Warszawa, 12 lutego 2024 r. 

Memorandum ZPP: Sanacja polskiego systemu stanowienia prawa – konieczne zmiany w procesie legislacyjnym

 

• Usprawnienie procesu stanowienia prawa jest konieczne dla rozwoju przedsiębiorczości w Polsce. Pewność, stabilność i transparentność regulacyjna to jedne z kluczowych potrzeb biznesu.
• Niezbędna jest dziś rzeczywista zmiana w postrzeganiu dialogu z partnerami społecznymi jako szansy, a nie zagrożenia. Respektowane powinny być standardy zawarte w przepisach opisujących prawidłową technikę prawodawczą i wewnętrznych aktach proceduralnych.
• Hiperinflacja aktów prawnych przyzwyczaiła przedsiębiorców do zwielokrotnionych wysiłków w podążaniu za spełnianiem nowych obowiązków regulacyjnych. Generuje ona dodatkowe koszty prowadzenia działalności gospodarczej, a także skutecznie zniechęca do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej. Konieczne jest wprowadzenie zasady „obowiązek za obowiązek” równoważącej wprowadzanie nowych obciążeń poprzez likwidowanie już istniejących.
• Związek Przedsiębiorców i Pracodawców postuluje wprowadzenie zasady, w myśl której wszystkie regulacje gospodarcze wchodzą w życie wyłącznie 1 stycznia danego roku i poprzedzone są co najmniej 12 miesięcznym vacatio legis. Zasada ta powinna odnosić się do wszystkich aktów prawnych regulujących funkcjonowanie przedsiębiorstw w Polsce.
• Ocena Skutków Regulacji stanowi realne narzędzie pozwalające na zidentyfikowanie potrzeb wdrożenia nowego prawa, przeprowadzenia rachunku strat i korzyści oraz jego potencjalnych skutków. Aby uczynić ten instrument analityczny bardziej efektywnym, proponujemy wprowadzenie zmian pozwalających na niezależne, rzetelne i profesjonalne przeprowadzenie oceny wpływu opartej na dowodach. Postulujemy wprowadzenie nowej formuły oceny skutków regulacji opartej o ocenę ex ante, która zawierać będzie takie elementy jak: diagnoza rozwiązywanego problemu; opis możliwych wariantów jego rozwiązania; analiza następstw braku rozwiązania problemu; przegląd rozwiązań międzynarodowych; wskazanie optymalnego wariantu rozwiązania.
• Konieczne są zmiany w Regulaminie Sejmu, które ugruntują status organizacji reprezentatywnych jako uczestników prac parlamentarnych. Organizacje reprezentatywne powinny zyskać stałe uprawnienie do zabierania głosu podczas posiedzeń komisji.
• Posiedzenia komisji sejmowych powinni być zwoływane z zachowaniem minimalnego ustalonego okresu poprzedzającego organizację posiedzenia.
• Postulujemy obowiązek publikowania w formie cyfrowej wszystkich poprawek pojawiających się w toku procesu legislacyjnego.

Problematyka usprawnień procesu legislacyjnego w Polsce doczekała się licznych publikacji, raportów i artykułów naukowych, które w swoich konkluzjach relatywnie jednolicie oceniały poziom stanowienia aktów prawnych, sytuując go zdecydowanie poniżej akceptowalnych norm. Biorąc pod uwagę nasz staż jako dojrzałej demokracji oraz fakt bycia członkiem rodziny państw unijnych respektujących wyśrubowane standardy praworządności, a przede wszystkim nasze ambicje w kontekście ciągłego wzrostu gospodarczego, takie oceny powinny być dla nas rozczarowujące. Niestety proponowane rozwiązania systemowe prezentowane przez środowiska naukowe i biznesowe w tym zakresie są najczęściej pomijane w debacie parlamentarnej.

Nie jest tajemnicą, że stosowana praktyka ustanawiania aktów prawnych w Polsce służy wygodzie większości rządzącej, a nie zwykłym obywatelom dla których tworzone jest prawo. Naginanie stworzonych reguł, bądź też ich zupełne ignorowanie stało się zasadą, do której przyzwyczajają nas kolejni rządzący.

W praktyce legislacyjnej znane są przypadki wykorzystywania procedur uproszczonych celem przyspieszenia procesu stanowienia prawa. Popularną praktyką jest w tym zakresie zjawisko tak zwanego „bajpasowania”, czyli przedkładania projektów faktycznie sporządzonych przez urzędników jako druków poselskich.

Tymczasem prawidłowe przeprowadzenie procesu stanowienia prawa stanowi kamień węgielny dla prawidłowego opracowania, wejścia w życie i stosowania wszystkich regulacji wpływających na warunki prowadzenia biznesu. To właśnie potrzeby przedsiębiorców i pracodawców powinny być szczególnie zaadresowane, jako stanowiących główna siłę napędową rozwoju gospodarczego. Hasła pewności stanowienia prawa, jego przewidywalności, czy rzetelnego zbadania wpływu projektowanego aktu na gospodarcze realia, nie powinny być postulatami zmian, a rzeczywistością, która pozwala na skuteczne planowanie strategii rozwoju firm.

Sanacja procesu legislacyjnego jest koniecznością nie tylko z punktu widzenia polskich środowisk biznesowych. W obliczu narastającej konkurencji państw naszego regionu i w związku z postępującymi globalnymi trendami gospodarczymi (nearshoring, reshoring, friendshing) powinniśmy stworzyć dla potencjalnych inwestorów przyjazne środowisko instytucjonalne, które okaże się naszą przewagą, a nie obciążeniem w przyciąganiu nowych inwestycji.

ZPP jako organizacja zrzeszająca przedsiębiorców i pracodawców od wielu lat monitoruje i czynnie uczestniczy w procesie legislacyjnym. Jesteśmy w stanie zdiagnozować jego mankamenty, ale również wskazać dobre strony. Dlatego wierzymy, że przedstawione przez nas postulaty to rozwiązania, które mogą realnie wpłynąć na poprawę jakości stanowienia aktów prawnych w Polsce.

Jedną z bolączek polskiego systemu stanowienia prawa jest jego (nie)transparentność. Powtarzającą się praktyką jest dziś choćby zjawisko publikowania informacji o toczących się nad projektem ministerialnym pracach dopiero po przekazaniu tego projektu do sejmu. W praktyce często od tego momentu dokumentacja zaczyna pojawiać się na platformie Rządowego Centrum Legislacyjnego. Zgodnie ze sztuką powinno stać się to jednak już z chwilą skierowania projektu do uzgodnień międzyresortowych[1].

Często stosowana jest także praktyka popularnych „wrzutek”, która polega na dołączeniu na późniejszym etapie prac nad aktem prawnym poprawek lub autopoprawek, które wykraczają poza zakres przedmiotowy procesowanego aktu prawnego. Tym sposobem podmioty gospodarcze są zaskakiwane przez nowe przepisy regulujące konkretne obszary branż, w których operują. Generuje to brak zaufania do ustawodawcy i wrażenie chaosu legislacyjnego. „Wrzutki” były już w przeszłości piętnowane przez Trybunał Konstytucyjny[2], a obowiązujący w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej zapis, który w paragrafie 3 ust. 3, wskazuje wprost, że „ustawa nie może zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą” wydaje się pozostawać przepisem martwym. Postulatem ZPP w tym zakresie jest zatem respektowanie obowiązujących przepisów dotyczących techniki prawodawczej.

Hiperinflacja aktów prawnych jest zjawiskiem, z którym krajowa legislacja boryka się od lat. Zgodnie ze statystykami w latach 2012-2014 r. na 28 państw członkowskich Unii Europejskiej, Polska zajmowała 4 miejsce z liczbą aktów prawnych przyjmowanych średniorocznie na poziomie 1749 (Niemcy tymczasem zajmowały miejsce 26. z publikacją aktów prawnych średnio nieprzekraczających rocznie liczby 337), natomiast pod względem średniej objętości aktów prawnych przyjętych w tych latach zajęliśmy miejsce 3. z wynikiem 37767 znaków na akt (Niemcy zajęły miejsce 25., z, średnio, 8038 znakami na akt)[3]. Od tego czasu produkcja aktów prawnych tylko przyśpieszyła – rok 2023 r., w którym w Dzienniku Ustaw ukazało się 2824 pozycji, okazał się trzecim najwyższym wynikiem w historii, niewiele skromniejszym od rekordów z 2004 r. i 2022 r. gdy było ich 2868[4].

Przyczyn może być tu kilka i są one często powiązane z innymi wadami naszego systemu legislacyjnego. Przede wszystkim razi niska jakość stanowionego prawa spowodowana pośpiechem legislacyjnym, brakiem należytej staranności w ocenie skutków wprowadzanych przepisów, omijaniem procesu konsultacji społecznych z partnerami, którzy mogliby wspomóc ustawodawcę w zaprojektowaniu pożądanych przepisów. W konsekwencji akty prawne podlegają ciągłej korekcie – w 2021 r. ustawy i rozporządzenia zmieniano aż 1735 razy[5].

Zbyt częste ustanawianie i nowelizowanie przepisów regulujących sposoby funkcjonowania przedsiębiorstw, powoduje, że znacząca część środków, zamiast na rozwój działalności, przeznaczana jest na przystosowanie do dynamicznie zmieniającego się środowiska regulacyjnego. Generuje to oczywiście niepotrzebne koszty, co finalnie może znajdować odzwierciedlenie w wyższej cenie towarów i usług, a nawet prowadzić do rezygnacji z tworzenia się nowych przedsiębiorstw.

Aby zrealizować marzenia o stabilnym prawie i ograniczyć legislacyjną nadpodaż, od wielu lat rekomendujemy przeprowadzenie deregulacji, a  zwłaszcza wprowadzenie zasady „obowiązek za obowiązek”. Rozwiązanie z powodzeniem funkcjonuje w części państw UE i polega na zrównoważeniu nowego lub znowelizowanego obowiązku nakładanego na przedsiębiorców likwidacją obciążeń przynajmniej tak kosztownych dla biznesu, jak te nowo wprowadzane. Pozwala to na znaczne ograniczenie zakusów względem generowania kolejnych aktów prawnych, zwłaszcza takich, które nakładają obciążenia administracyjne na biznes. 

Problematyczne, z punktu widzenia przedsiębiorców, jest także niestabilne i skomplikowane prawo, a dotyczy to zwłaszcza przepisów podatkowych. Sztandarowym przykładem jest wprowadzenie największej od wielu lat reformy systemu podatkowego – „Polskiego Ładu”. Polskie przepisy dotyczące poboru podatków, które już wcześniej były wystarczająco rozbudowane i skomplikowane, stały się jeszcze mniej przystępne. Zwłaszcza sposób ustanowienia tej reformy zasługuje na zdecydowaną naganę. Przepisy były procedowane w wyjątkowo szybkim tempie, często uniemożliwiając legislatorom i posłom zapoznanie się ze zmianami. Niestety wiele projektów ustaw było w ostatnich latach przygotowanych z naruszeniem przepisów legislacyjnych[6].

Celem zapewnienia transparentności procesu, proponujemy wprowadzenie zasady, zgodnie z którą vacatio legis wszystkich nowych regulacji gospodarczych wynosiłoby 12 miesięcy, a nowe prawo wchodziłyby w życie wyłącznie 1 stycznia danego roku.  

Każda nowa regulacja powinna być prowadzona w oparciu o realną analizę. Wprowadzenie nowego prawa powinno następować tylko wówczas, gdy z dowodów (oceny wpływu) wynikałoby, że jest to najlepszy sposób na realizację zamierzonego celu i zachowane zostały odpowiednie proporcje pomiędzy korzyściami i kosztami wprowadzenia nowych rozwiązań prawnych. Przeprowadzenie odpowiedniej oceny wpływu danej regulacji pozwala na precyzyjne zidentyfikowanie możliwych problemów wymagających interwencji legislacyjnej,  poprawę skuteczności i efektywności stanowionego prawa, a także pozwala na ograniczenie inflacji prawa z uwagi na wprowadzenie regulacji, która jest przemyślana i w dłuższym terminie działa.

Tymczasem w Polsce Ocena Skutków Regulacji (OSR) tworzona jest schematycznie, spełniając niekiedy wyłącznie warunki formalne. Autorzy często ograniczają się do opisania następstw budżetowych, pomijając przy tym konsekwencje natury społeczno-gospodarczej. Obowiązek przeprowadzenia OSR jako osobnego dokumentu obowiązuje wyłącznie w odniesieniu do rządowych projektów ustaw i rozporządzeń. Inne podmioty posiadające inicjatywę ustawodawczą, zgodnie z art. 34 ust 2 Regulaminu Sejmu, powinny w uzasadnieniu przedstawić przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne. Praktyka bywa jednak odmienna. Remedium może być tu wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia OSR dla każdego projektu ustawy, niezależnie od podmiotu, który przedkłada projekt nowego prawa.

Celem uczynienia z OSR realnego instrumentu analitycznego, który umożliwia poznanie potencjalnych skutków planowanych działań legislacyjnych proponujemy stosowanie metodyki oceny ex ante, która zawierać powinna: diagnozę rozwiązywanego problemu, opis możliwych wariantów jego rozwiązania, analizę sytuacji, w której problem nie zostałby rozwiązany, przegląd rozwiązań międzynarodowych problemu i najlepszych praktyk stosowanych w danym zagadnieniu oraz wskazanie przez optymalnego wariantu rozwiązania. Projekt zmian w prawie powstawać powinien na podstawie wniosków płynących z analizy. W opinii ZPP pełna analiza, wraz z powstałym na jej gruncie projektem ustawy, powinna zostać przesłana do zewnętrznej jednostki (w idealnym scenariuszu powinien być to organ niezależny albo posiadający pewną autonomię w administracji rządowej) w celu opracowania właściwego OSR. Rozwiązanie to pozwala na kompleksowe opracowanie OSR z udziałem ministerstwa i jednostki niezależnej, wyspecjalizowanej w opracowywaniu takich analiz tak, aby ocena wpływu miała realną wartość dodaną dla procesu legislacyjnego.

Procedowanie każdej nowej regulacji powinno być poprzedzone rzetelnymi pracami w komisjach sejmowych. Powinny być one uporządkowane według jasnych i powszechnie respektowanych zasad. Posiedzenia komisji stanowią przecież okazję do uzyskania dodatkowej wiedzy na temat planowanej regulacji i weryfikacji jej założeń merytorycznych, a informacje przekazane przez partnerów społecznych umożliwiają przewidzenie i ograniczenie negatywnych, nieplanowanych skutków implementacji nowego prawa.

Tymczasem warunki partycypacji społecznej w procesie legislacyjnym w parlamencie pozostają ograniczone. Podczas prac komisji częstą praktyką jest ograniczanie możliwości zabierania głosu przez organizacje społeczne, a sam przebieg prac w komisjach jest często na tyle „ekspresowy”, że uniemożliwia dogłębne zapoznanie się i zgłoszenie ewentualnych poprawek.

Aby ucywilizować parlamentarny proces stanowienia prawa i zapewnić w nim rzeczywisty udział partnerów społecznych proponujemy wprowadzenie zmian w Regulaminie Sejmu. Postulujemy, aby organizacje reprezentatywne zyskały stałe uprawnienie do zabierania głosu podczas posiedzeń komisji sejmowych i senackich. Inicjatywą, która urealniłaby dialog społeczny, byłoby również wprowadzenie dla nich stałych przepustek do budynków parlamentu. Konieczne jest także wprowadzenie minimalnego czasookresu między ogłoszeniem informacji o organizacji posiedzenia komisji, a samym posiedzeniem. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców jest również zdania, że koniecznym jest ustanowienie obowiązku publikowania w formie cyfrowej wszystkich poprawek, które pojawiły się w toku prac komisji.

Stanowienie aktów prawnych powinno być dokonywane z zachowaniem najwyższych standardów staranności i roztropności. W końcu tworzone przez prawodawcę przepisy realnie wpływają na funkcjonowanie milionów obywateli i milionów działalności gospodarczych. Proponując powyższe rozwiązania, ZPP ma na uwadze realizowany przez siebie cel, czyli uczenie Polski najbardziej przyjaznym dla prowadzenia działalność gospodarczej państwem OECD – z przewidywalnym, stabilnym i prostym prawem.

***

[1] art. 52 pkt.1 Regulaminu pracy Rady Ministrów https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WMP20220000348/O/M20220348.pdf

[2] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19.04.2006 r., K6/06

[3] https://grantthornton.pl/wp-content/uploads/2016/02/BarometrPrawa_GT_luty2016.pdf

[4] https://www.rp.pl/prawo-dla-ciebie/art39643071-produkcja-prawa-w-2023-r-bliska-rekordu-25-888-stron-aktow-prawnych

[5] https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/rekord-w-tworzeniu-prawa-w-2022-r-raport-poprawmy-prawo,519692.html

[6] https://grantthornton.pl/wp-content/uploads/2022/03/Barometr-prawa-2022-RAPORT-Grant-Thornton-16-03-2022.pdf

 

Zobacz: 12.02.2024 Sanacja polskiego systemu stanowienia prawa – Konieczne zmiany w procesie legislacyjnym

Warszawa, 26 stycznia 2024 r. 

 

5 PRIORYTETÓW DLA POLITYKI ENERGETYCZNEJ W NOWEJ KADENCJI – MEMORANDUM ZPP

 

• Proces europejskiej transformacji gospodarczej w stronę gospodarki całkowicie opartej o energię elektryczną jest nieodwracalny. W Europie będzie następować systematyczna elektryfikacja kolejnych sektorów gospodarczych. Elektryfikacja ciepłownictwa będzie stanowiła przełom w użyciu paliwowych nośników energii i ciepła.
• Następne dwadzieścia lat zadecyduje o pozycji gospodarczej Unii w ogólnoświatowej gospodarce. W Europie ukształtuje się całkowicie nowy podział pracy, ze względu na wejście do obrotu gospodarczego nowych technologii, związanych z procesem elektryfikacji procesów gospodarczych.
• Polska – poprzez ścisłe powiązania z gospodarką europejską – musi uczestniczyć w procesie transformacyjnym europejskiej gospodarki.
• Przebieg polskiego procesu transformacji energetyki powinien uwzględniać specyficzne, historyczne uwarunkowania związane z pozycją węgla w naszej gospodarce. Mając to na uwadze, kluczowe będzie m.in. natychmiastowe rozpoczęcie negocjacji w sprawie odrębnych warunków dla Polski w kontekście realizacji wymagań pakietu FIT for 55.
• Skuteczna transformacja energetyczna wymaga przewidywalności. Apelujemy więc o przyjęcie stabilnej doktryny energetycznej realnie określającej proces dochodzenia przez polską energetykę do wymogów neutralności klimatycznej.
• Kluczowe będzie możliwie najszybsze uchwalenie aktów prawnych umożliwiających ponowne inwestycje w lądową energetykę wiatrową, a także podjęcie prac legislacyjnych w sprawie inwestycji w lokalne sieci przesyłowe. Nie należy zwlekać z przyjęciem najważniejszych ustaw dotyczących energetyki rozproszonej, gazowej i jądrowej, lecz procesy legislacyjne powinny oczywiście uwzględniać możliwie szerokie i rzetelne konsultacje.

1. Planowanie strategiczne, zasada kontynuacji i długoterminowy horyzont działań w obrębie transformacji energetycznej

Najbliższych dwadzieścia lat zadecyduje o pozycji gospodarczej Unii Europejskiej w ogólnoświatowej gospodarce, jak również o pozycji polskiej gospodarki w Europie. Na Starym Kontynencie będzie w następnych latach następować systematyczna elektryfikacja kolejnych sektorów gospodarczych. Polska, poprzez ścisłe powiązania z gospodarką europejską (członkostwo w UE, dominujący udział eksportu towarów i usług na rynki UE), musi aktywnie uczestniczyć w procesie transformacyjnym europejskiej gospodarki. Zjawisko to jest zarówno dynamiczne, jak i długofalowe, co warunkuje w jaki sposób powinniśmy zdefiniować założenia dla krajowej polityki energetycznej. Muszą być one pragmatyczne i pozbawione wpływu środowisk, których interes mógłby być rozbieżny z polską racją stanu.

Energetyka jest tak istotnym segmentem gospodarki, że należy podkreślić iż pomimo zmian politycznych, transformacja energetyczna jako proces ciągły, musi być kontynuowana teraz i w przyszłości – według założeń przyjętych przez Komisję Europejską i planów zadeklarowanych przez Polskę.

Energetyka jest sektorem gospodarczym, który nie może ulegać zmianom strukturalnym, pomiędzy kadencjami parlamentu. Konieczne jest stworzenie swego rodzaju „konstytucji energetycznej”, odpornej na zmiany polityczne zachodzące w naszym kraju. Bez gwarancji niezmienności obranej przez państwo polskie ścieżki odzyskanie zaufania inwestorów, instytucji finansowych i społeczeństwa będzie niemożliwe. Przy tej skali inwestycjach, jakie są niezbędne dla przeprowadzenia transformacji energetycznej w Polsce, zrealizowanie ich będzie możliwe wyłącznie z udziałem inwestorów branżowych oraz dużych instytucji finansowych. Inwestycje te będą obwarowane wieloma zabezpieczeniami i gwarancjami państwowymi. Tego rodzaju projekty wymagają przewidywalności prawa i okoliczności, w których będą realizowane, w długim horyzoncie czasowym.

Najistotniejszym elementem wspólnego europejskiego bezpieczeństwa energetycznego, wystawionego na próbę w okresie kryzysu cenowego wywołanego polityką Rosji, będzie wspólny rynek energii. Jeśli nabierze on finalnie odpowiednich kształtów, wówczas będziemy w Europie mogli oprzeć się na energii odnawialnej w niewielkim stopniu bilansowanej przez źródła paliwowe i to też jedynie do momentu przejęcia przez magazyny energii funkcji stabilizującej pracę źródeł pogodo zależnych.

Niezależnie jednak od funkcjonowania wspólnego europejskiego rynku, stworzenie w Polsce programu rozwoju energetyki lokalnej w oparciu o źródła odnawialne wspierane konwencjonalną energetyką rozproszoną to jedyna dziś droga. Musi to być program akceptowalny społecznie, finansowany lokalnie przez społeczności, samorządy, regionalny biznes i banki spółdzielcze. Lokalne podejście do problemów energetycznych i ciepłowniczych to najlepsze narzędzie edukacyjne, to także najskuteczniejszy sposób na urynkowienie energetyki.

W tym kontekście bardzo potrzebne byłoby uchwalenie przez parlament ustawy dotyczącej umów pomiędzy wytwórcą energii zrównoważonej, a odbiorcą (cPPA/vPPA). Byłoby to uzupełnienie dla już uchwalonych ustaw dot. cable poolingu i linii bezpośredniej oraz prawdziwe otwarcie dla lokalnych inwestycji. Potrzebne byłoby również opracowanie modelowego państwowego, ale rynkowego wsparcia dla lokalnych inwestycji.

Uczestnictwo lokalnych społeczności, biznesu i administracji to kluczowy aspekt rozwoju nowoczesnej lokalnej i rynkowej energetyki. Poprzez kreowanie rynkowych cen energii w zasięgu swojego odziaływania taka energetyka będzie skutecznie wpływać na rynek energii w całym kraju. To właśnie w tym kierunku zmierzają unijne regulacje. Lokalność wytwarzania, lokalność łańcuchów dostaw – to z jednej strony bezpieczeństwo, a z drugiej sprawiedliwa transformacja (z ang. Just transition). Wśród procedowanych jedynie w ostatnim czasie unijnych regulacji znalazły się: Electricity Market Design, Renewable Energy Directive III, Critical Raw Materials Act, Net-Zero Industry Act, European Wind Power Action Plan I EU Offshore Renewable Energy Strategy oraz inne. Polska powinna wsłuchać się w intencje tych regulacji, zaadaptować trendy i wykorzystać gospodarczo szanse, które się pojawiły. Nie możemy traktować założeń Zielonego Ładu, jako zamachu na nasz kraj i odkłamywaniu tego przekonania służyłaby ogólnopolska kampania informacyjno-edukacyjna. Priorytetem polskiego rządu winno być terminowe i skuteczne wprowadzanie do krajowego porządku prawnego legislacji unijnej, jak również aktywny udział w formułowaniu i opiniowaniu dokumentów. Nie oznacza to bezkompromisowej transpozycji przepisów UE. Prawo do odrębności w niektórych kwestiach nie wyklucza zaangażowanej postawy w realizacji głównego nurtu zmian. I właśnie wokół takiego stanowiska powinniśmy koncentrować wysiłki dyplomatyczne.

2. Pilne negocjacje z UE związane z „indywidualną ścieżką” dojścia Polski do neutralności klimatycznej

Przebieg polskiego procesu transformacji energetyki powinien uwzględniać specyficzne, historyczne uwarunkowania związane z pozycją węgla w naszej gospodarce. Natychmiastowe rozpoczęcie negocjacji w sprawie odrębnych warunków dla Polski w kontekście realizacji wymagań pakietu FIT for 55 wydaje się konieczne. Niektóre cele definiowane w dokumentach UE są nie tylko ambitne, co dalekie od rzeczywistości i możliwości technicznych – nie tylko sytemu energetycznego ale całej polskiej gospodarki.

Pomocne mogłoby tu być przyjęcie Polskiej Doktryny Energetycznej, realnie określającej proces dochodzenia przez polską energetykę do wymogów neutralności klimatycznej. W perspektywie średnioterminowej z całą pewnością nie ma możliwości całkowitego odejścia od węgla. Przez najbliższych 15 lat będziemy zmuszeni używać węgla jako surowca dla polskich elektrowni zawodowych. Przez 7 do 10 lat węgiel dalej będzie surowcem podstawowym. Co prawda jego udział w bilansie energetycznym kraju systematycznie spada, ale nie wydaje się możliwe aby już w 2030 jego udział wynosił poniżej 50 %, co przekładało by się produkcję w okolicach 90 – 100 Terawatogodzin energii elektrycznej rocznie.

Jest całkiem możliwe że dla energetyki będziemy potrzebowali jeszcze około 45 mln ton węgla kamiennego w 2030 roku. Wartość ta nie uwzględnia zapotrzebowania dla ciepłownictwa. Polskie kopalnie w 2030 roku wydobywać będą około 35 – 40 mln ton, co nie zaspokoi potrzeb energetyki. Zaistnieje więc konieczność importu 5 – 10 mln ton, tylko dla potrzeb polskiej energetyki.

Należy przy tym pamiętać o konieczności stabilizacji pracy źródeł odnawialnych, dla której będziemy potrzebowali około 6 – 8 mln ton węgla, zakładając elastyczną pracę rewitalizowanych bloków 200 plus.

Zakładamy dynamiczny przyrost źródeł odnawialnych i zrealizowanie rozpoczętych inwestycji w energetyce gazowej. Czyli produkcję około 25 – 30 TWh ze źródeł gazowych i podwojenie produkcji energii ze źródeł odnawialnych (obecnie 30 TWh). Dałoby to około 90 TWh, a tymczasem w 2030 roku będziemy potrzebowali około 190 TWh energii elektrycznej. W perspektywie średnio terminowej pozycja węgla wydaje się być dość czytelnie określona. W ciągu kolejnej dekady, a być może dwóch, po uruchomieniu pierwszych bloków jądrowych i dalszym rozwoju źródeł odnawialnych, zapotrzebowanie na paliwo węglowe spadnie bilansowo do 25 %. Dalej będzie to oznaczało konieczność wydobycia na poziomie 25 mln ton. Czyli mniej więcej tyle ile może wydobywać Bogdanka i Rybnicki Okręg Węglowy. Wyliczenia te nie są konserwatywne, są realistyczne i zakładają wsparcie decydentów i społeczeństwa dla dynamicznie realizowanej transformacji energetycznej. Transformacji, która pochłonie setki miliardów złotych, na którą dziś jeszcze brakuje w wielu obszarach kadr, kompetencji i specjalistycznych wykonawców. Kraj o powierzchni kilkudziesięcioma milionami mieszkańców, istotnym udziałem przemysłu i położony w umiarkowanych strefach klimatycznych, a do tego wciąż w ponad 70% wykorzystujący węgiel w miksie pewnych pomysłów nie zrealizuje w równym tempie, co inne kraje członkowskie UE i rozumienie tego problemu powinno być we Wspólnocie powszechne.

Nie pomaga tu również organizacja ciepłownictwa w naszym kraju. W latach 70 i 80 dwudziestego wieku dynamicznie rozbudowywano lokalne systemy ciepłownicze. Stąd Polska ma najbardziej rozbudowany system ciepłownictwa systemowego w Europie. W tamtych latach był to przykład oczekiwanej polityki energetycznej, ponieważ ograniczał emisje i redukował koszty ogrzewania. Z dzisiejszego punktu widzenia są to niestety przestarzałe i nieefektywne systemy, wymagające bardzo kosztownych remontów. Ponadto model biznesowy, w którym działały te systemy nie może być kontynuowany. To dzisiaj ogromny i  kosztowny problem w kontekście Green Deal.

O ile w metropoliach i dużych miastach sytuacja jest w miarę klarowna, co do procesów transformacyjnych i nic na dziś nie zastąpi gazu jako paliwa kogeneracyjnego (w przyszłości być może SMR-y), to największy dylemat dotyczy mniejszych ośrodków miejskich i prowincji. Rozwój  lokalnych systemów ciepłowniczych może być kluczem do zmniejszenia lub ograniczenia zagrożeń klimatycznych związanych z emisją ze źródeł indywidualnych. Zwiększenie udziału źródeł odnawialnych, jako podstawy lokalnego ciepłownictwa to główny kierunek rozwojowy jaki wydawałby się racjonalny. Jednak odnawialne źródła pogodozależne (wiatr i słońce) muszą być skalibrowane na autokonsumpcję i posiadać instalacje stabilizacyjne, takie jak gaz, biogaz, wodór czy biomasa. Wybór czynnika stabilizującego będzie zależał od uwarunkowań lokalnych i możliwości produkcyjnych lokalnych wytwórców biogazu czy energii z biomasy. Dziś dominującym paliwem jest naturalnie węgiel, a dużej części społeczeństwa nie stać na dobrowolne wdrożenie alternatyw. Co dotyczy z resztą również tempa unijnej tzw. fali renowacji, która w polskich warunkach, gdzie większość budynków to wampiry energetyczne, jest nierealna ze względów zarówno finansowych, materiałowych, jak i wykonawczych.

To powoduje, że całkowite odejście od węgla to w polskich realiach dość daleka przyszłość. Aby oddzielić inwestycyjnie politykę wobec źródeł odnawialnych, które posiadają szerokie możliwości wsparcia finansowego, od źródeł paliwowych, gdzie wsparcie jest wprost zakazane w energetycznej polityce europejskiej, decydenci zaproponowali utworzenie dużej państwowej spółki energetycznej, w której znalazły by się wszystkie węglowe aktywa polskiej energetyki – Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego (NABE). Miała być to spółka skarbu państwa (SSP) skupiającą zarówno elektrownie węglowe, jak i część polskich kopalń, a jej rolą było by również finansowanie niezbędnych inwestycji w obu sektorach. Niezależnie od finalnego kształtu tej koncepcji należy ją kontynuować. Takie rozwiązanie jest konieczne aby zapewnić bezpieczeństwo pracy zarówno w sektorze energetycznym, jak i górniczym. Na szali jest tutaj również zapewnienie pracy elektrowni w oparciu o w większości krajowy surowiec, co jednak i tak nie uchroni nas od importu węgla dla ciepłownictwa.

Prawdopodobnie tworzenie nowego bytu energetycznego, wraz z jego kosztami organizacyjnymi, nie jest konieczne, ponieważ każda spółka energetyczna posiada już w swoich strukturach spółki wytwarzania,  które zarządzają pracą elektrowni. Wystarczy więc strukturalnie oddzielić spółki wywarzające od spółek matek, gdzie pozostały by aktywa odnawialne, gazowe i inne, nie związane z samym wytwarzaniem. Tym bardziej, że krajowe grupy energetyczne, przygotowując się do realizacji pomysłu NABE, dokonały już wewnętrznie wyodrębnienia segmentów „emisyjnych”, więc proces ten mógłby się zadziać szybko. Nowe spółki wytwarzające znalazły by się pod ochroną instytucji państwowych, tak długo jak to będzie potrzebne. Jest to koncepcja, która pojawiała się w dyskusjach publicznych i określana była mianem  małego NABE. Wydaje się to być działaniem angażującym mniejsze koszty, bardziej efektywnym i quasi rynkowym. I dla tej koncepcji również powinniśmy wypracować zrozumienie w ramach UE.

Idąc dalej, należy podkreślić, że tylko źródła gazowe i uelastycznione bloki węglowe nadają się do współpracy ze zmiennymi pogodowo źródłami. Ani wysokowydajne nadkrytyczne bloki węglowe, ani 1000 megawatowe bloki nuklearne się do tego nie nadają. Zbyt częste zmiany systemu pracy takich źródeł muszą doprowadzić do bardzo kosztownych awarii. Wynika to oczywistych praw fizyki, z czym nie da się politycznie polemizować. Dla odróżnienia źródła gazowe i elastyczne mniejsze bloki węglowe są przewidziane to takiej pracy, co więcej zmienność faz pracy nie powoduje zwiększonych kosztów, ponieważ ich praca co do zasady ma być skorelowana z funkcjonowaniem operacyjnie nisko kosztowych źródeł odnawialnych.

Wyzwaniem jest znalezienie odpowiedzi na pytanie, jak pogodzić współpracę rynkowych, często lokalnych, źródeł rozproszonych z nieelastyczną państwową energetyką konwencjonalną. A jest to niezbędne. Wydaje się, że największe i nowo wybudowane bloki węglowe, które pozostają w zasadzie nieregulacyjne, powinny pracować w podstawie jeszcze przez wiele lat i pozostawać w rękach państwa. Ich udział nie powinien przekraczać 30-40 % najwyższego zapotrzebowania systemu krajowego (który wynosi 27 tys. MW), czyli ta podstawowa moc elektrowni węglowych na węgiel kamienny i brunatny powinna wynosić od 12 do 14 tys. MW.

Drugim elementem były by tu zmodernizowane bloki 200 i 300 MW (co zakładał wyhamowany program „Bloki 200+”). Do remontu nadaje się prawdopodobnie niespełna 20 z nich, a same naprawy i zarządzanie tymi blokami należałoby przeprowadzić na zasadach komercyjnych. Zbycie tych aktywów przez SSP mogłoby się odbyć za przysłowiową złotówkę, przy założeniu że pełniłyby one docelowo rolę bilansową, stabilizującą pracę instalacji OZE, uzupełniając tym samym pełnowartościowe źródło hybrydowe. Warto przedstawić uproszczone założenia ekonomiczna dla takiego programu:

• Wartość bloku całkowicie zamortyzowanego wynosi zero.
• Wartość remontu uelastyczniającego blok wyniesie około 120 milionów PLN.
• Blok będzie pracował około 5000 godzin rocznie, ze średnią mocą 120MW, czyli 120 X 5000, a więc wyprodukuje średnio 600 000 MWh energii, przy średniej cenie 250 PLN za jedną megawatogodzinę.
• Przychód roczny z pracy bloku to około 150 mln PLN, minus koszty paliwa, koszty operacyjne i opłaty środowiskowe.
• Wydaje się dziś całkiem realne osiągnięcie przy takich założeniach rentowności brutto na poziomie 15 %, a to oznacza jego pełną rentowność .
• Zmodernizowany blok mógłby obsłużyć bilansowo ok 400 MW mocy ze źródeł odnawialnych, a być może więcej.
• Blok po remoncie był by w stanie bezawaryjnie pracować przez co najmniej 20 tys. godzin.

Dzięki takiemu rozwiązaniu powstało by około 600 megawatowe źródło odnawialno – konwencjonalne, pracujące w ruchu ciągłym, produkując średnio 200 – 300 MW przez 8000 godzin rocznie, przy średniej cenie 250 PLN za megawatogodzinę. A to oznacza wyprodukowanie 2 400 000 MWh energii i osiągnięcie około 500 – 600 milionów przychodu rocznego, ze znacznym udziałem zielonej energii.

W porozumieniu z decydentami unijnymi można by więc było rozważyć prywatyzację takich bloków i stworzenie atrakcyjnego programu dla dużych inwestorów w źródła odnawialne, którzy mogliby nabyć taki blok na atrakcyjnych warunkach, uzyskując w zamian ułatwienia przyłączeniowe (dzięki charakterystyce stabilnego źródła odnawialno – paliwowego). Stabilizacja źródeł odnawialnych przy pomocy bloków gazowych i elastycznych bloków węglowych, to przez następną dekadę – przy wyzwaniach w obrębie sieci elektroenergetycznej – jedyna rozwojowa możliwość dla polskiej transformacji energetycznej.

Inteligentne wykorzystanie zasobów węgla i przedłużenie perspektywy ich wydobycia, zgodnej z logiką ekonomiczną oraz ograniczenie wydobycia wyłącznie do opłacalnych złóż, przy uwzględnieniu niezbędnych inwestycji górniczych, to nie ochrona sektora węglowego a realizm energetyczny. Należy równocześnie zapewnić przejrzystą współpracę rynkowego systemu energetycznego z siecią państwową, w której z biegiem lat zamiast bloków na węgiel zaczną pojawiać się źródła atomowe i wodorowe. Oba te źródła zapewne będą musiały być w dużej części finansowane przez państwo i pozostać własnością państwową. Równolegle stopniowa elektryfikacja ciepłownictwa i zwiększanie efektywności energetycznej budynków będzie stanowiło przełom w użyciu paliwowych nośników energii i ciepła. Niemniej w pierwszej kolejności należy w drodze negocjacji na poziomie unijnym zagwarantować Polsce prawo do odrębności i indywidualnej ścieżki transformacyjnej, chroniącej nasz kraj przed konsekwencjami niezrealizowania części wiążących celów liczbowych.

3. Wsparcie ekosystemu technologicznego OZE i nowoczesnego przemysłu niskoemisyjnego.

Koszty energii zdominowały debatę o energetyce. W naszych krajowych warunkach są one oczywiście ważne, ale dla większości przedsiębiorstw nie najważniejsze. Polska przez ostatnie dziesięciolecia rozwijała dynamicznie sektor technologiczny, w tym elektronikę, technologie krystaliczne, informatykę, motoryzację i inne, w których koszty energii elektrycznej nie przekraczają 2% wartości wytworzonego produktu. Jest to prawidłowy czynnik rozwojowy. Z drugiej strony 24% dochodu państwa kreowane jest przez przemysł wytwórczy, który częściowo zabezpiecza nas też przed inflacją i kryzysami. W sektorze przemysłowym jeszcze około 25% przedsiębiorstw to przedsiębiorstwa energochłonne, gdzie udział energii w koszcie wytworzenia potrafi przekraczać 30%. W tym wypadku ceny energii mogą zadecydować o przyszłości firmy i temu obszarowi poświęcono w ostatnich latach sporo refleksji. Niemniej podstawowym problemem dla polskiej gospodarki staje się dostępność zielonej energii. Export na rynki krajów rozwiniętych, w tym głównie do Unii Europejskiej dominuje wśród polskich producentów. Bez dostaw zielonej energii przemysłowi grozi dziś głęboka zapaść, wyłącznie z tego powodu, że większość nowoczesnego przemysłu nastawiona jest na eksport. Przekładem mogą być fabryki mebli i cały sektor automotive, gdzie wartość dostaw eksportowych przekracza 80% wielkości produkcji. Z tego właśnie powodu kluczowe dla polskiej gospodarki jest przyspieszenie procedur inwestycyjnych (permittingowych) dla rozwoju OZE i źródeł niskoemisyjnych, refleksja nad długofalowym rozwojem sektora witrowego (racjonalna liberalizacja przepisów dla onshore, zaplanowanie kolejnych faz ofshore – plan zagospodarowania obszarów morskich), rzeczowa aktualizacja PEP2040, rewizja polityki przemysłowej, stworzenie dedykowanych funduszy na wsparcie nowoczesnego przemysłu OZE.

W Europie ukształtuje się całkowicie nowy podział pracy, ze względu na wejście do obrotu gospodarczego nowych technologii, związanych z procesem elektryfikacji procesów gospodarczych. Polska gospodarka ma szanse na wypracowanie wyższej niż dotychczas wartości dodanej, jeśli będzie aktywnie uczestniczyć w nowym kształtującym się w Europie podziale pracy. Obecna dziesiąta kadencja parlamentu będzie decydująca dla polskiego systemu energetycznego i będzie wpływać na cały rynek inwestycyjny w polskiej gospodarce. Jeśli przy okazji niezbędnych inwestycji w energetyce i ciepłownictwie uda się przekroczyć wartość 50 % dostaw z krajowego rynku przemysłowego, to wówczas inwestycje energetyczne mogą stać się kołem zamachowym dla całej naszej gospodarki i w znaczącym stopniu wpływać na poziom zamożności polskiego społeczeństwa. Chodzi również o dostawy technologiczne, w których występuje wysoki stopień wykorzystania najnowocześniejszych technologii. Przemiany przemysłu energetycznego w kierunku niskoemisyjnym uruchomiły proces powstawania nowych ośrodków przemysłowych w sąsiedztwie źródeł wytwarzania zrównoważonej energii, wolnych od opłat za emisję CO₂ i opłat przesyłowych, które zapewniają ceny energii pozwalające konkurować z innymi producentami na świecie. Kierunek lokowania nowych inwestycji przemysłowych w bezpośrednim sąsiedztwie morza i OZE jest już na świecie zauważalny. Ożywienie inwestycyjne w województwach Zachodniopomorskim i Pomorskim będzie coraz większe, stąd słuszną koncepcją wydają się specjalne strefy energetyczne w tym rejonie (w przyszłości duże moce z wiatru i atomu). Procesy te wymagają jednak dobrego planu i koordynacji. Konieczna jest świadoma selekcja, wybór technologii, które będziemy wspierać i rozwijać, wskazanie liderów polskiej gospodarki w przyszłości, określenie sposobu promocji i wspierania tych branż, gdzie istnieją realne możliwości uzyskiwania wartości dodanej dla polskich firm. Działaniom tym powinno towarzyszyć przygotowanie legislacyjne zasad finansowania liderów polskiej gospodarki 4.0, jasne i czytelne określenie kryteriów finansowania, wspierania i promowania sektorów gospodarki 4.0 i 5.0.

Kluczowe dziś bariery dla finansowania dekarbonizacji przemysłu w Polsce (za WiseEuropa) to:

• nie uznawanie dekarbonizacji przemysłu za beneficjenta instrumentów zrównoważonego finansowania
• wydawanie dotychczasowych przychodów z EU ETS na działania niezwiązane z transformacją niskoemisyjną
• niewystarczające źródła finansowania publicznego
• niskie zaangażowanie inwestorów prywatnych, niechęć do ponoszenia samodzielnego ryzyka finansowego
• brak wystarczających bodźców ze strony sektora publicznego, aby zmobilizować niezbędne przepływy kapitałowe.
• niewystarczająca konkurencja ze strony polskich firm przemysłowych w pozyskiwaniu finansowania dekarbonizacji ze środków UE.
• nierozwinięte raportowanie niefinansowe, związane z ESG, przez polskie spółki przemysłowe.

Są to bezpośrednie podpowiedzi dla strony rządowej w zakresie działań napędzających polską gospodarkę. Energetyka rozproszona dysponuje ogromnym potencjałem rozwojowym w zakresie tak zwanego local content, czyli dostaw elementów inwestycji energetycznych z lokalnych źródeł. Wykorzystanie tego potencjału wiąże się między innymi z odpowiednią legislacją i zachętami do inwestycji w tym zakresie. Przykładem mogą być podstrefy ekonomiczne, działające nawet czasowo, w okresie powstawania lokalnych inwestycji. Biznes potrzebuje klarownego przekazu, przewidywalności i gwarancji odbioru swoich usług i produktów w przyszłości by inwestować w procesy rozwojowe.

4. Realne rozwiązanie problemu sieciowego, a nie jedynie zwiększanie skali inwestycji w modernizację i rozbudowę sieci

Specyfika polskiej (choć nie jesteśmy przypadkiem odosobnionym) energetyki polega na tym że jest ona skupiona w rękach Państwa i w ograniczonym zakresie podlega naciskom rynkowym. Nawet obszar inwestycji prywatnych jest dziś de facto uzależniony od monopolisty przesyłowego (nie ma przyłączenia, nie ma inwestycji). Przesył „jednokierunkowy’’ w krajowych sieciach elektroenergetycznych to dziedzictwo minionej epoki, który dziś jest kulą u nogi transformacji energetycznej. Wraz z rozwojem elektromobilności ten niedorozwój będzie się pogłębiał.

Powyższy rysunek pokazuje pionowy układ polskiej energetyki gdzie państwo kontroluje wszystkie przepływy.

Wielkość zainstalowanych źródeł fotowoltaicznych w Polsce zbliża się do 15 GW, co jednak przekłada się na produkcję wynoszącą jedynie około 10 TWh rocznie. Warunki klimatyczne nie pozwalają w naszym kraju na przekroczenie 1000 MWh produkcji rocznej z jednego megawata zainstalowanej mocy. Produkcja z lądowych farm wiatrowych przekracza 3000 MWh z jednego megawata instalacji, a morskie farmy wiatrowe (MFW) z pewnością przekroczą 4000 MWh. Produkcja energii z lądowych farm wiatrowych zbliża się w naszym kraju do poziomu 20 TWh rocznie. Jeśli chcemy istotnie zwiększyć moce zainstalowane, co przełożyłoby się na wyraźnie większą generację energii musimy wymusić modernizację pracy operatorów sieci i rynkowe podejście do całego rynku energii. Przypomnijmy że produkcja całej polskiej energetyki to około 170 TWh rocznie, czyli około 140 TWh to dziś tzw. energia czarna.

Od lat wiele słyszymy o wzrastających nakładach na rozwój i modernizację sieci. Z pewnością inwestycje są potrzebne, ale nie na konserwowanie dotychczasowego modelu ich funkcjonowania, a na ewolucję w kierunku przyjaznym dla współpracy ze źródłami rozproszonymi. Dziś OZE w systemie elektroenergetycznym traktowane jest jak interferencja, a ma się stać podstawą. Potrzebujemy więc gruntownej przebudowy systemu elektroenergetycznego.
     

   

Powyższy schemat ilustruje układ, w którym poprzez niezależną od monopolu dystrybucję energetyka rynkowa osiąga możliwości wpływania na ceny energii. Linie przesyłowe 400 kV i 220 kV jeszcze przez wiele lat pozostaną w rękach państwa, gdyż gwarantują bezpieczeństwo i kontrolę przesyłu. Pozostała część źródeł wytwarzania oraz linii przesyłowych, czyli rewitalizowane bloki 200 MW, energetyka wiatrowa, energetyka gazowa, energetyka z odpadów, fotowoltaika, energetyka obywatelska oraz linie 110 kV, linie średniego i niskiego napięcia powinny zostać sprywatyzowane i podlegać mechanizmom rynkowym.

Powinniśmy dążyć do jak największego lokalnego rozwoju rynkowej energetyki rozproszonej dostarczanej bezpośrednio do lokalnych odbiorców. Takie możliwości pojawiły się w 2023 roku poprzez uchwalenie przez Sejm ustawy o liniach bezpośrednich i cable poolingu. Nad definicjami których należy z resztą dalej pracować. Wspominanym już pomysłem jest prywatyzacja zdolnych do elastycznej pracy bloków węglowych, przeprowadzona na specjalnych warunkach i wyłącznie dla dużych inwestorów w energetyce odnawialnej, zdolnych do utworzenia spółek stabilizujących pracę OZE na rynkowych warunkach (usługi bilansowania). Istotą tych pomysłów jest wspólne traktowanie przyłączeniowo przez operatorów źródła OZE i  źródła stabilizującego, a być może także magazynu energii. Tak złożona instalacja hybrydowa powinna być traktowana przez operatora systemu jako jedno źródło wytwórcze. Chodzi o techniczne możliwości przyłączeniowe, a nie o rozliczenia. Koncepcję tę przedstawia poniższy schemat:    

Jak już zauważono w 2023 roku uchwalono dwie niezwykle ważne ustawy umożliwiające tworzenie powyższego obrazu polskiej energetyki rozproszonej. Była to ustawa o Cable Poolingu, umożliwiająca efektywniejsze wykorzystanie istniejących przyłączeń i wypłaszczająca wykres wytwarzanej energii, oraz ustawa o liniach bezpośrednich umożliwiająca bezpośrednie połączenie wytwórcy z odbiorcą, bez konieczności odłączania się od sieci krajowej. Obie ustawy umożliwiają pracę elektrowni hybrydowych. Komplementarna byłaby również nowa ustawa o kontraktach bezpośrednich (cPPA/vPPA), regulująca zasady obrotu energią nie tylko pomiędzy wytwórcami i odbiorcami, ale także określająca założenia współpracy z sieciami państwowymi.

Już w 2019 roku sugerowaliśmy wyłączenie segmentu dystrybucji z pionowego układu polskiej energetyki. Układ zależności w dystrybucji będzie determinował funkcjonowanie całego systemu, w którym następuje zderzenie kapitału prywatnego z monopolem państwowym. Przesył i dystrybucja energii to dzisiaj główne wąskie gardło systemu, tylko uwolnienie potencjału inwestycyjnego w ten system może zapewnić rozwój i transformację polskiej energetyki. A taki potencjał istnieje zarówno w lokalnych społecznościach, jak i przemyśle, zarówno w firmach prywatnych jak i państwowych.

Stan linii przesyłowych wysokich napięć, po dokonanych inwestycjach, w 2027 roku powinien nie stwarzać już problemów. Należy tu jednak zwrócić uwagę na niewystarczającą ilość połączeń międzynarodowych, co może stanowić problem przy dobilansowywaniu poprzez transgraniczną wymianę energii. Jeśli w przyszłości, gdzieś po 2040 roku mamy przejść wyłącznie na zasilanie ze źródeł odnawialnych, to nie da się tego osiągnąć bez integracji z europejską energetyką ponieważ nasze warunki klimatyczne, jak i obszar kraju uniemożliwiają zapewnienie ciągłej pracy źródeł odnawialnych. Zaś elektrownie wodne, wodorowe i magazyny energii jeszcze w 2040 roku nie zapewnią pełnego bilansowania systemu.

O ile więc, jak wyżej przedstawiliśmy w systemie linii najwyższych napięć sytuacja jest w miarę stabilna to w segmencie 110 KV, który bezpośrednio obsługuje linie średnich (30 i 15 KV ) i niskich napięć jest już inna. Są one w gorszym stanie i wymagają większych inwestycji. Linie 110 KV powinny pozostać w gestii państwa, więc te inwestycje spoczywać będą na odbiorcach energii. Natomiast linie średnich i niskich napięć będące w rękach operatorów mogłyby uczestniczyć w programie komercjalizacji, stanowiąc wartość aportową operatorów przy tworzeniu Lokalnych Systemów Dystrybucji. Rozwiązanie problemów transformacyjnych Polskiego Systemu Przesyłowego to fundament całej polskiej transformacji energetycznej. Obszar ten należy uporządkować przed skokowym wzrostem mocy wytwórczych w poszczególnych segmentach wytwórczych polskiej energetyki.

W przyszłości energetyka będzie też przejmować rolę systemów ciepłowniczych, ponieważ przy szybkim rozwoju źródeł odnawialnych można oczekiwać spadku cen do takiego poziomu, że ogrzewanie elektryczne stanie się bardziej ekonomiczne od paliwowego. W takiej sytuacji sieć energetyczna będzie musiała przenieść znacznie większe moce niż dzisiaj planujemy. Powinniśmy próbować dziś obliczyć jakie i dostosować przekroje kabli, transformatory i inne urządzenia energetyczne do roli, jaką będą w przyszłości pełnić obsługując nie tylko dostawy energii elektrycznej do obsługi urządzeń energetycznych, ale także do elektrycznych urządzeń ciepłowniczych.

5. Wytypowanie filarów – motorów ewolucji polskiej energetyki i zapewnienie optymalnego, długoterminowego klimatu inwestycyjnego w tych obszarach

Przy analizie stanu obecnego legislacji sektorowej nie należy zapominać o pozytywnie zrealizowanych inicjatywach decydentów takich jak :

• Uruchomienie programu ”Mój Prąd” który doprowadził do instalacji ponad 13 GW w energetyce słonecznej (wskazany rozwój programu w kierunku magazynów energii i przydomowych turbin wiatrowych oraz elektrolizerów)
• Ponad polityczne wsparcie rozwoju morskiej energetyki wiatrowej i zainicjowanie inwestycji pozwalających na zainstalowanie ponad 8 GW bardzo wydajnego źródła zielonej energii (niezbędne planowanie długoterminowe odnoszące się do zagospodarowania terytoriów morskich przez MEW i inne instalacje przemysłu OZE, np. wodorowe)
• Nie blokowanie wiatrowych inwestycji lądowych, które posiadały ważne w 2016 roku pozwolenia na budowę, co spowodowało przyrost – w okresie obowiązywania ustawy 10H – o ponad 5 GW tego najtańszego źródła energii. A następnie liberalizacja ustawy antywiatrakowej (niezbędna dalsza liberalizacja ustawy 10H, merytoryczna debata i kampania społeczna niwelująca ewentualny sprzeciw podburzany przez zorganizowane grupy interesu)
• Kontynuowanie aukcyjnego systemu wsparcia rozwoju źródeł odnawialnych (choć dziś słabnące nim zainteresowanie wyraźnie pokazuje, że koncepcja aukcji wymaga rewizji)
• Opracowanie i sfinansowanie programu rewitalizacji bloków 200MW, jako stabilizatorów pracy źródeł odnawialnych (potrzebna kontynuacja)
• Rozpoczęcie inwestycji w programie polskiej energetyki nuklearnej (potrzeba wiele konsekwencji i uważności w terminowej i racjonalnej kosztowo realizacji)
• Rozpoczęcie prac w programie polskiej energetyki wodorowej (bo choć na owoce przyjdzie nam poczekać jeszcze około 10 lat, bez wątpienia Polska ma w tym zakresie bardzo duży potencjał i know how)
• Uchwalenie ustaw przyłączeniowych, tj. dot. cable pooling i linie bezpośrednich (ich definicje wymagają dopracowania, ale kierunek jest bardzo dobry; kolejną z ustaw powinna być ta regulująca stosunki cPPA/vPPA)

Do pozytywnych zmian okresu ostatnich kilku lat można zaliczyć także zmianę podejścia społeczeństwa do problemów polskiej energetyki i polskiego ciepłownictwa, czemu przyczynił się kryzys energetyczny, ale do czego dołożyli również sporo pracy inwestorzy prowadzący rzetelną komunikację z interesariuszami.

Nowy Rząd z pewnością będzie miał własne pomysły i ścieżkę dojścia do nich. Niemniej potrzebujemy dziś intensywnego przyrostu dużych, zawodowych, źródeł wytwórczych OZE. Praca źródeł wielkoskalowych jest odmienna od małych, rozproszonych instalacji. W przypadku planowania produkcji w oparciu o prognozy meteorologiczne, może to być dość przewidywalne i zarządzalne. I to właśnie tych źródeł potrzebuje dziś przemysł i cała gospodarka. Ale takich źródeł mamy obecnie niewiele, bo tylko około 0,8 GW. Potencjał ich rozwoju to co najmniej 10 GW w ciągu 5 lat. Przy nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym oraz innych ustaw, w szczególności co do rozwoju takich źródeł na terenach poprzemysłowych, potencjał wzrasta do co najmniej 20 GW, czyli zwiększa produkcję zielonej energii o 20 TWh rocznie. Wielkoskalowa energetyka fotowoltaiczna wraz z lądowymi farmami wiatrowymi to podstawa rozwoju lokalnej energetyki biznesowej i remedium na deficyt zielonej energii dla przedsiębiorstw.

Konieczne jest więc jak najszybsze uchwalenie wszelkich aktów prawnych umożliwiających ponowne inwestycje w lądową energetykę wiatrową. Równoległym działaniem powinno być podjęcie prac legislacyjnych w sprawie inwestycji w lokalne sieci przesyłowe oraz uchwalenie ustawy zmieniającej zasady inwestowania na terenach po górniczych i poprzemysłowych. Tereny po górnicze tylko w Bełchatowie i Turoszowie pozwalają na szybkie zainstalowanie co najmniej 5 GW źródeł fotowoltaicznych. W obu elektrowniach mamy już zainstalowane turbiny wiatrowe, więc uzupełnienie ich fotowoltaicznym źródłem o innej charakterystyce pracy podwyższy poziom stabilnej pracy obu źródeł. Zarówno w Turoszowie, jak i w Bełchatowie wygaszanie pracy elektrowni na węgiel brunatny można zsynchronizować z inwestycjami w energetykę odnawialną i remontami rewitalizacyjnymi wybranych bloków energetycznych. Alternatywą może być wybudowanie niewielkiej i nisko-kosztowej elektrowni szczytowo-pompowej stabilizującej pracę kilku wiatraków i około 10 MW elektrowni fotowoltaicznej. Zakładając instalację czterech 3 megawatowych wiatraków, optymalna moc turbiny wodnej to 3 – 4 MW. Są to przykłady priorytetów, swoistych „quick wins”, o których szczegółowo dyskutowaliśmy w gronie ekspertów podczas naszej ubiegłorocznej konferencji: https://zpp.net.pl/events/event/konferencja-pt-quick-wins-polskiej-energetyki-praktyczny-przewodnik-dla-firm-i-administracji/

A zatem filarami – motorami ewolucji polskiej energetyki winny być wielkoskalowe źródła OZE i należy zapewnić im optymalny, długoterminowy klimat inwestycyjny. Niezbędne jest też przygotowanie szybkich ścieżek legislacyjnych – aczkolwiek przewidujących konstruktywne konsultacje z uczestnikami rynku i ocenę skutków regulacji – dla innych najważniejszych ustaw dotyczących energetyki rozproszonej, gazowej i jądrowej.

 

Więcej: 26.01.2024 5 priorytetów dla polityki energetycznej w nowej kadencji – memorandum ZPP

Warszawa, 25 stycznia 2024 r. 

 

5 PRIORYTETÓW DLA OCHRONY ZDROWIA W NOWEJ KADENCJI – MEMORANDUM ZPP

 

• Pandemia COVID-19 i zrywane łańcuchy dostaw, wojna na Ukrainie czy ataki terrorystyczne w cieśnie Ormuz uwypukliły narastające zagrożenia i problemy z dostępnością produktów leczniczych – zarówno w Polsce jak i w Europie.
• Problem z dostępem do leków dotyczy także Polski – w Polsce wytwarzanych jest jedynie 40 spośród 600 API stosowanych przy produkcji leków refundowanych.
• Mimo rzekomych sukcesów wskazywanych przez Rząd, to właśnie wieloletni proces administracyjnego obniżania cen leków, które dziś w Polsce należą do najniższych w UE, spowodował, że wytwarzanie najtańszych leków stało się mało rentowne. Tylko jedna trzecia leków refundowanych jest produkowana w naszym kraju.
• Wbrew zapowiadanemu wsparciu dla krajowej produkcji leków nie zostały wdrożone rozwiązania legislacyjne promujące polskich przedsiębiorców.
• Zapisy nowelizujące Ustawę refundacyjną w zakresie obniżenia odpłatności za produkty wytwarzane w Polsce nie zostały wdrożone, w rezultacie ceny dla pacjentów nie zostały obniżone
• Mimo wygasania patentów na leki biologiczne i obniżek cen nawet o 80% w Polsce, odsetek pacjentów korzystających z tej formy skutecznego i bezpiecznego leczenia jest kilkunastokrotnie niższy niż w innych krajach Unii Europejskiej.
• Podstawą systemu ochrony zdrowia w Polsce jest i będzie publiczna służba zdrowia, jednakże medycyna prywatna odgrywa kluczową rolę w utrzymaniu wydolności
  i odciążeniu systemu publicznego.
• Usankcjonowanie zdrowia publicznego, a zwłaszcza roli profilaktyki i stylu życia (w tym regularnej aktywności fizycznej) w działaniach rządu oraz finansowaniu ochrony zdrowia jest niezbędnym warunkiem rozwoju społecznego i gospodarczego kraju, zwłaszcza w sytuacji następujących zmian demograficznych oraz epidemiologicznych związanych m.in. z rosnącym odsetkiem osób z chorobami przewlekłymi (także wśród osób młodszych).
• Potrzebne jest monitorowanie wskaźników stanu zdrowia oraz zagrożeń, wdrażanie działań i ich ewaluacja oraz modyfikacja działań nakierowanych na zachowanie zdrowia.
• Działania związane z profilaktyką muszą mieć ciągłość i wiązać się ze skuteczną promocją – w miejsce obecnej akcyjności, która nie służy efektywności finansowej ani efektom zdrowotnym.
• Rząd wraz z partnerami społecznymi powinien zbudować zinstytucjonalizowane mechanizmy zaangażowania całego społeczeństwa w dbałość o zdrowie.
• Jednym z kierunków działania nowego rządu powinna być też promocja i nagradzanie dobrych praktyk w sektorze publicznym i prywatnym, zarówno po stronie świadczeniodawców (pomysły na wysoki udział w badaniach przesiewowych itp.), jak i pracodawców, samorządów lokalnych oraz organizacji pozarządowych.
• Jednym z pilnych zadań musi być mapa barier w wykorzystaniu obecnych pieniędzy na profilaktykę (bardzo niskie wykorzystanie w NFZ, zmapowanie celów dla pieniędzy w Narodowym Programie Zdrowia Publicznego oraz innych dokumentach rządowych, samorządowych, pracodawców oraz środków pomocowych trafiających do Polski).
• Rozwój rozwiązań cyfrowych w wielu dziedzinach usprawnił system ochrony zdrowia. Widać to było zwłaszcza w czasie pandemii.
• Zadaniem nowego rządu – w tym Ministra Zdrowia oraz Wicepremiera Ministra Cyfryzacji – powinno być dalsze wspieranie rozwoju rozwiązań telemedycznych jako korzystnych przede wszystkim dla pacjentów, przyspieszających uzyskanie świadczeń zdrowotnych oraz zmniejszających dysproporcje w dostępie do nich.
• Obszar e-zdrowia potrzebuje stabilności oraz jasnych ram prawnych ustalanych z wszystkimi interesariuszami, w tym pilotaży rozwiązań budzących wątpliwości lub wymagających sprawdzenia ich efektywności oraz odpowiedniego czasu na wdrożenie.
• Uwzględnienie telemedycyny w koszyku świadczeń gwarantowanych jest naturalnym kierunkiem zmian.
• Rolą decydentów jest wspieranie rozwoju rozwiązań przygotowywanych przez firmy, służących skracaniu kolejek do lekarzy specjalistów (teleporady, zdalne wystawianie recept), badań, lepszej informacji na temat stanu zdrowia pacjentów (telemonitoring, aplikacje), a także sprzyjających systematyczności w dbaniu o zdrowie i zażywaniu leków.

1. Dostęp do leków

a)Bezpieczeństwo lekowe

Pandemia COVID-19, zrywane łańcuchy dostaw,  wojna na Ukrainie czy akty terrorystyczne w cieśnie Ormuz uwypukliły narastające problemy z dostępnością produktów leczniczych – zarówno w Polsce jak i w Europie. Niemalże całkowite uzależnienie dostaw substancji czynnych od rynku azjatyckiego oraz problem z nierównomierną alokacją deficytowych leków postawiły Europę przed wieloma wyzwaniami.

Polska nie stanowi w tym względzie wyjątku. Według danych z Sieci Badawczej Łukasiewicz, przytoczonych w ubiegłorocznym raporcie Polityki Insight („Czempioni Narodowi 2022”), w Polsce wytwarzanych jest jedynie 40 spośród 600 API stosowanych przy produkcji leków refundowanych. Uzależnienie od importu z Azji powoduje, że polski i europejski rynek leków jest bardzo podatny na kryzysy.

Pod koniec 2018 roku Rada Ministrów przyjęła dokument strategiczny „Polityka Lekowa Państwa 2018–2022”, określający priorytetowe działania Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie gospodarki lekami. Dokument powstał w oparciu o założenia Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) i stanowi formalny zapis celów, kierunku działań i decyzji w zakresie polityki lekowej państwa. Kwestie poruszane w Polityce Lekowej dotyczą zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego.

• We wrześniu 2023 r. Ministerstwo Zdrowia podsumowało realizację zakładanej strategii wskazując, że mimo pandemii COVID-19 z sukcesem udało się wprowadzić korzystne zmiany w zakresie polityki lekowej, m.in. dzięki digitalizacji systemów ochrony zdrowia uproszczono i przyspieszono proces rejestracji leków, wystawiania i realizacji recept czy weryfikacji autentyczności leków, a dzięki systemowi monitorowania obrotu produktów leczniczych dostępność rynkowa leków jest pod kontrolą, co pozwala na wczesne identyfikowanie braków lekowych.

Mimo powyższych sukcesów wieloletni proces administracyjnego obniżania ich cen, które dziś w Polsce należą do najniższych w UE, brak mechanizmu mogącego przyczynić się do zwiększenia produkcji farmaceutycznej spowodowały, że wytwarzanie najtańszych leków stało się mało rentowne i nie zwiększa się udział krajowych leków w polskim rynku. Tylko jedna trzecia leków refundowanych jest produkowana w naszym kraju.

Jednocześnie brak zachęt do inwestycji na polskim rynku farmaceutycznym dla graczy międzynarodowych i wydłużona procedura refundacyjna skutecznie ograniczają dostęp do nowoczesnych terapii dla polskich pacjentów.

Przedmiotowe problemy miały zostać zaadresowane w tzw. Dużej Nowelizacji Ustawy Refundacyjnej (DNUR), która zasadniczo weszła w życie 1 listopada 2023 r. Projektowane zmiany – wbrew wyraźnym sygnałom branży farmaceutycznej oraz organizacji pacjentkach – ograniczyły się jednak do zaostrzenia obowiązków na krajowych i międzynarodowych wytwórców i dystrybutorów produktów leczniczych. Wśród najbardziej dotkliwych rozwiązań można wyróżnić:

• konieczność utrzymywania trzymiesięcznych zapasów leków pod groźbą bardzo wysokich kar;
• sankcje finansowe w przypadku niezapewnienia dostępności produktów leczniczych w deklarowanych w postępowaniu refundacyjnym ilościach;
• obowiązkowe obniżki ceny produktu objętego refundacją;
• uchylenie decyzji refundacyjnej w przypadku niezapewnienia ciągłości dostaw.

Jednocześnie legislator krajowy nie wdraża jakichkolwiek rozwiązań legislacyjnych, które miałyby wpłynąć na kwestie dystrybucji produktów leczniczych, w szczególności pozwalających na dostosowanie naszych regulacji do wymagań nowoczesnego łańcucha dystrybucji – w szczególności w zakresie terapii genetycznych (wymagających niemal natychmiastowej dostawy do pacjenta) czy produktów wymagających głębokiego chłodzenia. Procedury i regulacje prawne są w tym zakresie przestarzałe, a konserwatywne podejście organów nadzoru ogranicza dostęp do nowych terapii dla pacjentów.

Przeciwnie, w skutek wprowadzonej w czerwcu 2017 r. i pogłębionej we wrześniu 2023 r. regulacji tzw. „Apteki dla aptekarza” zmniejsza się dostęp pacjentów do placówek aptecznych. Wprowadzone regulacje nie tylko utrudniają swobodne lokalizowanie nowych placówek aptecznych (z uwagi na ograniczenia geograficzne i demograficzne), ale także uniemożliwiają otwieranie nowych aptek przez podmioty nie będące farmaceutami. W rezultacie rynek aptek skurczył się z ok. 15 tyś aptek w 2017 r. do 11,5 tyś aptek  na koniec 2023 r.

Polityka lekowa państwa nie tylko nie przewiduje istotnych zachęt do inwestowania w rynek farmaceutyczny, ale wręcz zniechęca do wdrażania innowacji.

b) Niezwłoczne podjęcia działań mających na celu zapewnienie dostępności surowców do receptury aptecznej w Polsce

Pierwszy wykaz limitów finansowania za jednostkę surowca farmaceutycznego służącego do sporządzenia leku recepturowego (z 27 listopada 2023 r.) został opracowany na podstawie cen sprawozdanych przez apteki do NFZ za rok 2022 w związku z czym znacznie odbiega od aktualnie obowiązujących cen rynkowych.

W konsekwencji wyznaczone limity będą praktycznie nieosiągalne, co będzie skutkowało znacznym wzrostem wysokości dopłat po stronie pacjentów i wstrzymaniem funkcjonowania receptury aptecznej. Powagę sytuacji podkreśla fakt, że jeden z największych krajowych producentów surowców farmaceutycznych zapowiedział wstrzymanie wytwarzania i wprowadzania do obrotu substancji czynnych w ustalonych wartościach. Wysoki wzrost cen wraz z wielce prawdopodobnym niedoborem surowców wykorzystywanych w recepturze doprowadzi do ograniczenia dostępu pacjentów do zindywidualizowanych terapii, stanowiących jedyną, dostępną formę leczenia dla niektórych z nich (np. w przypadku łuszczycy, nadciśnienia płucnego, krzywicy hipofosfatemicznej, bezsoczności czy małosoczności).

To, jak trudna może stać się ich sytuacja, pokazuje przykład nowej wyceny leku recepturowego  Dioninum (Ethylmorphini hydrochloridum), stosowanego w leczeniu bólów nowotworowych i nieposiadającego odpowiednika w postaci leku gotowego. Dotychczasowa opłata po stronie pacjenta, która wynosi 18 zł, po wprowadzeniu limitów finansowania wzrośnie do kwoty 555 zł + 18 zł. Ponadto nie można wykluczyć, że w związku z zapowiedziami wstrzymania działalności przez jedynego polskiego producenta – podstawowy składnik leku w ogóle nie będzie dostępny na rynku, doprowadzając do długotrwałej, niezaspokojonej potrzeby pacjentów znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji.

Z uwagi na powyższe sygnalizujemy konieczność podjęcia natychmiastowych i zdecydowanych kroków mających na celu skuteczne wycofanie pierwszego Wykazu Limitów Finansowania, jak również regulacji art. 6 ust. 8a)-e) Ustawy refundacyjnej z obrotu prawnego.

c)  przyjmowanie zwrotów z aptek i hurtowni leków refundowanych, co do których wnioskodawca skrócił okres obowiązywania decyzji lub go nie przedłużył nie składając kolejnego wniosku (brak kontynuacji refundacji). Jest to nowy przepis, obowiązujący od 1 listopada 2023 r., wprowadzony w ramach DNUR:

Art. 34a.

1. Podmiot prowadzący aptekę, który posiada lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrób medyczny objęty refundacją w kategorii dostępności refundacyjnej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1, dla którego została wydana decyzja administracyjna, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5, albo dla którego wygasła decyzja administracyjna o objęciu refundacją, nabyty przed tymi zmianami, może w terminie 30 dni od daty obowiązywania wykazu ustalonego w nowym obwieszczeniu, o którym mowa w art. 37 ust. 1, zwrócić lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrób medyczny podmiotowi, od którego nabył dany lek, środek lub wyrób, z żądaniem zwrotu zapłaconej ceny.
2. Przedsiębiorca prowadzący obrót hurtowy w rozumieniu art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, który posiada lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrób medyczny, dla którego została wydana decyzja administracyjna, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5, albo dla którego wygasła decyzja administracyjna o objęciu refundacją, nabyty przed tymi zmianami, może w terminie 45 dni od daty obowiązywania wykazu ustalonego w nowym obwieszczeniu, o którym mowa w art. 37 ust. 1, zwrócić lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrób medyczny podmiotowi, od którego nabył dany lek, środek lub wyrób, z żądaniem zwrotu zapłaconej ceny.

Mając na względzie motywacje regulatora, należałoby jednak rozważyć ograniczenie uprawnienie aptek/hurtowni do zwrotu leków zakupionych w okresie maksymalnie 3 miesięcy przed publikacją obwieszczenia (interwał obwieszczeniowy), w którym dany lek z ww. powodów się nie znalazł. Zwrot leków zakupionych na 2 lata – rok przed tym faktem, z często krótkim terminem ważności powoduje, że są one niesprzedawalne i nadają się jedynie do utylizacji. Ponadto, lek zwrócony do wytwórcy nie może zostać ponownie wprowadzony do obrotu. Obecne – restrykcyjne i nieadekwatne przepisy mogą zniechęcać wnioskodawców do objęcia refundacją kolejnych odpowiedników, co wpłynie negatywnie na dostępność i bezpieczeństwo lekowe oraz zmniejszy konkurencyjność.

Podsumowanie

Konieczne jest nie tylko stworzenie rzetelnej i wszechstronnej strategii lekowej państwa na rok 2024 i następne, ale także natychmiastowe podjęcie działań mających na celu zapewnienie pacjentom zarówno dostępu do surowców farmaceutycznych, nowoczesnych terapii jak i placówek aptecznych.

Działania podejmowane dotychczas okazały się  niewystarczające. Skupiały się na wdrożeniu kolejnych narzędzi nacisku na podmioty działające na rynku farmaceutycznym, wdrożyły iluzoryczne zachęty do inwestycji w rodzimy przemysł farmaceutyczny i zahamowały rozwój rynku aptecznego, który mógłby odciążyć niedofinansowaną i zmagającą się z licznymi problemami służbę zdrowia.

Z uwagi na powyższe wnosimy o rozpoczęcie wspólnej pracy z organizacjami pacjentów, środowisk medycznych oraz przedstawicielami przemysłu farmaceutycznego w celu stworzenia strategii lekowej państwa na rok 2024 i następne oraz podjęcie natychmiastowych działań w celu wyeliminowania zapisów Ustawy refundacyjnej, które ograniczają dostęp pacjentów do terapii (vide nowe limity na surowce stosowane w recepturze aptecznej). 

2. Wsparcie krajowej produkcji leków

a) wdrażanie zapisów znowelizowanej ustawy refundacyjnej

Znowelizowane przepisy Ustawy refundacyjnej przewidują mechanizm, zgodnie z którym państwo ma dopłacać (poza kwotą refundacji) dodatkowe 10 proc. (formalnie obniżając dopłatę pacjenta) w przypadku zakupu produktów leczniczych wyprodukowanych w Polsce, zaś 15 proc., gdy zarówno lek, jak i zawarta w nim substancja czynna wytworzone zostały w Polsce.

Pomimo ustawowego obowiązku od 1 listopada 2023 r. do chwili obecnej resort zdrowia nie opublikował jednak wykazu leku refundowanych zawierającego produkty objęte obniżką, co narusza prawa  pacjentów wynikające nie tylko z art. 6 ust. 2a znowelizowanej ustawy refundacyjnej,  ale i uniemożliwia dostęp do świadczeń gwarantowanych wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 14  ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem przedstawicieli Ministerstwa Zdrowia niezbędne jest w tym zakresie przeprowadzenie postępowania administracyjnego – analogicznego do objęcia leku refundacją.

Krajowi producenci leków chcąc ułatwić prace Ministrowi Zdrowia już od września 2023 r. składali oświadczenia dotyczące leków produkowanych w Polsce lub z polskich substancji czynnych. Należy jednak zauważyć, iż ustawa nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek ustalenia listy leków z obniżoną odpłatnością oraz publikację wykazu zawierającego te produkty. Żaden z jej przepisów nie warunkuje też przewidzianych obniżek odpłatności za krajowe leki od spełnienia dodatkowych obowiązków ze strony ich producentów.

Nie istnieją także żadne podstawy prawne, aby realizację ustawowego przywileju pacjentów wynikającego z art. 6 ust 2a ustawy refundacyjnej (publikacja wykazów leków z obniżoną odpłatnością pacjentów) kategorycznie wiązać z procedurą zapisaną w art. 13a tej ustawy, który dotyczy ubiegania się przez producentów leków o inne, wymienione w tym artykule preferencje, np. dłuższe decyzje refundacyjne czy niższe opłaty administracyjne.

Z uwagi na powyższe sygnalizujemy konieczność podjęcia natychmiastowych prac nad zaktualizowaniem obwieszczenia w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych, które uwzględni leki wytwarzane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub z wykorzystaniem substancji czynnej wytworzonej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w rezultacie umożliwi ich tańszy zakup przez pacjentów.

b) zwiększenia dostępu do terapii biologicznych poprzez udostępnienie ich nie tylko w lecznictwie zamkniętym

Mimo wygasania patentów na leki biologiczne i obniżek cen nawet o 80% w Polsce, odsetek pacjentów korzystających z tej formy skutecznego i bezpiecznego leczenia jest kilkunastokrotnie niższy niż w innych krajach Unii Europejskiej. Analizy zawarte w raporcie „Nierówności w dostępie do leczenia biologicznego w chorobach autoimmunizacyjnych w Europie” wskazują, że nie da się uzyskać znaczącego wzrostu liczby leczonych w ramach realizowanych obecnie w szpitalach programach lekowych. Rozwiązaniem jest udostępnienie tych leków również w aptekach, zwłaszcza że Polska jest w zdecydowanej mniejszości krajów, gdzie terapie te są dostępne wyłącznie w lecznictwie szpitalnym.

Ograniczony dostęp do leczenia biologicznego wynika przede wszystkim z zawężonych względem rekomendacji towarzystw naukowych i aktualnej wiedzy medycznej kryteriów kwalifikacji chorych do terapii w ramach programów lekowych. Pacjent, aby otrzymać terapię, musi być wcześniej leczony tańszymi lekami, które w jego przypadku nie wykazały skuteczności, a jego choroba musi osiągnąć bardzo wysoki poziom zaawansowania. Tymczasem najlepsze efekty leczenia biologicznego uzyskuje się przy jak najwcześniejszym jego wdrożeniu.

Co więcej, leki biologiczne i biologiczne równoważne nie są dostępne w poradniach ambulatoryjnych (AOS), co prowadzi do nadmiernego obciążenia szpitali, które już dzisiaj mają problem w przyjęciu wszystkich potrzebujących chorych. Przeniesienie terapii biologicznych do poradni (AOS) znacznie skróci kosztowną procedurę, odciąży personel szpitalny, zmniejszy koszty dla systemu ochrony zdrowia, a przede wszystkim poprawi komfort życia chorych. W latach 2024-2029 ok. 100 terapii biologicznych utraci monopol, co spowoduje znaczny spadek cen. Aby to wykorzystać i leczyć więcej chorych, konieczna jest optymalizacja dostępu do terapii.

c) zagrożenia stabilności i rozwoju krajowego przemysłu farmaceutycznego, jakie mogą powstać wskutek wprowadzenia zasady wystawiania recept wyłącznie z międzynarodową niezastrzeżoną nazwą aktywnego składnika leków („INN”)

Pragniemy zwrócić uwagę na zagrożenia stabilności i rozwoju krajowego przemysłu farmaceutycznego, a w konsekwencji zagrożenia dla bezpieczeństwa lekowego obywateli, jakie mogą powstać wskutek wprowadzenia zasady wystawiania recept wyłącznie
z międzynarodową niezastrzeżoną nazwą aktywnego składnika leków („INN”). Informacje o takich zamierzeniach proponowanych przez Zespół ds. preskrypcji przy Ministrze Zdrowia
a inspirowanych przez Departament Polityki Lekowej i Farmacji Ministerstwa Zdrowia dotarły do nas w ostatnim czasie i nas zaniepokoiły.

Jest to sprzeczne z deklarowanymi celami aktualnego Rządu RP i nie do pogodzenia z wdrażaniem wytycznych Krajowego Planu Odbudowy. Zagraża załamaniem obrotów krajowego przemysłu farmaceutycznego i w konsekwencji bezpieczeństwa lekowego Polski.

Opisany pomysł godzi w bezpieczeństwo lekowe Polski, a docelowo w odporność naszego kraju na sytuacje kryzysowe. Doprowadzenie do załamania obrotów krajowego przemysłu farmaceutycznego doprowadzi w sposób nieunikniony do stopniowego wygaszania produkcji leków na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W takiej sytuacji przerwanie łańcucha dostaw zagranicznych do kraju, np. wskutek konfliktów zbrojnych czy ponownego stanu epidemii, doprowadzi do wielu tragedii powodowanych brakiem dostępności leków. Polscy pacjenci nie będą mogli liczyć na produkcję krajową, która z uwagi na takie decyzję Rządu, nie będzie zdolna do zaspokojenia potrzeb na leki. Warto z całą stanowczością podkreślić, że to dzięki krajowym firmom farmaceutycznym w czasie pandemii nie zabrakło leków w Polsce.

d) Krajowy Plan Odbudowy

W kontekście zapewnienia bezpieczeństwa lekowego należy podkreślić, iż zmiana podejścia do obiecywanego w ramach KPO wparcia – z bezzwrotnych dotacji na zwrotne pożyczki, oraz bardzo krótkie terminy realizacji inwestycji, praktycznie uniemożliwia skorzystanie z tej pomocy finansowej!

Podsumowanie

Mimo dobrych wyników finansowych sektora farmaceutycznego w Polsce, potencjał branży nie jest w naszym kraju w pełni wykorzystywany. Produkcja farmaceutyków jest jednym z filarów gospodarki europejskiej. Od początku ubiegłej dekady wolumeny unijnego przemysłu farmaceutycznego wzrosły ponad dwukrotnie, a udział branży w wartości dodanej przetwórstwa zwiększył się z 5,4% do ponad 6%. W Polsce wskaźnik jest niestety odwrotny – obserwujemy spadek z 2,6% do 1,6%.

Biorąc pod uwagę czynniki ekonomiczne i demograficzne, konieczne jest zapewnienie większego udziału produkcji lokalnej w sektorze farmaceutycznym. Takie działanie nie tylko ograniczy uzależnienie strategicznego sektora gospodarki od produkcji azjatyckiej, ale także odpowie na deficyty służby zdrowia związane ze starzejącym się społeczeństwem i niedomagania systemu uwidocznionymi dotkliwie w okresie pandemii COVID. Zwiększające się zapotrzebowanie na leki, identyfikowana potrzeba wsparcia unijnej (w tym polskiej) produkcji oraz zmiany rynkowe w zakresie obowiązujących patentów na nowoczesne terapie powinny stanowić uzasadnienie dla zwiększenia rodzimej produkcji.

3. Miejsce medycyny prywatnej w sektorze ochrony zdrowia.

Codzienne potrzeby zdrowotne obywateli, a także świadczenia udzielane w trybie kryzysowym realizowane są m.in. w placówkach POZ, przychodniach specjalistycznych, laboratoriach, gabinetach fizjoterapii, aptekach oraz szpitalach – i w każdym z tych obszarów na rynku są obecne zarówno placówki publiczne, jak i niepubliczne – działające w ramach umów z NFZ, w trybie mieszanym lub całkiem komercyjnie.

Sektor medycyny prywatnej stanowi kluczowy element systemu ochrony zdrowia w Polsce. Większość podmiotów leczniczych to placówki prywatne (ponad 90% POZ i ponad 50% AOS), które z własnych środków inwestują w zasoby, w nowoczesne technologie i kształcenie personelu medycznego, by udostępnić je polskim pacjentom. Celem rządu powinna być międzysektorowa współpraca oraz znalezienie płaszczyzn synergii, które wpłyną na jakości życia obywateli.

Decyzje o finansowaniu procedur ze środków publicznych powinny co do zasady opierać się na zapewnianej jakości i efektywności opieki, a nie strukturze właścicielskiej podmiotu. Zarówno publiczni jak i prywatni świadczeniodawcy liczą na realną wycenę świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych i ich regularne aktualizowanie,  wraz ze zmianami kosztów działania.
Warto rozważyć określenie roli sektora prywatnego w ochronie zdrowia w celu właściwego wykorzystania jego potencjału i zwiększenia efektywności całego systemu. 

Rząd powinien przede wszystkim zapewnić legislacyjne i systemowe potwierdzenie roli prywatnej ochrony zdrowia jako partnera sektora publicznego, który wspiera go w rozwoju, dzieląc się swoim know-how, dobrymi praktykami, doświadczeniem i wiedzą.

Lepszemu wykorzystaniu synergii prywatnych i publicznych placówek, z korzyścią dla pacjentów oraz płatnika publicznego i stanu finansów publicznych, służyłyby regulacje dotyczące wynagrodzeń, wymogów kadrowych oraz roli poszczególnych placówek. Wyzwaniem stojącym przed nowym rządem jest racjonalizacja liczby szpitali oraz ich struktury (np. nierentownych oddziałów wykonujących na tyle mało procedur, że wręcz zagraża to bezpieczeństwu pacjentów). Kluczowe tutaj jest większe wykorzystanie zasobów medycyny prywatnej poprzez wprowadzenie takiego systemu refundacji świadczeń, w którym środki będą trafiać do tych podmiotów, które wyróżniają się na rynku pod względem standardów i jakości, efektywności leczenia, skutecznego zarządzania i stosowanych rozwiązań w obszarze cyberbezpieczeństwa.

Trzeba obalić jeden z funkcjonujących mitów, że sektor prywatny płaci pracownikom zdecydowanie więcej niż sektor publiczny. W wielu miejscach, często z uwagi na niską jakość zarządzania, sektor publiczny płaci nierynkowe, wysokie stawki, bo nie ma żadnej alternatywy w obliczu braków kadrowych. Wielokrotnie sektor prywatny musi konkurować z sektorem publicznym, szczególnie
w momencie, kiedy oferuje on „awaryjne” płace w obliczu utraty np. całego personelu medycznego
z danego oddziału albo braków na dyżurach w SOR i izbach przyjęć.

Ważne jest też określenie definicji ubezpieczeń zdrowotnych wraz z serwisem usług i zachętami dla osób odciążających publiczny system (ulgi podatkowe dla płatników ubezpieczeń zdrowotnych i abonamentów, do rozważenia także dofinansowania usług fee for service).

a) Stabilność prawna

Wiele aktów prawnych w ochronie zdrowia wprowadzanych było bez konsultacji lub bez uwzględnienia uwag środowiska, co skutkuje licznymi nowelizacjami i brakiem stabilności prawnej. Stabilność, której oczekiwaliby uczestnicy systemu, przejawia się tym, że prawodawcy wspólne z całym sektorem opracowują założenia kluczowych zmian prawnych i organizacyjnych, konsultują projekty aktów prawnych i biorą pod uwagę stanowisko strony społecznej. Część regulacji, np. niektóre z zarządzeń prezesa NFZ, dotyczące rozliczeń, działa z datą wsteczną, nawet wiele miesięcy do tyłu. Podobnie przepisy dotyczące podwyżek w sektorze ochrony zdrowia. To destabilizuje sytuację finansową. Zapewnienie stabilności prawnej pozwala na strategiczne inwestycje w rozwój prywatnych placówek ochrony zdrowia, aptek, laboratoriów, odciążając tym samym podatników z finansowania tych zadań. Przepisy i postępowania o środki publiczne nie powinny faworyzować placówek ze względu na właściciela.

b) Określenie roli prywatnych wydatków oraz podniesienie ich efektywności w całym systemie ochrony zdrowia

Należy rozważyć powrót do ulgi podatkowej od wydatków prywatnych na świadczenia zdrowotne. Kolejnym z dyskutowanych rozwiązań jest możliwość pobierania dopłaty do świadczeń o  wyższym niż gwarantowany standardzie, np. z dobrowolnego ubezpieczenia dodatkowego. Obecny system nie zawiera też ulgi podatkowej dla pracodawców od ich wydatków na opiekę zdrowotną nad pracownikami, a to mogłoby zwiększyć zainteresowanie tym rozwiązaniem.

Wspieranie nowoczesnych rozwiązań wykorzystywanych przez sektor prywatny – jak np. aplikacje do kontaktu z lekarzem, formularze dotyczące stanu zdrowia, zdalne monitorowanie stanu zdrowia, ułatwienia w e-receptach – może być ważnym elementem służącym także transformacji publicznych placówek. Wiele z rozwiązań dotyczących m.in. jakości opieki czy narzędzi komunikacji z pacjentem, było początkowo wdrażanych i oferowanych w placówkach prywatnych, a potem, gdy się sprawdziły, wykorzystywano je szerzej przez sektor publiczny.

Zadaniem rządu powinna być też analiza racjonalności prywatnych wydatków na zdrowie w  Polsce, które często przeznaczane są na zakup suplementów czy świadczenia o braku udowodnionej skuteczności medycznej (lub wręcz szkodliwe).

Podsumowanie

Sektor publiczny i prywatny w ochronie zdrowia razem zapewniają świadczenia zdrowotne dla milionów Polaków i powinny współdziałać ze sobą.

Rząd powinien powrócić do dyskusji z czasów, gdy premierem rządu PO-PSL był premier Donald Tusk, dotyczących określenia roli systemu prywatnej opieki zdrowotnej. Wśród propozycji, które należy uwzględnić, są m.in. zachęty finansowe dla osób, które odciążają publicznego płatnika, czyli NFZ, korzystając z usług komercyjnych. Rozwiązania takie były już w Polsce stosowane i uznawane za bardziej sprawiedliwe przez płatników, którzy mimo opłacania składek na system publiczny, korzystali z prywatnego.

Celem rządu, w tym ministra zdrowia, powinno być takie planowanie działań legislacyjnych, żeby nowe akty przechodziły konsultacje społeczne, a najlepiej już na etapie założeń były konsultowane z partnerami społecznymi. Wyniki konsultacji powinny być uwzględniane, a nie odrzucane, jak miało to notorycznie miejsce w ostatnich latach i prowadziło do wielu zaburzeń na rynku oraz konieczności wielokrotnych nowelizacji.

4. Profilaktyka zdrowotna i jakość stylu życia

a) Zapobieganie problemom zdrowotnym jako najlepsza inwestycja w zdrowie

System ochrony zdrowia w Polsce skoncentrowany jest od lat wokół działań naprawczych, czyli podejmowanych w przypadku wystąpienia choroby. Widać to choćby po tym, jaką część pieniędzy NFZ przeznacza na leczenie szpitalne.

Takie podejście powoduje postrzeganie ochrony zdrowia głównie jako kosztu, tymczasem dobrze funkcjonująca ochrona – a nie tylko naprawa zdrowia, jest niezbędna do rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, w tym wzrostu PKB. Drogą do tego jest m.in. edukacja zdrowotna oraz profilaktyka. Są to działania, które pozwalają ograniczyć przyszłe koszty, zwiększać produktywność, dobrobyt i jakość życia społeczeństwa.

Dotychczasowe myślenie polityków, często nakierowane na gaszenie bieżących pożarów i perspektywę jednej kadencji nie sprzyjały w ostatnich latach podejmowaniu decyzji potrzebnych z punktu widzenia zdrowia publicznego, z wyjątkiem kilku działań jak np. przyjęcie ustawy o zdrowiu publicznym we wrześniu 2015 r. oraz Narodowego Program Zdrowia, który miał być dokumentem strategicznym dla zdrowia publicznego. Niestety nie przykładano do jego realizacji odpowiedniej uwagi, brakowało przejrzystości finansowania oraz rozliczania skuteczności działań.

W sytuacji bierności po stronie rządu wiele z działań związanych z profilaktyką podejmują pracodawcy, komercyjni dostawcy usług zdrowotnych oferowanych w ramach ubezpieczeń i abonamentów oraz samorządy. W profilaktyce i promowaniu zdrowego stylu życia widzą oni inwestycję. Niestety dla działań tych brak wystarczającego wsparcia. Na przykład środki NFZ na profilaktykę są wykorzystywane w bardzo niewielkim zakresie. Brakuje zachęt do samodzielnego dbania o zdrowie, np. w postaci ulg w podatkach czy w ubezpieczeniu społecznym. Niewystarczające jest także wsparcie dla osób aktywnych zawodowo, które promują zdrowy styl życia i inne formy profilaktyki zdrowotnej wśród swoich pracowników. 

b) Dobrostan psychiczno-fizyczny a jakość i długość życia

Celem działań w ochronie zdrowia powinno być zapewnienie dobrostanu psychicznego i fizycznego obywateli, który wprost przekłada się na poziom aktywności zawodowej i długość życia w zdrowiu. Konieczne jest zatem przede wszystkim wielowymiarowe wspieranie postaw prozdrowotnych.

Niezbędnym elementem jest także polepszanie dostępu do POZ i AOS, w tym opieka koordynowana, obejmująca psychologa, dietetyka, fizjoterapeutę, specjalistów zdrowia publicznego, edukujących pacjentów w zakresie profilaktyki i zdrowego stylu życia.

Zaniedbywanym przez lata obszarem była opieka psychologiczna i psychiatryczna, która – m.in. w związku ze zmianami cywilizacyjnymi, tempem pracy, pandemią oraz wojną na Ukrainie – jest teraz w szczególnym kryzysie i mimo wdrażanych reform nie jest w stanie zaspokoić potrzeb.

Brak edukacji i dostępnej pomocy powoduje  nie tylko wydatki dla systemu ochrony zdrowia oraz wysokie koszty społeczne. Ma też odzwierciedlenie w kosztach ponoszonych przez przedsiębiorców, ZUS oraz całą gospodarkę.

W 2022 roku do ZUS trafiło 1,29 mln zwolnień lekarskich, które wystawiono z powodu zaburzeń psychicznych i zaburzeń zachowania, co przełożyło się na 23,8 mln dni absencji chorobowej pracowników. To nieco mniej niż w 2021 roku, ale generalnie trend jest wzrostowy.

Potrzebne jest zwiększenie dostępu do porad w zakresie zdrowia psychicznego, skrócenie oczekiwania na pomoc i równomierny dostęp do niej.

Ważnym obszarem jest też poczucie stabilności i przestrzeganie norm pracy. Rząd powinien promować dobre praktyki w tym obszarze. Wypalenie zawodowe dotyka, według różnych badań od 23 do 35 proc. polskich pracowników. Zjawisko to staje się wyzwaniem dla rynku pracy oraz lekarzy i psychoterapeutów. W czerwcu 2019 roku Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) wpisała wypalenie zawodowe do Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób (ICD-11). Nowa jednostka chorobowa stała się oficjalnie obowiązującą od 1 stycznia 2022 roku.

Podsumowanie

Brak inwestycji w zdrowie publiczne, zwłaszcza w profilaktykę oraz promocję zdrowego stylu życia, przemyślanych długofalowych inwestycji, będzie stanowić coraz poważniejszą barierę dla rozwoju gospodarki oraz dobrobytu. Zmiany demograficzne i epidemiologiczne (m.in. narastający problem otyłości, cukrzycy, zaburzeń psychicznych, problemów z poruszaniem, dobrobytu społeczeństwa) powodują absencje w pracy, spadek efektywności, odpływ z rynku pracy oraz wiele problemów społecznych. Odpowiedzią na te problemy powinny być pilne, ale długofalowe działania, wypracowane z ekspertami i partnerami społecznymi.

Warto podkreślić, że skala różnorodności i poziom złożoności opisanych powyżej zmian wymaga ścisłej współpracy i koordynacji działania ministrów odpowiedzialnych za obszar zdrowia, pracy, rodziny i edukacji. Konieczne jest przekierowanie większej liczby działań i środków na profilaktykę w publicznym systemie ochrony zdrowia oraz wspieranie inicjatyw prywatnych mających na celu poprawę stanu zdrowia własnego, rodziny czy pracowników.

5. Rozwiązania cyfrowe, w tym telemedyczne – korzyści dla pacjentów, personelu medycznego, płatników

a) Rozwój telemedycyny pozwala na lepsze wykorzystanie kadr medycznych oraz zwiększenie dostępu do świadczeń

Systemowi ochrony zdrowia potrzebne jest dalsze wspieranie rozwoju rozwiązań telemedycznych jako alternatywy dla znacznej części osobistych wizyt pacjenta u lekarza czy np. fizjoterapeuty. W zakresie e-zdrowia wśród zadań rządu jest stworzenie ram do zrównoważonej implementacji nowych rozwiązań, zarówno przez sektor prywatny, jak i publiczny.

Rozwiązania te na pierwszym miejscu powinny stawiać wygodę, jakość oraz szybkość uzyskania pomocy przez pacjenta. To pacjent powinien mieć ostatecznie wybór, z jakiej formy opieki chce skorzystać. Szacuje się, że pacjenci kontynuujący terapie to około 60 proc. wszystkich konsultacji lekarskich w poradniach. W ostatnich latach po sukcesach rozwiązań telemedycznych mieliśmy do czynienia z chaotycznymi próbami ręcznych regulacji w zakresie np. teleporad POZ czy zdalnych konsultacji i wystawiania recept. Ministerstwo Zdrowia tłumaczyło te działania nieprawidłowościami, które jednak miały niedużą skalę, znacznie mniejszą niż korzyści dla pacjentów z tych rozwiązań (np. brak przerwania leczenia chorób przewlekłych dzięki usługom telemedycznym).

Rozwiązaniami, które znacznie przyspieszają i ułatwiają większość wizyt lekarskich, mogą być elektroniczne ankiety medyczne lub zaangażowanie do wstępnego zbierania danych osób innych niż przedstawiciele zawodów medycznych (jak miało to miejsce np. na infolinii NFZ działającej jako uzupełnienie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej).

W części przypadków, zdaniem ekspertów ZPP, ankiety medyczne mogą całkiem zastąpić wizytę u lekarza – jeśli po ich wypełnieniu algorytm zdecyduje, że nie jest ona potrzebna, np. nie ma nowych objawów, pogorszenia stanu zdrowia czy działań niepożądanych stosowanej dotychczas terapii. Podobnie w przypadku infekcji – ankiety mogą pomóc wyłapać pacjentów rzeczywiście wymagających udziału lekarza w formie teleporady czy wizyty stacjonarnej.

Kolejnym rozwiązaniem, które może uprościć korzystanie z systemu ochrony zdrowia, są telewizyty (także wideo). Mogą one być dobrym rozwiązaniem m.in. przy pierwszej konsultacji. Lekarz mógłby w czasie takiej zdalnej wizyty ocenić, czy pacjent powinien wykonać dodatkowe badania i wystawić mu e-skierowanie lub od razu przepisać leki, a jeśli to jest potrzebne, skierować chorego na wizytę stacjonarną w przychodni lub skierować do izby przyjęć. Taka pierwsza telewizyta będzie tańsza dla systemu, łatwiej dostępna dla pacjenta i „wyjmie” z kolejek stacjonarnych część pacjentów, skracając czas oczekiwania dla osób, które muszą odbyć osobiste spotkanie z lekarzem.

b) Rozwój teleopieki

Kolejnym rozwiązaniem technologicznym, które może przysłużyć się systemowi ochrony zdrowia, jest zdalne monitorowanie parametrów życiowych, monitorowanie stanu zdrowia, trybu życia, compliance. Osobną kategorią jest zdalny monitoring np. urządzeń wszczepialnych w kardiologii.

Szersze zastosowanie tych rozwiązań – np. w połączeniu z ankietami – pozwoli m.in. na analizę porównawczą wyników badań z dowolnego okresu, typowanie pacjentów wymagających szczególnej profilaktyki oraz zagrożonych chorobami cywilizacyjnymi, umożliwi też triage osób potrzebujących wizyty u lekarza lub hospitalizacji. Rozwiązania te pomagają też w opiece nad samotnymi osobami starszymi. W ramach programów samorządowych lokalne  władze  wprowadzały np. opaski telemedyczne alarmujące służby ratownicze w razie ustania akcji serca lub długiego braku aktywności seniora.

Objęcie pacjenta bieżącą opieką telemedyczną 24/7, opartą o regularny wywiad medyczny i monitorowanie w czasie rzeczywistym korzystnie wpłynie na skuteczność terapii oraz szybkie reagowanie w razie nasilenia problemów zdrowotnych lub zagrożenia życia i zdrowia.

Podsumowanie

Rozwiązania cyfrowe są już w wielu placówkach narzędziem ułatwiającym pacjentom uzyskanie świadczeń medycznych oraz bieżącą ocenę stanu zdrowia. Są też przydatne przy wymianie dokumentacji medycznej, umawianiu i odwoływaniu wizyt, ocenie wyników badań, w tym obrazowych.

Rosnące zapotrzebowanie na świadczenia zdrowotne, braki kadrowe oraz duże dysproporcje w dostępie do placówek medycznych wymagają rozwijania i wykorzystywania technologii zwiększających efektywność systemu ochrony zdrowia oraz oszczędzających czas pacjentów i medyków.

Zadaniem ministra zdrowia na kolejne lata jest zbudowanie stabilnego systemu rozwoju takich usług w sektorze publicznym i prywatnym.

Obecnie rozwiązania telemedyczne w znacznej mierze koncentrują się na obszarze podstawowej opieki zdrowotnej (POZ) i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (AOS). Wdrożone w firmach telemedycznych innowacje w znaczącym stopniu wpływają na usprawnienie pracy lekarzy i skrócenie czasu wizyty. Korzystają z nich jednak też coraz chętniej specjalistyczne szpitale, np. Narodowy Instytut Kardiologii, w celu monitorowania pacjentów rozsianych na terenie całego kraju.

W najbliższych latach powinno się nadal rozwijać teleporady, także z zastosowaniem formularzy elektronicznych. Algorytmy pomogą w triażu pacjentów, zastępując część wizyt, ułatwią tworzenie elektronicznej dokumentacji pacjenta, będą wspierać decyzje medyczne. Prawo i finansowanie świadczeń medycznych muszą nadążać za tymi zmianami oraz być tworzone w dialogu ze środowiskiem.

 

Więcej: 25.01.2024 5 priorytetów dla ochrony zdrowia w nowej kadencji – memorandum ZPP

Warszawa, 24 stycznia 2024 r. 

 

5 PRIORYTETÓW DLA POLITYKI CYFROWEJ W NOWEJ KADENCJI – MEMORANDUM ZPP

 

• Ostatnie lata były czasem dynamicznego rozwoju nowych technologii, które zmieniły sposób funkcjonowania praktycznie wszystkich sektorów gospodarki. Cyfryzacja jest dziś jednym z głównych czynników wpływających na silną pozycję państw i poziom PKB, dlatego działania nowego rządu powinny stwarzać stosowne warunki do rozwoju inwestycji wzmacniających poziom innowacyjności naszego kraju.
• Jednym z pierwszych działań nowego rządu powinno być uchwalenie nowelizacji ustawy o Krajowym Systemie Cyberbezpieczeństwa. Zapewni ona lepszą zgodność polskiego systemu cyberbezpieczeństwa z unijnymi standardami oraz dyrektywami, istotnych dla międzynarodowej współpracy i wymiany informacji o występujących zagrożeniach.
• Fundamentem cyfrowej gospodarki jest szybki internet. Jak najszybsze rozdysponowanie środków przeznaczonych na rozwój łączności oraz wdrażania sieci o bardzo dużej przepływności w polskim planie odbudowy i zwiększania odporności (KPO) pozwoli na szybszą likwidację tzw. ‘’białych plam’’ oraz pokrycie większości terenów zaludnionych zasięgiem sieci 5G do 2030 r. zgodnie z celami Cyfrowej Dekady.
• Zmienne warunki rynkowe, wzrastające koszty prowadzenia działalności oraz nierówności w dostępie do technologii stwarzają poważne wyzwania dla firm, a to właśnie one będą odgrywały kluczową rolę w kształtowaniu cyfrowej przyszłości Europy. Aby sprostać tym wyzwaniom, konieczna jest digitalowa aktywizacja firm z sektora MŚP, a zatem wsparcie ich w procesie zdobywania nowych kompetencji, zwiększenie dostępności odpowiednich narzędzi oraz dofinansowanie szkoleń dla pracowników.
• Rozwój sztucznej inteligencji otwiera nowe możliwości dla polskich przedsiębiorstw oraz instytucji publicznych. W celu ich wykorzystania należy jak najszybciej dokonać aktualizacji krajowej strategii rozwoju AI, szczególnie w świetle nadchodzących zmian związanych z unijnym rozporządzeniem AI Act.
• Już wkrótce wchodzi w życie Akt o Usługach Cyfrowych, a polskie firmy świadczące usługi internetowe, muszą być gotowe na duże zmiany. Dlatego jednym z priorytetowych zadań w procesie wdrożenia DSA do krajowego prawa, jest jak najszybsze powołanie polskiego Koordynatora ds. Usług Cyfrowych.

1. Wstęp

W ciągu ostatnich trzydziestu lat osiągnęliśmy znaczący sukces, potrajając wartość polskiej gospodarki. Postęp technologiczny stał się jednym z głównych czynników tego wzrostu. Udział sektora cyfrowego w tworzeniu PKB Polski przez ostatnie lata dynamicznie wzrasta – z 3 proc. w 2014 roku, poprzez 6,2 proc. w 2016 roku, do przewidywanych 12 proc. w 2025 roku^[1]. Duży udział w tym wzroście mają małe, średnie i duże przedsiębiorstwa z branży IT, które dzięki rosnącemu zapotrzebowaniu na ich usługi, powiększą swoją wartość. Według raportów PARP branża IT stanowi około 8 proc. polskiego PKB i zatrudnia ponad 430 tys. osób.

Natomiast w przeciwieństwie do liderów rankingów innowacyjności w Europie, nie osiągnęliśmy jeszcze pełnego nasycenia technologicznego. W tym kontekście warto wspomnieć o roli regulacji, które mogą stymulować rozwój cyfrowego rynku w Polsce lub —  niestety częściej — powstrzymywać inwestycje w innowacje. W obliczu dynamicznego rozwoju nowych technologii rządy często tworzą przepisy niedopasowane do potrzeb rynku, co wpływa na niechęć do inwestycji i tworzy niepewność regulacyjną. W Polsce i Unii Europejskiej trwają prace legislacyjne nad ponad kilkunastoma aktami prawnymi, które należą do kategorii prawa nowych technologii. Dotyczą one m.in. cyberbezpieczeństwa (NIS2 i nowelizacja KSC) czy platform internetowych (Akt o Usługach Cyfrowych).

Tymczasem jak wynika z raportu EY Law Compass, aż dziewięć na dziesięć firm w Polsce twierdzi, że prawo nie nadąża za rozwojem technologii^[2]. Dodatkowo 27 proc. firm wskazuje na kwestię przeregulowania, a 37 proc. podkreśla, że te same przepisy umieszczane są w zbyt wielu aktach prawnych. Oznacza to, że zanim rząd podejmie decyzję o wdrożeniu nowych regulacji, konieczna jest weryfikacja już obowiązujących, szerokie konsultacje z przedstawicielami biznesu oraz  czas na ich odpowiednie wdrożenie. Cyfryzacja do 2030 r. cyfryzacja może przynieść Polsce nawet ponad 360 mld zł., a także stanowić 9 proc. prognozowanego krajowego PKB^[3]. W świetle rosnącego znaczenia gospodarczego sektora cyfrowego należy podjąć wszystkie niezbędne środki, aby nadmierna regulacja nie stłumiła tego wzrostu oraz nie zagroziła pozycji polski w rankingach innowacyjności.

Z pewnością posiadamy jednak potencjał do wzmocnienia tej pozycji. W ciągu ostatnich lat, powstałe Ministerstwo Cyfryzacji zainicjowało szereg działań, które przyczyniły się do cyfrowej transformacji zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego. “Od papierowej do cyfrowej Polski” – jeden z pierwszych tak dużych programów ilustrujących plany działania ministerstwa, przyjęty w pierwszych latach jego istnienia, wpłyną na poprawę funkcjonowania i wykorzystania infrastruktury publicznej oraz otworzył drogę do rozwoju innowacyjnej i konkurencyjnej gospodarki.

Jednym z przykładów ważnych osiągnięć ostatnich lat jest rozwój aplikacji mObywatel, która ewoluowała w cyfrowy portfel na dokumenty, umożliwiając ponad dziesięciu milionom zarejestrowanych w aplikacji obywateli potwierdzanie tożsamości oraz dostęp do różnych usług bez konieczności posiadania fizycznych dokumentów. Dodatkowo katalog e-usług zebranych na różnych platformach wzrósł do ponad 500, dzięki czemu Polacy mogą korzystać z tak popularnych serwisów, jak ePUAP, Profil Zaufany czy Platforma Usług Elektronicznych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Znaczącym krokiem było również wprowadzenie e-Recept, które ułatwiły dostęp do lekarstw i usług medycznych w czasie pandemii COVID-19. Dzięki temu stan cyfryzacji usług publicznych w Polsce jest 14 proc. powyżej średniej dla państw z regionu Europy Środkowej i Wschodniej^[4].

Wspomniane inicjatywy, w połączeniu z planami dotyczącymi pełnej cyfryzacji urzędów oraz zapewnieniem dostępu do szerokopasmowego internetu dla każdego gospodarstwa domowego, stanowią dowód na strategiczne podejście resortu do wykorzystania nowych technologii w celu usprawnienia funkcjonowania państwa i poprawy jakości życia obywateli​.

Jednak pomimo opisanych powyżej działań, pełen potencjał wzrostu technologicznego Polski pozostaje niewykorzystany. Już od kilku lat nasz kraj niezmiennie plasuje się na odległych pozycjach w jednym z najbardziej miarodajnych wskaźników postępu cyfryzacji w krajach Unii Europejskiej – The Digital Economy and Society Index (DESI), publikowanym przez Komisję Europejską. W najnowszym rankingu KE, Polska znalazła się dopiero na 24 miejscu.

Ministerstwo Cyfryzacji stoi przed wieloma wyzwaniami, które są kluczowe dla zwiększenia poziomu innowacyjności i konkurencyjności Polski. Zlikwidowanie “białych plam internetu” na mapie Polski w oparciu o środki z KPO, uchwalenie nowelizacji ustawy o Krajowym Systemie Cyberbezpieczeństwa, wdrożenie Aktu o Usługach Cyfrowych oraz AI Act, czy rewizja strategii rozwoju sztucznej inteligencji  – to tylko niektóre z nich. W niniejszym dokumencie przedstawiamy pięć kluczowych priorytetów w obszarze nowych technologii, których zaadresowanie przyśpieszy rozwój cyfrowej transformacji.

2. Wzrost cyberbezpieczeństwa

Wiele badań i analiz wskazuje, że w obszarze cyberbezpieczeństwa Polska zajmuje stosunkowo wysoką pozycję. W rankingu NCSI (National Cyber Security Index; Narodowy Indeks Cyberbezpieczeństwa), który wymienia kraje mające najlepsze na świecie rozwiązania gwarantujące systemom IT bezpieczeństwo, zajmujemy 11 miejsce, z kolei portal Comaritech wśród państw najbardziej zagrożonych cyberatakami Polskę wymienia na 59. pozycji spośród analizowanych 75 krajów^[5]. Choć nie zaliczamy się do grona światowych liderów, to nasz kraj postrzegany jest jako relatywnie bezpieczny cyfrowo. Nie oznacza to jednak, że brakuje nam w tym obszarze wyzwań.

W ostatnich latach doświadczyliśmy wielu cybernetycznych incydentów, uderzających nie tylko w instytucje publiczne, ale również firmy obsługujące krytyczną infrastrukturę. Jak pokazują dane zawarte w raporcie KPMG: Barometr cyberbezpieczeństwa 2023, w 2022 roku 58 proc. firm w Polsce odnotowało przynajmniej jeden incydent polegający na naruszeniu bezpieczeństwa, natomiast 33 proc. firm zauważyło wzrost intensywności prób naruszenia bezpieczeństwa.^[6] Co więcej, napięcia geopolityczne, a zwłaszcza konflikt na Ukrainie, zwiększają ryzyko ataków hakerskich na Polskę. Raport przygotowany przez zespół CERT Polska, który działa w strukturach NASK wskazuje na zwiększoną liczbę ataków DDoS na portale instytucji publicznych i ważne podmioty gospodarcze, które nastąpiły w efekcie sytuacji za naszą wschodnią granicą^[7].

W dobie rosnącej liczby cyberataków i zagrożeń w sieci aktualizacja przepisów jest niezbędna do skutecznego reagowania na nowe formy ataków. W tym kontekście, jedną z priorytetowych kwestii będzie uchwalenie nowelizacji ustawy o Krajowym Systemie Cyberbezpieczeństwa. Zapewni ona lepszą zgodność polskiego systemu cyberbezpieczeństwa z unijnymi standardami oraz dyrektywami (m.in. NIS2 oraz CER), istotną dla międzynarodowej współpracy i wymiany informacji o występujących zagrożeniach. Dodatkowo udoskonalenie ustawy pozwoli na lepszą ochronę krytycznej infrastruktury narodowej, która coraz częściej staje się celem zaawansowanych ataków. Praca nad nowelizacją KSC oraz innymi wyzwaniami legislacyjnymi wymaga ponownego przeprowadzenia szerokich konsultacji publicznych z przedstawicielami sektora, organizacji branżowych oraz biznesu.

Dobrze wiemy, że przestępstwa w Internecie nie mają granic, podobnie jak sam Internet. Jednak to właśnie od odpowiedniego wyznaczenia granic bezpieczeństwa zależy poziom zaufania konsumentów do usług cyfrowych, również tych publicznych. Dużą rolę w zwiększaniu ich zaufania odgrywają firmy. Tymczasem jak pokazuje ostatni raport ESET Digital Security Sentiment, aż 59 proc. polskich przedsiębiorstw z sektora MŚP było w 2022 r. celem cyberataku^[8]. Ich właściciele coraz częściej zwracają uwagę na brak funduszy na inwestycje w obszarze cyber, a zarządzanie cyberbezpieczeństwem z uwagi na ceny specjalistycznych narzędzi jest dla nich niezwykle kosztowne. W naszej opinii warto opracować odpowiednie rozwiązania podatkowe, budżetowe oraz granty, które sprzyjać będą budowaniu cyberodporności przedsiębiorstw, a w szczególności sektora MŚP. Mogą one umożliwiać amortyzację kosztów inwestycji w rozwiązania zwiększające bezpieczeństwo poprzez dofinansowanie zakupu oprogramowania, zabezpieczenie serwerów, czy certyfikację firm^[9].

Kolejnym ważnym elementem jest budowanie kompetencji cyfrowych wśród polskich przedsiębiorców, ze szczególnym uwzględnieniem cyberbezpieczeństwa. Dlatego rząd powinien dziś wspierać rozwiązania zmierzające do ich rozwoju, takie jak pilotażowy program Firma Bezpieczna Cyfrowo dotychczas prowadzony przez NASK. Umożliwi to podniesienie poziomu bezpieczeństwa MŚP oraz upowszechnienie i wdrożenie nowego standardu cyberbezpieczeństwa w firmach.

3. Powszechny dostęp do szybkiego internetu

Szerokopasmowy dostęp do internetu stanowi fundament cyfrowej gospodarki. Rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej nowej generacji oraz wdrożenie usług opartych na sieci 5G znacząco wpłynie na przemysł oraz inne sektory gospodarki, pozwalając Polsce wkroczyć na kolejny etap cyfryzacji. Internet rzeczy, telemedycyna, inteligentne miasta, automatyzacja – to tylko część obszarów, których rozwój uzależniony jest od dostępu do szybkiego internetu.

Tymczasem jak wynika z danych opublikowanych w lutym 2023 r. przez KPRM oraz Centrum Projektów Polska Cyfrowa, podczas naboru wniosków w konkursie w ramach Funduszy Europejskich na Rozwój Cyfrowy (FERC), w Polsce istnieje 1,6 mln internetowych białych plam. Jest to zbiór adresów w poszczególnych województwach, które według danych Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie posiadają dostępu do szybkiego Internetu. Problem dotyczy przede wszystkim obszarów wiejskich oraz o niskiej urbanizacji. Dodatkowo pomimo rozstrzygnięcia opóźnionej aukcji na sieci 5G, wciąż znajdujemy się na etapie budowy jej ekosystemu. Mamy wiele do nadrobienia, a przed nami realizacja ambitnych celów Unii Europejskiej ustanowionych w programie polityki „Droga ku cyfrowej dekadzie”, który zakłada, że do 2030 wszystkie obszary zaludnione pokryte są co najmniej siecią 5G. Popieramy rozwój gigabitowego internetu w UE oraz cel, jakim jest zapewnienie wszystkim obywatelom w całej UE dostępu do szybkiej łączności gigabitowej i szybkich danych mobilnych.. Jednocześnie w naszej opinii proces ten musi odzwierciedlać zasady otwartego i swobodnego dostępu do Internetu i odbyć się bez nakładania dodatkowych opłat i podatków związanych z jego realizacją.

W naszej opinii technologia, która pozwoli na efektywną i ekonomicznie uzasadnioną  likwidację ‘’białych plam’’, to m.in. szerokopasmowa łączność  satelitarna oparta na satelitach umieszczonych na niskiej orbicie okołoziemskiej LEO. Wykorzystanie światłowodów w miejscach najbardziej oddalonych wiąże się z ponoszeniem nadmiernych kosztów, zaś połączenie dostarczane za pomocą tej technologii nie różni się znacząco od połączenia uzyskanego z wykorzystaniem łączności satelitarnej. Łączność satelitarna w skali krajowej, wymaga mniejszych inwestycji w infrastrukturę, niż sieci 5G dzięki temu może być w praktyce tańsza.

Wykorzystanie potencjału technologii 5G wymaga wspólnych działań. Konieczna jest nie tylko współpraca na poziomie instytucji Unii Europejskiej, ale przede wszystkim organów państwowych, operatorów telekomunikacyjnych, a także przedsiębiorstw. Osoby zarządzające tymi podmiotami powinny być świadome, że jedynie przez kooperację można efektywnie wykorzystać wszystkie korzyści, jakie oferuje 5G oraz uniknąć popełnionych błędów przy okazji wdrażania w przyszłości sieci 6G. Dlatego odpowiednie rozdysponowanie środków przeznaczonych na rozwój łączności oraz wdrażania sieci o bardzo dużej przepływności w polskim planie odbudowy i zwiększania odporności (KPO) powinno być kwestią priorytetową, która odbędzie się w ramach szerokich konsultacji. Jednocześnie, biorąc pod uwagę dostępność środków z KPO i wzrastające koszty prowadzenia biznesu w Polsce, rozwój sieci telekomunikacyjnych należy oprzeć właśnie na tych środkach i przeciwdziałać wprowadzaniu dodatkowych podatków sektorowych, które miałyby obciążyć przedsiębiorstwa aktywne w gospodarce cyfrowej.

Warto również zwrócić uwagę na wyzwania związane z jej bezpieczeństwem przy wykorzystaniu w infrastrukturze krytycznej państwa. Dodatkowo korzyści płynące z wdrażania sieci najnowszych generacji nie mogą stać się udziałem jedynie wąskiej grupy, a w procesie ich rozwoju i realizacji zamówień oraz przetargów publicznych należy wziąć pod uwagę możliwości i potrzeby MŚP oraz startupów.

4. Strategia rozwoju sztucznej inteligencji

W ostatnich latach, sztuczna inteligencja stała się jedną z kluczowych technologii kształtujących przyszłość globalnej gospodarki. Wykorzystanie AI ma potencjał do przekształcenia kluczowych sektorów gospodarczych, przynosząc znaczne korzyści na wielu płaszczyznach. Od zwiększenia efektywności operacyjnej, poprzez ulepszenie procesów decyzyjnych, po generowanie innowacji w produktach i usługach – sztuczna inteligencja otwiera nowe możliwości dla polskich przedsiębiorstw i instytucji publicznych.

Polski rynek ma sporo do zaoferowania. Choć do globalnych liderów wciąż nam daleko, posiadamy dobrą bazę wykwalifikowanych specjalistów oraz rozwijającą się scenę startupową, na której działa wielu innowatorów i przedsiębiorców specjalizujących się w AI. Dodatkowo od lat przyciągamy międzynarodowych inwestorów, którzy nad Wisłą lokują swoje centra R&D oraz wspierają rozwój lokalnych talentów. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez fundację Digital Poland, Polska zajmuje 7. miejsce w Unii Europejskiej pod względem liczby ekspertów pracujących nad rozwojem lub wdrożeniem AI i jednocześnie 1. miejsce w regionie krajów Europy Środkowej i Wschodniej (CEE)^[10]. Główne rynki zewnętrzne dla polskich spółek, to Ameryka Północna, Unia Europejska oraz Wielka Brytania, co jest odzwierciedleniem globalnego zasięgu i konkurencyjności krajowego sektora AI.

Jednak aby w pełni wykorzystać potencjał, jaki oferuje sztuczna inteligencja, resort cyfryzacji powinien skupić się na aktualizacji krajowej strategii rozwoju AI, szczególnie w świetle nadchodzących zmian związanych z unijnym rozporządzeniem Artificial Intelligence Act (AIA) oraz celów określonych w „Drodze ku cyfrowej dekadzie”. Program „Polityka rozwoju sztucznej inteligencji”, który miał pomóc Polsce dogonić kraje Unii Europejskiej powstał niemal trzy lata temu. W tym czasie, głównie z powodu rozwoju generatywnej sztucznej inteligencji  nastąpiły diametralne zmiany, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w rządowej strategii rozwoju AI. Dziś globalne firmy, nie zadają sobie pytania, czy wdrażać rozwiązania AI, ale jak szybko to zrobić. Tymczasem z badania KPMG przeprowadzonego wśród polskich firm wynika, że z AI korzysta obecnie 15 proc. organizacji, a 13 proc. planuje je wdrożyć do końca 2023 roku^[11]. Odstajemy na tle zagranicznych firm, wśród których blisko 4 na 10 korzysta z tego typu rozwiązań.

Dlatego, zanim rząd dokona aktualizacji obecnej strategii rozwoju AI, w pierwszej kolejności powinien przeprowadzić dogłębną analizę rynku, zmapować braki oraz mocne strony polskich firm. W naszej opinii jej rewizji udział powinny brać nie tylko instytucje publiczne, ale również ośrodki naukowe, jak i sektor prywatny. Konsolidacja i zespolenie wszystkich organizacji oraz firm zajmujących się sztuczną inteligencją pozwoli na wyodrębnienie sektorów, które mają największy potencjał, aby korzystać z AI. Przykładem mogą być Stany Zjednoczone, które od lat budują pozycję lidera AI, czy Japonia skupiająca swoje działania na rozwoju robotyki. Dla Polski tym obszarem mogłyby być narzędzia AI wspierające rolnictwo, które jest jednym z kluczowych sektorów naszej gospodarki. Dokument powinien być również częścią strategii rządu oraz jasno wskazywać, kto odpowiada za jego przygotowanie i wdrożenie w Polsce.

Kolejnym strategicznym wyzwaniem będzie przygotowanie szczegółowej analizy istniejącego prawodawstwa krajowego pod kątem zgodności z AIA. Choć Akt będzie stosowany bezpośrednio, jego skuteczność zależy od odpowiednich regulacji w Polsce. Dlatego należy podjąć współpracę międzyresortową i międzysektorową w celu zapewnienia wszechstronnego podejścia do jego wdrożenia. Równie ważne jest ponadto edukowanie na temat nowych regulacji, tak aby nie były one dla biznesu zaskoczeniem.

5. Wdrożenie Aktu o Usługach Cyfrowych

Akt o usługach cyfrowych, znany również pod swoją angielskojęzyczną nazwą Digital Services Act (DSA) wchodzi w życie już 17 lutego 2024 r. DSA zmienił obowiązującą od ponad 20 lat dyrektywę o handlu elektronicznym, a polskie firmy świadczące usługi internetowe, muszą być gotowe na duże zmiany. Akt o usługach cyfrowych wprowadzi wiele daleko idących reform w sposobie funkcjonowania wszystkich uczestników rynku cyfrowego: dostawców usług internetowych, przedsiębiorstw, korzystających z tych usług, jak również użytkowników.

Jak wynika z raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego (PIE), koszty wynikające z wprowadzania zgodności wobec regulacji DSA, a także Aktu o Rynkach Cyfrowych (DMA) oraz nowych obowiązków informacyjnych, które powstają po stronie firm sprzedających za pośrednictwem platform internetowych, w skali całej gospodarki przekładają się na ok. 52,3 mln PLN kosztów administracyjnych. Natomiast koszty po stronie usług pośrednictwa (hosting) są znacznie wyższe. Ostatecznie koszty zapewnienia zgodności wynikających z powyższych regulacji mogą dla niektórych firm stać się barierą wejścia na rynek i poszerzenia swojej działalności.

Związek Przedsiębiorców i Pracodawców od początku aktywnie uczestniczył w pracach nad Aktem. Jednym z głównych wyzwań związanych z wdrożeniem DSA będzie harmonizacja przepisów na poziomie poszczególnych państw członkowskich oraz ich instytucji. W naszej opinii zagwarantowanie spójnego stosowania Aktu jest podstawą zabezpieczenia podmiotów objętych nowymi obowiązkami wynikającymi z rozporządzenia, funkcjonujących na jednolitym rynku usług cyfrowych.

Z pewnością jednym z priorytetowych zadań w procesie wdrożenia DSA do krajowego prawa, jest jak najszybsze powołanie polskiego Koordynatora ds. Usług Cyfrowych, który będzie reprezentował nasz kraj w Europejskiej Radzie ds. Usług Cyfrowych. Współpraca z unijnym regulatorem oraz państwami UE będzie miała znaczący wpływ na proces wdrożenia DSA w Polsce.

Pierwsze kroki w sprawie wdrożenia DSA zostały już podjęte. W ostatnich dniach Ministerstwo Cyfryzacji ogłosiło rozpoczęcie konsultacji dotyczących założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz niektórych innych ustaw wdrażającej Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych oraz zmiany dyrektywy 2000/31/WE (Akt o usługach cyfrowych). W opinii ZPP podczas tego procesu warto zadbać o to, aby nie wprowadzać dodatkowych obowiązków na gruncie prawa krajowego, wykraczających poza unijne prawodawstwo.

Pragniemy zwrócić uwagę, że wprowadzona w ostatnich latach liczba nowych regulacji rynku cyfrowego takich jak DSA, DMA czy P2B, generuje trudności definicyjne i proceduralne, a w efekcie zmniejsza również pewność prawną. Jednocześnie oznacza to, że firmy, działające w sektorze cyfrowym, muszą liczyć się z wysokimi kosztami związanymi z dostosowaniem ich działalności do nowych wymogów. Ze względu na ograniczone zasoby, nieproporcjonalnie obciążone tymi kosztami zostaną firmy z sektora MŚP. Ostatecznie koszty zapewnienia zgodności mogą dla niektórych firm stać się barierą wejścia na rynek czy poszerzenia swojej działalności. Dlatego w procesie konsultacji rząd powinien uznać szczególną rolę dialogu biznesu z regulatorem, w celu sprecyzowania konkretnych przepisów wynikających z DSA i zabezpieczenia interesu polskich przedsiębiorstw.

6. Wspieranie kompetencji cyfrowych MŚP

Kluczową rolę w kształtowaniu cyfrowej przyszłości Europy z pewnością odegrają przedsiębiorstwa. Małe i średnie przedsiębiorstwa stanowią fundament europejskiej gospodarki – reprezentują 99 proc. wszystkich firm w UE, zatrudniają niemal 100 milionów ludzi i wytwarzają ponad połowę europejskiego PKB. Dlatego transformacja cyfrowa biznesu stała się jednym z głównych obszarów programu polityki „Droga ku cyfrowej dekadzie” do 2030 r.”

Krajowy plan jego wdrażania w ślad za Unią Europejską ustanowił ambitne cele dotyczące cyfryzacji polskich firm. Niestety w tym obszarze wciąż mamy wiele do nadrobienia. Jak pokazuje pierwsze sprawozdanie opracowane przez Komisję Europejską na temat stanu cyfrowej dekady, na co najmniej podstawowym poziomie technologie cyfrowe wykorzystuje tylko 61 proc. małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce, podczas gdy unijna średnia wynosi 69 proc. Wynik ten stanowi 77 proc. celu wyznaczonego na 2030 rok. Dodatkowo, jak wynika z badania zrealizowanego na potrzeby raportu ZPP ,,Cyfryzacja sektora MŚP’’, aż 39 proc. mikrofirm deklaruje brak wykorzystania absolutnie żadnych narzędzi cyfrowych^[12].

Rekomendujemy zatem szczególne uwzględnienie potrzeb MŚP w procesie realizacji Krajowego planu działania. Bez digitalowej aktywizacji przedsiębiorstw zrealizowanie celu Cyfrowej Dekady, który zakłada, że do 2030 r. 90 proc. MŚP powinno osiągnąć co najmniej podstawowy poziom wykorzystania technologii, integracja rozwiązań cyfrowych w gospodarce nie będzie możliwa.

Podczas tego procesu nie należy zapominać o roli regulacji. Zdaniem wielu przedsiębiorców to właśnie niepewność prawna i chaotyczne regulacje stanowią największe ​​bariery we wdrażaniu rozwiązań cyfrowych w firmie. Aby realizacja Celów Cyfrowej Dekady była możliwa,  konieczne jest stworzenie takiego otoczenia regulacyjnego, które będzie stymulować innowacyjność polskich firm. Ważnym elementem realizacji takiej polityki jest tworzenie hubów innowacji i piaskownic regulacyjnych, które pozwolą przedsiębiorcom na testowanie innowacyjnych rozwiązań w kontrolowanym środowisku. Takie rozwiązanie pozwoli także regulatorom zrozumienie nowych technologii i dostosowanie przepisów tak, aby wspierać innowacje przy zapewnieniu odpowiedniego poziomu ochrony konsumentów i stabilności rynku.

7. Podsumowanie

Jesteśmy przekonani, że Polska ma potencjał, by stać się prężnie działającym ośrodkiem nowych technologii. Musi tylko go odpowiednio wykorzystać. Zawirowanie gospodarcze ostatnich lat, których doświadczyliśmy w efekcie pandemii COVID-19 czy wojny w Ukrainie pokazują, jak bardzo potrzebne są technologie. Innowacje w znaczący sposób przyczyniają się nie tylko do poprawy jakości życia obywateli, ale przede wszystkim gwarantują rozwój gospodarczy dzięki usprawnieniu działania usług publicznych, wzroście cyberbezpieczeństwa, edukacji czy powszechnego dostępu do zdalnej opieki zdrowotnej.

Nowa kadencja Rady Ministrów to okazja, aby przeprowadzić dyskusję na temat tego, jak wzmocnić pozycję Polski w rankingach innowacyjności oraz przyspieszyć proces cyfrowej transformacji gospodarki. Mamy nadzieję, że przekazany dokument okaże się w tym pomocny.

Jako organizacja, która aktywnie wspiera kreowanie korzystnego środowiska biznesowego poprzez dialog i współpracę z różnymi interesariuszami, zgłaszamy swoją gotowość do udziału w konsultacjach oraz tworzeniu możliwie najlepszych warunków do rozwoju polskiej i unijnej gospodarki cyfrowej.

***

^[1] https://zpp.net.pl/wp-content/uploads/2021/05/25.05.2021-Raport-ZPP-Digital-Markets-Act.pdf

^[2] https://www.ey.com/pl_pl/law/raport-ey-law-compass-prawo-i-innowacje-wyzwania-2020

^[3] https://www.mckinsey.com/pl/our-insights/digital-challengers-3

^[4]https://digitalpoland.org/publikacje/pobierz?id=4ceb0166-6dd6-4c58-ab9a-cf77f56d7c20

^[5]https://wei.org.pl/wp-content/uploads/2023/11/Odporni-na-cyberataki.-Poziom-bezpieczenstwa-cyfrowego-Polski.pdf

^[6]https://kpmg.com/pl/pl/home/insights/2023/02/barometr-cyberbezpieczenstwa-2023-detekcja-i-reakcja-na-zagrozenia-w-czasie-podwyzszonego-alertu.html

^[7]https://www.gov.pl/web/baza-wiedzy/krajobraz-bezpieczenstwa-polskiego-internetu-w-2022-roku–raport-roczny-cert-polska

^[8]https://www.eset.com/pl/about/newsroom/press-releases/news/cyberzagrozenia-polskie-firmy-nie-czuja-sie-bezpiecznie/

^[9]https://wei.org.pl/wp-content/uploads/2023/11/Odporni-na-cyberataki.-Poziom-bezpieczenstwa-cyfrowego-Polski.pdf

^[10]https://digitalpoland.prowly.com/135566-kto-stoi-za-ai-w-polsce-nowy-raport-fundacji-digital-poland-state-of-polish-ai

^[11]https://kpmg.com/pl/pl/home/media/press-releases/2023/07/media-press-sztuczna-inteligencja-w-firmach-w-polsce-potencjal-do-wykorzystania.html

^[12] https://zpp.net.pl/wp-content/uploads/2023/11/02.11.2023-Raport-Cyfryzacja-sektora-MSP-w-Polsce.pdf

 

Więcej: 24.01.2024 5 priorytetów dla polityki cyfrowej w nowej kadencji – memorandum ZPP