego aresztowania wyłącznie do podejrzanych i oskarżonych o najcięższe zbrodnie o charakterze przemocowym, jak ma to miejsce np. w Finlandii.
3. Wprowadzenie zwolnienia za poręczeniem. Rozwiązanie takie znajduje się np. w brytyjskim Bail Act i daje możliwość zwolnienia za kaucją w wielu przypadkach. Oczywiście w tym przypadku powinno się odejść od stosowania kaucji w przypadku spraw o najcięższe zbrodnie.
4. Niestosowanie tymczasowego aresztowania w sprawach dotyczących wyłącznie niewywiązywania się ze zobowiązań finansowych. Przyjmując zasadę, że tymczasowy areszt powinien być zastrzeżony dla najpoważniejszych przestępstw i że powinien mieć on charakter nadzwyczajny, trudno jest uzasadnić fakt wykorzystania tej instytucji w sprawach dotyczących niewywiązywania się ze zobowiązań finansowych.
5. Skrócenie czasu rozpatrywania zażaleń na postanowienia o tymczasowym aresztowaniu.
6. Rozważenie wprowadzenia nowych środków zapobiegawczych, jak areszt domowy z dozorem elektronicznym. Co istotne już dziś w polskim systemie prawnym jest możliwość odbywania kary pozbawienia wolności poza zakładem karnym w warunkach dozoru elektronicznego. Podobne rozwiązania można zastosować dla tymczasowego aresztowania, po to, aby powstrzymać aresztowanego od opuszczania określonego miejsca bądź przebywania w określonych miejscach. Ponadto organy wymiaru sprawiedliwości miałyby pełną wiedzę, gdzie w danym czasie przebywał podejrzany / oskarżony, co również pozwoliłoby ograniczyć obawy o matactwo, czy np. ukrywanie się czy ucieczkę danej osoby.
7. Stosowanie w praktyce orzecznictwa ETPC w zakresie gwarancji dla osób tymczasowo aresztowanych. ETPC wskazuje między innymi, że:

• sama waga zarzutów nie może uzasadniać długotrwałych okresów aresztowania,
• ryzyko wywierania nacisków na świadków może być podstawą do tymczasowego aresztowania jedynie na wczesnym etapie postępowania w związku z prowadzonymi czynnościami (przesłuchania, składanie zeznań),
• przedłużenie aresztowania nie może odbywać się wyłącznie z powodu przewidywania wyroku skazującego na karę pozbawienia wolności,
• niebezpieczeństwo popełnienia kolejnego przestępstwa jako przesłanka tymczasowego aresztowania musi być prawdopodobne.

***

[1] Nadużywanie Tymczasowego Aresztowania, Czerwiec 2021, https://zpp.net.pl/wp-content/uploads/2021/06/24.06.2021-Raport-ZPP_Naduzywanie-tymczasowego-aresztowania.pdf (dostęp na dzień 10.12.2023 r.).

[2] https://hfhr.pl/publikacje/raport-praktyka-stosowania-tymczasowego-aresztowania-2023 (dostęp 10.12.2023 r.).

[3] https://www.rp.pl/prawo-karne/art9474611-akt-oskarzenia-dlugo-czeka-na-pierwszy-termin-statystyki-ministerstwa-sprawiedliwosci (dostęp na dzień 10.12.2023 r.).

[4] https://www.rmf24.pl/regiony/krakow/news-ponad-3-mln-zl-odszkodowania-dla-biznesmena-za-niesluszny-ar,nId,6489286#crp_state=1

[5] https://www.bankier.pl/wiadomosc/Tomasz-Komenda-nie-bedzie-zadal-wyzszego-odszkodowania-za-18-lat-nieslusznego-wiezienia-8076803.html

[6] https://www.rp.pl/w-sadzie-i-w-urzedzie/art38405171-50-tysiecy-zl-za-niesluszne-zatrzymanie-na-niecala-dobe

[7] https://www.rp.pl/prawo-karne/art39339111-polska-wciaz-naduzywa-tymczasowych-aresztowan (dostęp na dzień 10.12.2023 r.).

Zobacz: 11.12.2023 Memorandum ZPP trzeba skończyć z patologicznym nadużywaniem instytucji tymczasowego aresztowania