Warszawa, 5 lipca 2024 r.

Stanowisko ZPP ws. zmian prawnych koniecznych dla poprawy skuteczności realizacji

programu szczepień przeciwko HPV

• Wirus HPV odpowiada za niemal 100% przypadków raka szyjka macicy, jest również istotną przyczyną szeregu innych nowotworów anogenitalnych oraz nowotworów głowy i szyi. Bezobjawowy przebieg wielu zakażeń powoduje istotne trudności diagnostyczne, dlatego właśnie z punktu widzenia systemowego kluczowe jest podejmowanie skutecznych działań w zakresie profilaktyki pierwotnej obejmującej szczepienia, zapobiegające występowaniu nowotworów związanych przyczynowo z tym zakażeniem. Według dostępnych szacunków, globalny koszt związany z występowaniem nowotworów będzie sięgał łącznie 25 bilionów (sic!) dolarów w ciągu najbliższych 30 lat.
• Zgodnie z unijnym programem Europe’s Beating Cancer Plan, do 2030 roku zaszczepionych przeciwko HPV miałoby zostać 90% dziewczynek, a wobec chłopców oczekiwany jest „istotny wzrost” poziomu zaszczepienia. Z danych WHO wynika, że blisko poziomu 90% zaszczepienia populacji docelowej już w tej chwili są takie państwa, jak Portugalia, Hiszpania, czy Norwegia i Szwecja, a średnia wyszczepialność dla państw, które objęły HPV swoimi narodowymi programami szczepień wynosi 44%.
• Polski powszechny program szczepień przeciwko HPV został wprowadzony od czerwca 2023 roku i jest skierowany do dzieci po ukończeniu 11. roku życia do ukończenia 14. roku życia, jednak nie realizuje on celu dotyczącego zaszczepienia 60% nastolatków określonego w ustawie o Narodowej Strategii Onkologicznej. W świetle informacji z końca ubiegłego roku, w ramach programu zaszczepiło się zaledwie ok. 20% uprawnionych do tego nastolatków. Co więcej, program obecnie realizowany jest przez nie więcej niż 30% poradni podstawowej opieki zdrowotnej ze względu na skomplikowany sposób jego realizacji, raportowania wykonanych szczepień i ich rozliczania.
• Z uwagi na przyjętą strategię – zarówno polską, jak i unijną – walki z nowotworami i oczywisty cel minimalizacji ich liczby poprzez skuteczną profilaktykę pierwotną opartą o szczepienia, ma to szczególne znaczenie dla zmniejszenia obciążenia systemu opieki zdrowotnej oraz długoterminowej poprawy stanu zdrowia oraz długości i jakości życia osób w wieku produkcyjnym/pracowników. Tym samym ze względów gospodarczych, oczywista jest konieczność poprawy prawnych i proceduralnych uwarunkowań związanych z realizacją szczepień przeciwko HPV.
• W powyższym kontekście kluczowe pozostają dwa elementy. Pierwszym z nich jest odblokowanie szczepień w gabinetach POZ, poprzez uproszczenie procedur i zniesienie niepotrzebnych barier umożliwiając szczepienie przez wszystkie POZ. Drugim pozostaje umożliwienie wprost realizacji szczepień w szkołach (wraz z towarzyszącymi temu regulacjami dotyczącymi wyrażania zgody na realizację tej procedury przez opiekuna prawnego, a także koniecznych do spełnienia wymogów organizacyjnych).

1. Wprowadzenie

Powszechny program szczepień przeciw HPV, skierowany do dziewcząt i chłopców po ukończeniu 11. roku życia do ukończenia 14. roku życia, jest kluczowym elementem Narodowej Strategii Onkologicznej na lata 2020-2030. Celem programu jest przeciwdziałanie zakażeniom wirusem brodawczaka ludzkiego (HPV) oraz ochrona przed nowotworami związanymi przyczynowo z tym zakażeniem, w tym rakiem szyjki macicy. Niestety, na koniec ubiegłego roku zaszczepiło się zaledwie ok. 20% uprawnionych nastolatków, co można odczytywać jako klęskę programu – cel wyznaczony w Narodowej Strategii Onkologicznej zakłada zaszczepienie 60 proc. nastolatków do 2028 r. Ponadto fakt, że obecnie program jest realizowany przez mniej niż 30% poradni podstawowej opieki zdrowotnej (POZ),  wskazuje na potrzebę dokonania pilnych zmian w jego organizacji. Obecnie głównymi przeszkodami w realizacji programu, które podnoszą branżowe organizacje pacjentów, są nadmierne obciążenia organizacyjno-administracyjne oraz brak systemu motywującego jednostki POZ do zwiększania poziomu zaszczepienia.

Poprawienie poziomu zaszczepienia jest konieczne z punktu widzenia osiągnięcia poziomów przewidzianych w polskich i unijnych dokumentach strategicznych, ale co istotniejsze – z punktu widzenia dbałości o zdrowie społeczeństwa, a co za tym idzie i wydolność systemu opieki zdrowotnej, a także wydłużenia życia i poprawy jego jakości u osób codziennie wypracowujących PKB. Wprowadzenie zmian, które prezentujemy w poniższych punktach, ma więc głębokie uzasadnienie zarówno w obszarze osiągania konkretnych efektów zdrowotnych, jak i w ujęciu pozytywnych zmian systemowych wpływających na poprawę wskaźników gospodarczych.

2. Zobowiązanie placówek POZ do przeprowadzania szczepień

Zgodnie z obowiązującym zarządzeniem Prezesa NFZ w sprawie warunków zawarcia i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna, a konkretnie jego par. 19 ust. 10 i 12, możliwe jest zrealizowanie szczepienia przeciwko HPV w POZ nieodpowiadającym POZ-owi wynikającemu z deklaracji wyboru lekarza POZ. W tych warunkach, teoretycznie, pacjent powinien mieć prawo i możliwość zaszczepienia się w dowolnej placówce POZ własnego wyboru lub, optymalnie, każdy POZ powinien oferować nieodpłatne szczepienie p-HPV swoim pacjentom, tak jak ma to miejsce przy realizacji innych szczepień obowiązkowych zawartych w Programie Szczepień Ochronnych. W praktyce, żadne z tych rozwiązań nie funkcjonuje obecnie, ponieważ dołączenie POZ do powszechnego programu szczepień przeciw HPV jest dobrowolne. W efekcie, program jest realizowany tylko przez 30 proc. POZ, co znacząco ogranicza dostępność szczepień dla zainteresowanych nimi osób. Konieczne jest więc doprowadzenie do stanu, w którym każdy POZ będzie zobowiązany do zapewnienia swoim pacjentom dostępności zarówno szczepień obowiązkowych, jak i tych zalecanych, które są w pełni finansowane ze środków publicznych.

Mając na uwadze powyższe, zasadne wydaje się wprowadzenie przepisów sankcjonujących obowiązek realizacji obowiązkowych i zalecanych szczepień ochronnych, w tym w szczególności szczepień przeciw HPV w każdej placówce POZ, na żądanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego. Zmian wymagałaby w tym kontekście ustawa z dnia 27 października 2017 roku o podstawowej opiece zdrowotnej, do której należałoby dodać stosowne postanowienia obligujące jednostki POZ posiadające umowy z NFZ do oferowania i realizacji obowiązkowych i zalecanych szczepień ochronnych, które są w pełni finansowane ze środków publicznych. W związku z tym zmodyfikować należałoby art. 6 ustawy, tak by w dodatkowych ustępach wskazywał on na obowiązek lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej realizacji szczepień ochronnych, wobec wszystkich świadczeniobiorców zgłaszających się do szczepienia, niezależnie od miejsca (lub faktu) złożenia deklaracji wyboru lekarza POZ (w ten sposób jednocześnie konsumowane ustawowo byłoby dobre postanowienie z przywołanego wcześniej zarządzenia Prezesa NFZ). Przy czym należy się spodziewać, że w większości przypadków pacjent, mając gwarancję otrzymania szczepienia u wybranego przez niego w deklaracji wyboru lekarza POZ, właśnie u niego realizować będzie to świadczenie. Alternatywnie możliwa jest zmiana w art. 19 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tak by przepis ten wyraźnie zobowiązywał POZ posiadające umowy z NFZ do realizacji szczepień ochronnych w pełni finansowanych ze środków publicznych, niezależnie od źródła ich finansowania.

NFZ powinien z kolei przewidywać postanowienia obligujące świadczeniodawców do realizacji wskazanych szczepień, w tym naturalnie te odnoszące się do finansowania tychże świadczeń, w zawieranych umowach. Obowiązkowi lekarzy POZ powinno odpowiadać jasno sformułowane prawo pacjenta do realizacji szczepienia w pełni finansowanego ze środków publicznych, w tym szczepienia przeciwko HPV, w dowolnej placówce POZ. Celem powinno być doprowadzenie do sytuacji, w której zainteresowany szczepieniem pacjent może zrealizować procedurę w dowolnym najwygodniejszym dla siebie punkcie POZ lub przynajmniej sytuacji, w której każda placówka POZ oferuje szczepienia p-HPV swoim pacjentom. Ministerstwo Zdrowia powinno opracować i opublikować  procedury i zasady mające zagwarantować sprawne wdrożenie szczepień we wszystkich placówkach POZ oraz równy dostęp do omawianego świadczenia. Możliwym rozwiązaniem jest też przyjęcie dedykowanego standardu organizacyjnego dla szczepień w formie rozporządzenia wydanego na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej.

3. Ograniczenie obowiązków sprawozdawczych placówek POZ

W kontekście realizacji programu szczepień przeciwko HPV, świadczeniodawcy wielokrotnie zgłaszali problemy związane z nadmiernymi obciążeniami administracyjnymi wynikającymi z raportowania danych o udzielonych szczepieniach, co dotyczy w szczególności dwóch równoległych strumieni sprawozdawania, z których jeden odnosi się do zdarzeń medycznych (SIM, w ramach którego zdarzenia raportowane są do MZ), a drugi dotyczy danych rozliczeniowych (na linii świadczeniodawca – NFZ). Z punktu widzenia samych przepisów, problem powyższy nie powinien istnieć, ponieważ art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 roku o systemie informacji w ochronie zdrowia wprost stanowi, że dane o zdarzeniu medycznym przekazane do SIM są następnie udostępnianie przez MZ Funduszowi na potrzeby rozliczania świadczeń opieki zdrowotnej. Niestety, systemy teleinformatyczne używane w systemie opieki zdrowotnej, tzn. Centralny System P1 oraz NFZ-owy system RUM-NFZ w dalszym ciągu są nie w pełni połączone, nie wspominając już o tym, że część placówek nie ma w zwyczaju zgłaszać zdarzeń medycznych do systemu, mimo ciążącego na nich obowiązku. Istniejący problem ma zatem, w świetle istnienia jasnej podstawy prawnej dla jednolitego strumienia przekazywania informacji, charakter pozaregulacyjny, organizacyjno-techniczny. W tym zakresie Ministerstwo Zdrowia w Programie Rozwoju e-zdrowia do 2027 r., przewidywało powstanie Zintegrowanego Systemu Informatycznego NFZ, który byłby zintegrowany z systemem P1, a ich strumienie danych miałyby być połączone. Zgodnie z Programem, integracja powinna nastąpić najwcześniej w drugim kwartale 2025 r. W świetle powyższego, postulujemy zdecydowane przyspieszenie wdrożenia  rozwiązań upraszczających obowiązki sprawozdawcze tak, aby nie hamowały one realizacji powszechnego programu szczepień przeciwko HPV.

4. Wprowadzenie systemu motywacyjnego dla POZ

Implementacja obowiązku gotowości do realizacji szczepień przeciwko HPV przez wszystkie placówki POZ niesie za sobą, w naszym przekonaniu, konieczność wprowadzenia pewnego rodzaju systemu motywacyjnego. Z jednej strony bowiem, realizacja obowiązku powinna wiązać się dla placówek POZ z pewną korzyścią, a taką z pewnością byłoby zwiększenie alokacji środków NFZ przeznaczonych dla tych placówek, które osiągają zdefiniowane cele w zakresie poziomu zaszczepienia, na usługę szczepień objętych nowymi regulacjami. Tym samym placówki POZ, dla osiągnięcia możliwie najlepszych wyników w zakresie poziomu zaszczepienia populacji docelowej (np. przypisanej do danej przychodni), byłyby bardziej skłonne aktywnie angażować się w promocję szczepień i zachęcać do nich pacjentów.

W tym kontekście możliwych jest kilka rozwiązań, z których żadne nie niesie za sobą konieczności wprowadzania jakichkolwiek zmian o charakterze ustawowym. Wszystkie z poniższych narzędzi są bowiem możliwe do zaimplementowania w drodze zarządzenia Prezesa NFZ.

Najprostszą ścieżką, choć mającą charakter najmniej motywujący, jest naturalnie zwiększenie samej wyceny świadczenia, wynoszącej obecnie 29,74 zł.

Innym rozwiązaniem mogłoby być wprowadzenie zmian w zakresie stawki kapitacyjnej, tzn. dopłat za każde wykonane szczepienie (niezależnie od miejsca czy faktu złożenia deklaracji wyboru lekarza POZ przez świadczeniobiorcę) albo wprowadzenia w związku z realizacją szczepień współczynnika korygującego, powiązanego z uzyskaniem wyznaczonego poziomu zaszczepienia populacji docelowej lub osiągnięciem określonej liczby wykonanych szczepień.

Narzędziem alternatywnym wobec dwóch powyższych, a sprawdzonym już w trakcie pandemii COVID-19 mogłoby też być wprowadzenie specjalnych premii motywacyjnych za realizację szczepień przeciwko HPV. System tego rodzaju premii (lub rekompensat) mógłby odnosić się do faktu ponoszenia przez placówki POZ dodatkowych kosztów związanych z obowiązkiem realizacji świadczeń (usług szczepień przeciwko HPV) również wobec pacjentów, którzy nie złożyli deklaracji wyboru danej placówki jako swojego punktu POZ. Model powinien zdecydowanie premiować te placówki POZ, które osiągają wysoką efektywność w realizacji programu szczepień zalecanych. W świetle rozwiązań przedstawionych przez ekspertów na organizowanym przez ZPP Kongresie Zdrowie 360, dodatkową wartość motywacyjną dla lekarzy POZ miałoby udostępnienie im danych o poziomie zaszczepienia w poszczególnych województwach i powiatach. Dziś lekarz POZ nie wie, jakie wyniki osiągają inni lekarze POZ i, co za tym idzie, nie poszukuje informacji o rozwiązaniach, które doprowadziły ich do lepszych wyników. Brak dostępu do pełnych danych oraz przepływu informacji i wymiany doświadczeń między lekarzami skutkuje tym, że rozwiązania, które przyczyniły się do sukcesu w jednym miejscu (np. telefonowanie do pacjentek i pacjentów z informacją o możliwości poddania się szczepieniu i tłumaczenie zarówno im, jak i ich opiekunom, dlaczego warto to zrobić) nie są implementowane tam, gdzie poziom zaszczepienia jest niski i wymaga podjęcia pilnych działań wspierających, umożliwiających jego podniesienie.

5. Uregulowanie możliwości przeprowadzania szczepień w szkołach

Obecnie obowiązujące regulacje nie określają jednoznacznie katalogu miejsc, w których można dokonywać szczepień ochronnych, dlatego na przykład możliwość realizowania w aptekach szczepień przeciwko COVID-19 czy grypie wymagała konkretnych zmian legislacyjnych. Z punktu widzenia skuteczności dotarcia do grupy objętej programem szczepień przeciw HPV, czyli młodzieży szkolnej, najbardziej zasadnym i oczywistym wręcz miejscem realizacji procedury jest właśnie budynek szkoły, który – na podstawie ustawy o opiece zdrowotnej nad uczniami – powinien być co do zasady wyposażony w gabinet profilaktyki zdrowotnej.

Wziąwszy pod uwagę obecny stan prawny, możliwe wydają się być dwie ścieżki do jednoznacznego dopuszczenia możliwości realizowania usługi szczepień (a więc i kwalifikacji do szczepień) w szkołach. Pierwszą z nich jest modyfikacja par. 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w taki sposób, by od zasady opisanej w ust. 1 rzeczonego paragrafu, tzn. zasady udzielania świadczeń w pomieszczeniach odpowiadających wymaganiom określonym w przepisach wydanych na podstawie ustawy, przepisach o działalności leczniczej oraz w szczegółowych warunkach umów określonych przez Prezesa Funduszu, wprowadzić wyjątek dopuszczający możliwość realizacji szczepień zalecanych w budynkach szkół. Wydaje się, że mogłoby to być rozwiązanie wystarczające z uwagi na fakt, że szczepienia przeciw HPV realizowane są w ramach już zawartych z NFZ umów. Alternatywną jednak możliwością jest pójście o krok dalej i wprowadzenie zmian o charakterze ustawowym, na wzór regulacji wprowadzonych wcześniej w odniesieniu do aptek. W tym scenariuszu należałoby uchwalić przepis wskazujący na dopuszczalność przeprowadzania w szkołach publicznych i niepublicznych zalecanych szczepień ochronnych, dla których zakup szczepionek został objęty finansowaniem przez ministra właściwego do spraw zdrowia. Można wyobrazić sobie rozmaite umiejscowienie takiego przepisu, choć najbardziej zasadne wydaje się być wprowadzenie takiej regulacji do ustawy o opiece zdrowotnej nad uczniami, np. tak by art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy brzmiał:

„1. działania na rzecz zachowania zdrowia oraz zapobiegania powstawaniu lub rozwojowi chorób, w tym chorób zakaźnych, w tym w szczególności przeprowadzanie i zalecanych szczepień ochronnych.”

a w art. 6 dodać ust. 4, który mógłby brzmieć:

„4. Obowiązkowe i zalecane szczepienia ochronne przeprowadza się również w gabinecie profilaktyki zdrowotnej zlokalizowanym w szkole, a w przypadku braku gabinetu profilaktyki zdrowotnej w szkole, w miejscu określonym w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Uzupełniająco, analogicznie jak w przypadku regulacji umożliwiających szczepienia w aptekach, należałoby wprowadzić odnoszącą się do nowego brzmienia ustawy o opiece zdrowotnej nad uczniami zmianę w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Chodzi konkretnie o przepis analogiczny do art. 19 ust. 2a oraz 2b tej ustawy, lecz odnoszący się do wspomnianych wyżej zalecanych szczepień ochronnych realizowanych w szkołach. Zasadne w tym kontekście byłoby również uzupełnienie zmian w ustawie o opiece zdrowotnej nad uczniami w taki sposób, by precyzowały one wymagania wobec gabinetów profilaktyki zdrowotnej w sposób umożliwiający bezpieczne zrealizowanie usługi szczepień (w tym przechowania szczepionki, kwalifikacji do szczepienia i samego zabiegu).

6. Doprecyzowanie w zakresie zgody rodzica na szczepienia w szkole

Obecnie obowiązujące regulacje dotyczące szczepień obowiązkowych nie wymagają obecności rodzica podczas szczepień dzieci powyżej 6. roku życia – dlatego też zmiany w tym zakresie, z uwagi na grupę wiekową objętą programem szczepień przeciwko HPV, wymagają jedynie rozszerzenia obecnych przepisów (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych) w odniesieniu również do szczepień zalecanych (dodania w obecnym par. 10 zwrot: obowiązkowe „lub zalecane” szczepienia ochronne). Konieczne pozostaje jednak zapewnienie zgody rodzica oraz przekazanie informacji niezbędnych do kwalifikacji do szczepienia.

W powyższym zakresie aktem prawnym wymagającym modyfikacji będzie ustawa z dnia 6 listopada 2008 roku o prawach pacjenta i o Rzeczniku Praw Pacjenta regulująca m.in. prawo pacjenta do wyrażania zgody na udzielanie świadczeń zdrowotnych. Przedmiotowa kwestia, tzn. wyrażenie przez rodzica zgody na realizację szczepienia dziecka w szkole, pozostaje obecnie poza bezpośrednim zakresem regulacji wspomnianej ustawy, dlatego dla zapewnienia kompletności regulacji konieczne byłoby wprowadzenie do niej nowej jednostki redakcyjnej (np. art. 16a) odnoszącej się do wyrażania zgody na szczepienia dzieci w wieku szkolnym. Nowy przepis powinien stanowić, że w przypadku szczepień realizowanych w trybie powyżej opisanym (tzn. dopuszczającym możliwość wykonywania określonych szczepień w szkołach), zgoda na szczepienie dziecka musi być wyrażona na piśmie – w tym w formie elektronicznej podpisanej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym przez rodziców albo inne uprawnione do jej wyrażenia osoby i załączona do dokumentacji medycznej małoletniego przed przystąpieniem do szczepienia. W przypadku braku zgody rodziców lub opiekunów, szczepienie nie powinno być dopuszczalne.

Żeby w tej sytuacji działać efektywnie, należy nie tylko zmienić przepisy, ale również uwrażliwić dyrekcje szkół i kuratoria oświaty oraz władze lokalne na potrzebę zwiększenia poziomu zaszczepienia dla uzyskania profilaktycznych efektów populacyjnych. Te podmioty powinny angażować się w działania edukacyjne i promowanie szczepień przeciwko HPV, kierując taki przekaz do samych uczennic i uczniów oraz do ich nauczycieli i opiekunów.

7. Podsumowanie

Realizowanie programu szczepień przeciw HPV powszechnie, czyli nie we wszystkich jednostkach POZ posiadających umowę z NFZ, uproszczenie systemu raportowania i rozliczania wykonanych szczepień oraz umożliwienie prowadzenia tych szczepień w szkołach to kluczowe elementy mogące zapewnić dynamiczny wzrost poziomu zaszczepienia nastolatków. Odpowiednie zmiany prawne, organizacyjno-techniczne oraz wytyczne  jasno definiujące sposób realizacji szczepień p-HPV są niezbędne dla osiągnięcia celów zdefiniowanych w Ustawie o Narodowej Strategii Onkologicznej. Dodatkowe działania edukacyjne i promujące profilaktykę, zachęcające do szczepień, oraz mechanizmy zachęt finansowych dla realizatorów szczepień stanowią elementy wspierające jednostki POZ, aby te aktywnie i z odpowiednią motywacją informowały pacjentki i pacjentów o możliwości szczepienia i płynących z niego korzyściach zdrowotnych. Implementacja proponowanych zmian prawnych i organizacyjnych zapewni rzeczywiście powszechny, prosty i efektywny system szczepień przeciw HPV, co przyczyni się do zapewnienia lepszego zdrowia przyszłych pokoleń.

 

Dowiedz się więcej: Stanowisko ZPP ws. zmian prawnych koniecznych dla poprawy skuteczności realizacji programu szczepień przeciwko HPV

 

Warszawa, 25 czerwca 2024 r. 

Stanowisko ZPP do Projektu ustawy o dostępie cudzoziemców do rynku pracy

• Należy pozytywnie ocenić kierunek zmian zmierzających do odbiurokratyzowania procedur legalizujących prace cudzoziemców. Zawarte w projekcie rozwiązania wpłyną na przyśpieszenie postępowań i poprawę dostępu do informacji o ich przebiegu.
• Uważamy, że mimo generalnie dobrego kierunku zmian, Projekt zawiera kilka rozwiązań, które negatywnie mogą wpłynąć na działalność podmiotów zajmujących się sprowadzaniem cudzoziemców, jak i samych przedsiębiorców
  zatrudniających taką osobę. Wymagane są zwłaszcza zmiany w obszarze cyfryzacji umów i ich tłumaczeń.
•  Zdecydowanie krytycznie należy ocenić tendencje do przekształcenia przedsiębiorstw zatrudniających osoby pracujące na rzecz innych podmiotów w agencje pracy tymczasowej, co nie odpowiada realiom rynkowym oraz oczekiwaniom kontrahentów na usługi.

Szanowni Państwo,

W imieniu Związku Przedsiębiorców i Pracodawców (dalej jako: „ZPP”), w nawiązaniu do zamieszczonego na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji w dniu 23.05.2024 r., projektu ustawy o dostępie cudzoziemców do rynku pracy (dalej jako: „Projekt”) mającego na celu usprawnienie procedur dotyczących powierzania pracy cudzoziemcom, przedkładamy nasze uwagi i propozycje zmian treści Projektu z prośbą o ich analizę oraz uwzględnienie w dalszym toku procesu legislacyjnego. Większość zmian, z perspektywy pracodawców i cudzoziemców starających się o legalną pracę, jest oceniana generalnie pozytywnie. Celem tych zmian jest zmniejszenie liczby procedur, ułatwienie i przyspieszenie postępowań oraz poprawa dostępu do informacji o ich przebiegu. Przejrzystość procedur będzie korzystna dla obu stron. Dodatkowo, ograniczenie liczby wezwań od organów dzięki możliwości samodzielnego pozyskiwania informacji przez urzędy skróci czas potrzebny na uzyskanie zezwolenia na pracę.

Uwagi szczegółowe do Projektu

Art. 2 pkt 2 lit. c
Uważamy, że sytuacja w której przepis określając, że cudzoziemiec nie może wykonywać pracy na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w odpowiednim zezwoleniu powoduje, że nie jest brana pod uwagę elastyczność umowy cywilnoprawnej, która charakteryzuje się zmiennością uzależnioną od czasu poświęconego na realizację konkretnej usługi.

Propozycja nowego brzmienia przepisu:
c) który wykonuje pracę na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w odpowiednim zezwoleniu na pracę lub oświadczeniu o zatrudnieniu cudzoziemca, chyba że przepisy prawa dopuszczają ich zmianę lub cudzoziemiec wykonywał pracę w większej liczbie godzin niż wskazanej w odpowiednim zezwoleniu na pracę lub oświadczeniu o zatrudnieniu na podstawie jego pisemnej zgody, lub

Art. 2 pkt 9 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2
Wymóg uzyskania zezwolenia na pracę dla cudzoziemców wykonujących powtarzające się świadczenia niepieniężne wydaje się nadmierną ingerencją administracji w ocenę, które czynności stanowią “pracę” i zatrudnienie, a które nie. Powszechnie wiadomo, że powtarzające się świadczenia niepieniężne związane z posiadaniem udziału w spółce, realizowane zgodnie z art. 176 Kodeksu Spółek Handlowych, nie są zatrudnieniem. Dlaczego więc odróżnia się sytuację obywatela RP, który wykonuje takie świadczenia dla spółki, od sytuacji cudzoziemca?
Stanowi to naruszenie zasady równego traktowania obywateli w podobnych sytuacjach prawnych, wynikającą z art. 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego i utrwaloną w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Art. 3 ust. 3 pkt 7 i ust 4
Niestawianie się cudzoziemców do pracy, którzy wjechali do Polski w ramach ruchu bezwizowego, nie zawsze jest winą pracodawcy. Często sytuacje te nie wynikają z ukrytych intencji sprowadzania cudzoziemców w innych celach niż praca, ale z niezależnych od pracodawcy okoliczności. Często jest to spowodowane niezdecydowaniem samych cudzoziemców, co pracodawca nie jest w stanie przewidzieć na etapie ich sprowadzania do Polski. Dodatkowo, czas oczekiwania na wydanie niezbędnych zezwoleń, które projektodawca planuje narzucić, może prowadzić do rezygnacji cudzoziemców z podjęcia pracy. Ponadto uważamy, że potrzebne jest wskazanie według jakich kryteriów będą określane państwa, wobec których stosowany będzie ruch bezwizowy oraz czy zostaną w tym zakresie uwzględnione obecnie ustalone zasady, również te wynikające z przepisów prawa UE?

Art. 5 ust. 1
Należy umożliwić zawieranie umów z cudzoziemcami w formie elektronicznej. W dzisiejszych czasach, gdy elektronizacja postępuje i wiele spraw można załatwić zdalnie, warto wprowadzić taką możliwość. Jeśli nie dla wszystkich cudzoziemców, to przynajmniej dla tych, którzy posiadają kartę pobytu i mają długoterminowy pobyt w Polsce, co wyklucza ryzyko wyzysku czy oszustwa. Umożliwienie zawierania umów elektronicznie usprawni i ułatwi formalności zarówno dla cudzoziemców, jak i dla pracodawców. Często umowy są podpisywane z opóźnieniem jedynie z powodu braku możliwości osobistego spotkania się stron. Różne formy elektroniczne mogą być ustawowo dopuszczone, pod warunkiem spełnienia wszelkich wymagań.

Art. 5 ust. 3
Nie ma potrzeby, aby było to tłumaczenie przysięgłe. Zwykłe tłumaczenie jest w zupełności wystarczające. W przypadku wymogu zrozumienia umowy przez cudzoziemca – nie ma wymogu tłumaczenia przysięgłego.

art. 5 ust. 4
Uważamy, że potrzebne jest doprecyzowanie – Jeżeli brak jest związków zawodowych w jaki sposób ma się odbywać informowanie?

Art. 6 lit. a
Obecne brzmienie przepisu uniemożliwia świadczenie usług jako podwykonawca, gdy Wykonawca realizuje usługi w miejscu określonym przez Klienta, np. w przypadku usług budowlanych, sprzątania czy logistyki.

Art. 9 ust 1 pkt. 4 lit. f
Przepis określa elementy niezbędne do złożenia wniosku, w tym liczbę godzin, jednak nie uwzględnia, że przy umowach cywilnoprawnych liczba godzin może się zmieniać w zależności od bieżącego zapotrzebowania na usługi. W umowach cywilnoprawnych usługi są często określane nie według godzin, lecz poprzez ilość realizowanych zadań.

Art. 10
Artykuł określa wysokość opłaty za wniosek, która ma być zależna od minimalnego wynagrodzenia i ustalana w drodze rozporządzenia, co wprowadza niepewność co do faktycznych kosztów. Ustalenie opłaty na poziomie minimalnego wynagrodzenia stanowi znaczący wzrost i może uniemożliwić wielu pracodawcom zatrudnianie cudzoziemców. W obliczu obecnego niedoboru pracowników na rynku pracy może to prowadzić do spowolnienia gospodarczego. Brak zwrotu opłaty w sytuacji, gdy zezwolenie nie zostanie wydane z przyczyn niezależnych od pracodawcy, oraz niewydanie zezwolenia w terminie, jest nieuzasadnione.

Art. 13
Naszym zdaniem w artykule brak jest precyzyjnego określenia w jaki sposób będą stosowane limity liczb dla wydawania zezwoleń.

Art. 13 ust. 1 pkt 7
Spółki zajmujące się udostępnianiem cudzoziemskiego personelu mogą świadczyć również inne usługi, niezwiązane z działalnością agencji. Proponowana zmiana nie uwzględnia, że współpraca dwóch podmiotów często dotyczy usług, które nie kwalifikują się jako praca tymczasowa, czyli nie są pracami okresowymi, sezonowymi, doraźnymi ani zastępczymi.

Takie ogólne założenie, które uniemożliwia wykorzystanie cudzoziemskiego personelu przez wykonawcę do wykonania jakiegokolwiek zamówienia, wymaga korekty uwzględniającej charakter, przebieg, warunki wykonywania oraz nadzór nad usługami. Przypisanie organom administracyjnym wstępnej kontroli bez analizy konkretnego stanu faktycznego i prawnej możliwości zastosowania konstrukcji pracy tymczasowej jest błędne.

Projektodawca, wprowadzając tę zmianę, sugeruje, że jedyną akceptowalną formą udostępniania pracowników będzie działanie jako Agencja Pracy Tymczasowej. Jednak bez uwzględnienia wyjątków dotyczących rodzaju usług angażujących cudzoziemców, jest to wymuszenie na przedsiębiorcach przekształcenia się w agencje pracy tymczasowej, mimo że nie jest to ich intencją. Aktualnie ustawodawca nie zamierza, aby wszystkie podmioty zatrudniające osoby pracujące na rzecz innych podmiotów stały się agencjami pracy tymczasowej, co nie jest zapisane w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Praca tymczasowa charakteryzuje się podporządkowaniem pracownika tymczasowego pracodawcy użytkownikowi, co nie występuje w outsourcingu procesowym. Organy administracyjne powinny uwzględniać to podczas kontroli prewencyjnej (przy udzielaniu zezwoleń na pracę) i wtórnej (przy badaniu warunków wykonywania pracy).

Proponowana zmiana nie odzwierciedla potrzeb rynku, przedsiębiorców i kontrahentów na usługi, lecz wydaje się być podyktowana jedynie ułatwieniem pracy dla organów administracyjnych. Ponadto, nie uwzględnia definicji pracy tymczasowej zawartej w ustawie o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, a wręcz jej zaprzecza. W związku z powyższym, apelujemy o usunięcie tej zmiany.

Art. 14
Określa okoliczności odmowy wydania zezwolenia, odnosząc się do pozorności zatrudnienia oraz niedopełnienia obowiązków związanych z powierzeniem pracy lub prowadzeniem działalności. Pojęcia te są nieprecyzyjne i mogą być dowolnie interpretowane przez organy.

Art. 18 ust. 1 pkt 5
Rozwiązanie zaproponowane w przepisie będzie miało sens tylko wtedy, gdy zmienia się stanowisko w ramach tej samej dziedziny pracy, np. z młodszej księgowej na starszą księgową – w takim przypadku nie trzeba wyrabiać nowego zezwolenia. Jest to istotne, gdy osoba awansuje, ale nie może otrzymać aneksu z nowym stanowiskiem, ponieważ pracodawca musi wyrobić nowe zezwolenie, co zajmuje czas. W praktyce oznacza to, że z powodu formalności urzędowych pracownikowi jest wstrzymywany awans. Nie istnieje coś takiego jak zmiana stanowiska bez zmiany zakresu obowiązków – to fikcja. W obecnym brzmieniu przepis nie ma praktycznego zastosowania.

Art. 22
Przepis określa warunki uchylenia zezwolenia, które zostanie cofnięte również wtedy, gdy pracodawca nie spełni wymogów informacyjnych. Jest to poważna konsekwencja, ponieważ brak informacji może wynikać z omyłki pracodawcy lub opóźnionego otrzymania danych.

Art. 28
Wymóg określenia minimalnego czasu pracy dla cudzoziemca – co w przypadku umowy o pracę oznacza co najmniej ¼ etatu, a w przypadku umowy cywilnoprawnej co najmniej 40 godzin miesięcznie – narusza konstytucyjną zasadę wolności wykonywania pracy zawartą w art. 65, zwłaszcza w kontekście cudzoziemców-zleceniobiorców. Narzucanie minimalnego czasu wykonywania zlecenia jest nieuzasadnione, ponieważ relacja między zleceniodawcą a zleceniobiorcą jest luźniejsza i zleceniobiorca ma prawo wycofać się z realizacji zlecenia w dowolnym momencie. Przedsiębiorca nie może wymuszać na zleceniobiorcy wykonania zlecenia w określonej liczbie godzin miesięcznie, a decyzja o tym należy do samego zleceniobiorcy. Ponadto, warunek określonego minimalnego wynagrodzenia oraz minimalnej liczby godzin pracy miesięcznie może utrudnić cudzoziemcom podejmowanie dodatkowego zatrudnienia.

Art. 29
Likwidacja tzw. testu rynku pracy ma dotyczyć jedynie procedur uzyskiwania zezwoleń na pracę oraz oświadczeń o zatrudnieniu, a nie postępowań o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Dla pracodawców korzystniejsze byłoby zniesienie tego obowiązku uzyskiwania informacji starosty we wszystkich procedurach, niezależnie od ich rodzaju. Ponadto, budzi wątpliwości przekazanie starostom decyzji o tworzeniu list zawodów i stanowisk, dla których test nadal będzie wymagany, co sugeruje, że test rynku pracy nie został całkowicie zniesiony w każdym powiecie Polski.

Art. 32 ust. 1
Przepis określa, że zezwolenia będą wydawane na 1 rok, gdy cudzoziemiec będzie wykonywał pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, co w przypadku konieczności uzyskania wizy jest bardzo krótkim okresem. Dodatkowo, pracownik lub zleceniobiorca może pracować dla jednego Pracodawcy Użytkownika przez 18 miesięcy, co sprawia, że roczny okres zezwolenia jest nieuzasadniony. Uważamy także, że art. 32 w ust. 1 zawiera wymagania, które są trudne do spełnienia, zwłaszcza na początku prowadzenia działalności, co może spowodować zahamowanie rozwoju początkujących przedsiębiorców.

Art.60 ust. 3 lit. g
Według przepisu, w oświadczeniu należy podać konkretną liczbę godzin pracy w tygodniu lub miesiącu, podczas gdy art. 67 stwierdza, że nie jest wymagane rejestrowanie nowego oświadczenia w przypadku zwiększenia liczby przepracowanych godzin. Takie zapisy wprowadzają niejasność co do sytuacji, w których praca będzie uznawana za nielegalną.

Art. 61
Przepis określa wysokość opłaty za wniosek, która ma być zależna od minimalnego wynagrodzenia i ustalana w drodze rozporządzenia, co wprowadza niepewność co do faktycznych kosztów. Ustalenie opłaty na poziomie 25% minimalnego wynagrodzenia stanowi znaczący wzrost i może uniemożliwić wielu pracodawcom zatrudnianie cudzoziemców. W obliczu obecnego niedoboru pracowników na rynku pracy, może to prowadzić do spowolnienia gospodarczego. Brak zwrotu opłaty w sytuacji, gdy zezwolenie nie zostało wydane z przyczyn niezależnych od pracodawcy, oraz niewydanie zezwolenia w terminie są nieuzasadnione.

Art. 62 ust. 2
Ustawa nie precyzuje, jak wcześnie pracodawca może aplikować o oświadczenie. W związku z tym urzędy narzucają możliwość wpisania daty rozpoczęcia pracy najwcześniej 7 dni kalendarzowych od daty rejestracji wniosku. Proponujemy aby umożliwić rozpoczęcie pracy podczas oczekiwania na wpis oświadczenia do ewidencji, nie dłużej niż 30 dni, podobnie jak w przypadku pracy sezonowej.

Art. 68.
Sugerujemy ustalenie jednego terminu na poinformowanie odpowiedniego starosty o podjęciu lub niepodjęciu pracy na podstawie oświadczenia (14 lub 7 dni). Różnica ta może być myląca dla pracodawców

Art. 69
W przepisie nie uwzględniono osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych, co prowadzi do nieuzasadnionych różnic w traktowaniu cudzoziemców i może być postrzegane jako forma dyskryminacji wobec osób, które wykonują pracę na takiej właśnie podstawie, będącej częścią obecnego systemu prawnego regulującego świadczenie pracy.

Art. 76
Kary za nielegalne zatrudnienie dla pracodawcy od 500 do 30 000 zł są karami w nadmiernej wysokości. Zdarzają się przypadki, gdy nielegalne zatrudnienie jest wynikiem nieświadomości bądź administracyjnych niedociągnięć i nie wynika z intencji oszustwa. Ponadto, kara finansowa w wysokości do 30 tysięcy złotych, szczególnie dla małych przedsiębiorców, może mieć znaczący wpływ na ich sytuacje finansową i prowadzenie działalności.

Zobacz: Stanowisko ZPP do Projektu ustawy o dostępie cudzoziemców do rynku pracy